Trimestrale di cultura civile

Sovranità e sostenibilità: due concetti, una sola alternativa?

La sostenibilità è diventata un valore cruciale da affermare e coltivare. Un elemento cardine del processo di integrazione europeo. Laddove si tende a superare la visione tradizionale dello sviluppo con l’introduzione di una forte spinta etica. Questione centrale che riguarda i processi nazionali e quindi gli indirizzi politici. Il quadro complessivo porta, perciò, a prendere atto che oggi parlare di sovranità degli Stati sia poco più che un ossimoro. Decisamente più realistico risulta essere l’accettare che vi sia “un inevitabile intreccio di competenze, di strategie e di decisioni relative alle singole politiche e, soprattutto, alla politica generale del governo, che sposta il baricentro della sovranità verso altri lidi. Ed è pertanto comprensibile il passaggio, da molti segnalato, tra una visione monopolistica della sovranità stessa a una che ne sottolinea, per contrasto, la sua natura condivisa”.

Nota introduttiva

L’idea di sostenibilità, che è sul tappeto  da decenni e che oggi  pervade ogni campo della vita socio economica e dell’arena politica dei Paesi europei, nasce dal tentativo di integrare la visione tradizionale dello sviluppo (globale e quello dei singoli Paesi) misurato solo in termini di incremento del prodotto interno lordo, con una forte spinta etica, finalizzata a valutare lo sviluppo stesso in coerenza con la tutela dei  valori ambientali, cui si sono aggiunti nel tempo i valori dell’eguaglianza sociale, senza della quale non è eticamente accettabile parlare di un corretto modello di sviluppo.

Per comprendere la natura fortemente pervasiva dell’idea in esame, è interessante mettere in evidenza il percorso che, dal livello internazionale in cui ha avuto origine, ha condotto la sostenibilità come valore a diventare un elemento cruciale del processo di integrazione europea per poi evidenziare, ancora, come essa sia ora parte integrante dei processi nazionali di definizione dell’indirizzo politico nonché dell’impianto costituzionale del Paese, visto l’inserimento del principio stesso nelle costituzioni nazionali; per l’Italia si veda la modifica degli artt. 9 e 41 della nostra Carta costituzionale avvenuta nel 2021.

Questo percorso tende a dimostrare come un principio di derivazione internazionale, come quello in esame, sia in grado di determinare, in concreto, le decisioni politiche ultime di uno Stato nazionale, le decisioni cosiddette “sovrane”; come conseguenza dell’essere tale Stato parte di un contesto più ampio, di natura sovranazionale, il nostro sistema politico si è nel tempo adattato non solo ai cambi nelle procedure decisionali che presiedono all’inveramento del principio democratico (si pensi, ad esempio, alla elezione diretta del parlamento europeo) ma ha anche di fatto aderito a una vision di natura etico-politica che pare essere  ormai diventata patrimonio comune, fino a incidere sulla struttura costituzionale degli Stati stessi, come si è accennato.   

Se si legge il documento finale, pubblicato il 30 gennaio 2019, con cui la Commissione guidata da Jean-Claude Junker conclude il suo mandato, ben si comprende che, in quel contesto, lo sviluppo sostenibile “is about making sure that our economic growth allows us to maintain a model that produces fair outcomes for all of humanity; and about ensuring that humans don’t consume more resources than the Earth has to offer. That means we need to modernise our economy to embrace sustainable consumption and production patterns, to correct the imbalances in our food system, and to put our mobility, the way we produce and use energy, and design our buildings onto a sustainable path. To do this we also need to gear all our science, our financing, taxation, and our governance towards the achievement of the SDGs. This is not a left or right issue, it is a right or wrong issue”1.

Sottolineare la radicalità etico-politica e la pervasività del principio non ha come scopo mettere in discussione quanto sta succedendo o opporre modello a modello: è invece importante avere coscienza del percorso in atto per essere in grado di guadagnarne una dimensione critica (e se del caso anche migliorativa).

Dalla dimensione internazionale a quella europea

A livello internazionale, i principi che devono reggere la convivenza transnazionale seguono di norma un percorso ben preciso: essi vengono in primo luogo definiti nei Trattati o nelle Dichiarazioni, mentre spetta alle parti contraenti l’onere di darvi attuazione nell’ambito dei propri ordinamenti, tendenzialmente tramite l’adattamento della propria legislazione. Ora, se si confronta questa visione tradizionale con quanto è successo in Europa circa il principio di sostenibilità, ci si avvede come questo abbia assunto una dimensione così alta e strategica da aver determinato un importante cambio di paradigma.

Mentre in una prima fase della sua implementazione nell’ambito delle istituzioni europee la sostenibilità aveva una sua propria collocazione, prima nell’ambito delle strategie relative alla tutela dell’ambiente2 poi con proprie specifiche strategie riferite direttamente alla sostenibilità3, col crescere dell’importanza del principio si è assistito a un progressivo ampliamento del suo raggio di influenza fino a determinare l’intero programma politico della Commissione nel suo insieme. Tra le diverse tappe di questo percorso si può ricordare, come esempio di grande interesse, la confluenza della Strategia sulla sostenibilità del 2001 (chiusasi nel 2009 e non più rinnovata) con la grande strategia che prefigurava gli sviluppi del modello europeo su scala decennale adottata nel 2010 dalla Commissione Barroso e finalizzata a uscire dalla crisi del 2007/20084 e, ancora, il lavoro compiuto dalla Commissione Junker nell’allineare le singole politiche europee con l’attuazione dei 17 Obiettivi dell’ONU, adottati nel 2015. Questo percorso a tappe ha infine portato, nel 2019, a definire l’intera strategia della nuova Commissione Von der Leyen sulla base delle logiche di sostenibilità, ormai pacificamente considerate l’elemento portante per gli interventi europei in campo economico (New Green Deal), sociale e ambientale, cioè i pilastri su cui si intende costruire l’intera politica europea.

Non a caso, le dichiarazioni della nuova Commissione sono interamente determinate dal principio in esame, secondo un approccio “olistico” che mira ad affermare quanto segue: “The Commission has focused on delivering concrete actions that will bring tangible progress in the areas of the Sustainable Development Goals (SDGs). The President’s political guidelines and the Commission’s annual work programmes constitute this Commission’s strategy to implement the SDGs. The President’s political programme integrates the SDGs into all Commission proposals, policies and strategies. All of the 17 SDGs feature in one or more of the six headline ambitions announced in President von der Leyen’s Political Guidelines”.5 Le sei “ambizioni” annunciate sono: un European Green Deal (riferito agli Obiettivi 2, 3, 6, 7, 8, 9,10, 11, 12, 13, 14); un’Europa sociale (con una economia funzionale ai cittadini) riferita agli Obiettivi 1, 3, 4, 5, 8, 10); un futuro digitale (Obiettivi 4, 9); una way of life europea (Obiettivi 3, 4, 10,16); un’Europa forte nel mondo (Obiettivo 17 e, in generale tutti gli SDGs); una più forte democrazia europea (Obiettivi 5, 10, 17).

Il processo descritto, che ha influenzato profondamente l’amministrazione europea (e non, come si diceva sopra, solo tramite processi legislativi di adattamento ai Trattati internazionali), è perfettamente riscontrabile anche nell’evoluzione dei Trattati europei, da Maastricht (1992) a Lisbona (2007-2009)  passando per Amsterdam (1997) e per Nizza (2000), per non parlare del Trattato inteso a creare una Costituzione per l’Europa che, per quanto non ratificato, conteneva importanti riferimenti al nostro tema. Come esito, il diritto primario europeo che, in un certo senso, corrisponde al diritto costituzionale degli Stati in quanto fondativo dell’ordinamento sovranazionale, nel determinare gli scopi dell’ordinamento stesso è ora profondamente innervato del principio di sostenibilità, che diviene pertanto un principio sostanzialmente costituzionale, pur in assenza di una vera e propria Costituzione europea.

Dalla sostenibilità europea alla sostenibilità come pilastro dell’indirizzo politico nazionale

Il percorso di adeguamento delle istituzioni europee al principio di sostenibilità trova riscontro – seppure in modo differenziato – a livello dei diversi Stati membri. Per restare nell’ambito del nostro Paese, diversamente da quanto è accaduto in Europa – dove l’influsso del principio di sostenibilità si è fatto sentire fin dagli anni Novanta del secolo scorso – il principio è rimasto sotto traccia almeno fino al 2015, anno della emanazione dei 17 Goals formulati in sede ONU e ratificati da tutti i Paesi aderenti. Da quel momento in poi, il principio si è andato diffondendo rapidamente (e forse anche tumultuosamente) nei vari livelli di governo, come elemento strategico per la costruzione delle politiche settoriali ma anche come punto di raccordo tra le stesse, nella consapevolezza della natura interdisciplinare e intersettoriale della sostenibilità. Un esempio per tutti è reperibile nell’ambito delle politiche della Regione Lombardia che da diversi anni costruisce il suo piano di sviluppo a partire dai 17 Goals6 e che da ultimo ha fatto dei riferimenti all’Agenda 2030 la base per la ricostruzione post-pandemia7.

Anche a livello nazionale si è assistito al progressivo inserimento del principio di sostenibilità nei documenti e nelle prassi di diversi ministeri, a partire dal Ministero dell’Ambiente (oggi Ministero della Transizione Ecologica) che dispone di un Dipartimento Sviluppo Sostenibile (DiSS), competente – tra l’altro – a redigere e aggiornare annualmente la Strategia (triennale) Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile, alla cui formulazione partecipano non solo le amministrazioni centrali ma anche la Conferenza Stato-Regioni, data la natura multilivello della tematica in esame.

Oltre alle politiche di settore, la sostenibilità – con tutti i suoi addentellati – ha svolto un ruolo fondamentale e altamente pervasivo nella definizione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Sulla scorta di quanto è stato deciso a livello europeo con il programma Next Generation EU – adottato dal Consiglio Europeo del 14 dicembre 2020 e finalizzato a sostenere le economie europee fortemente compromesse dalla pandemia Covid-19 – anche il nostro Paese ha redatto il suo Piano per l’utilizzo dei fondi europei a ciò destinati. Tale Piano contiene tutte le decisioni strategiche e di investimento che riguardano l’economia nazionale, con ciò completando l’adeguamento del Paese agli obiettivi strategici europei che, come abbiamo visto sopra, hanno nel principio di sostenibilità la loro colonna portante.

Benché certamente gli Stati nazionali abbiano un raggio di azione più esteso rispetto alle istituzioni europee, oggi fortemente determinate dal principio in esame, è evidente l’influsso che il principio stesso e i 17 Obiettivi hanno sulla determinazione delle strategie nazionali e dell’indirizzo politico. In questo modo, dopo avere ormai realizzato un controllo assai pervasivo sulle finanze e sui bilanci nazionali, attentamente supervisionati in sede europea, le decisioni sostanziali sulle linee di sviluppo del Paese sono anch’esse influenzate (per non dire determinate) a partire dai valori che derivano da livelli di governo sovranazionali, con ciò comprimendo gli spazi di iniziativa politica autonoma dei singoli Paesi. Se a ciò si aggiungono i provvedimenti che si stanno varando nel settore delle politiche energetiche, necessarie a seguito della crisi conseguente alla guerra tra Russia e Ucraina, non ancora interamente definiti ma in via di negoziazione, si comprende come oggi parlare di sovranità degli Stati sia poco più che un ossimoro mentre è più realistico accettare che vi sia un inevitabile intreccio di competenze, di strategie e di decisioni relative alle singole politiche e, soprattutto, alla politica generale del governo, che sposta decisamente il baricentro della sovranità verso altri lidi. Ed è pertanto comprensibile il passaggio, da molti segnalato, tra una visione monopolistica della sovranità stessa a una che ne sottolinea, per contrasto, la sua natura condivisa. Del resto, questo era il disegno dei nostri Padri costituenti e dei Padri fondatori dell’Europa, che vedevano nei nazionalismi e negli egoismi degli stati sovrani la fonte delle guerre distruttrici del Novecento.

 

NOTE

1. EU-Commission, Foreword, in Toward a sustainable Europe by 2030, Reflection Paper, 30 gennaio 2019; https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/rp_sustainable_europe_30-01_en_web.pdf; “fare in modo che la nostra crescita economica ci consenta di mantenere un modello che dia risultati equi per l’intera umanità e assicurare che gli esseri umani non consumino più risorse di quelle che la Terra può offrire. Questo significa che dobbiamo modernizzare la nostra economia per aderire a modelli sostenibili di consumo e di produzione, correggere gli squilibri del nostro sistema alimentare e immettere su un percorso sostenibile la mobilità, le modalità di produzione e uso dell’energia e la progettazione dei nostri edifici. Per fare ciò è altresì necessario utilizzare tutta la nostra scienza, la nostra finanza, fiscalità e governance per il conseguimento degli OSS. Non si tratta di una questione di sinistra o di destra, bensì di cosa è giusto o sbagliato”, in Verso un’Europa sostenibile, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/rp_sustainable_europe_it_v2_web.pdf

2. Si veda ad esempio il Fifth Action Programme on the Environment, OJ No C 138/1, 17 maggio 1993, con ampi riferimenti alla sostenibilità.

3. Consiglio Europeo di Goteborg, 2001, EU Strategy of Sustainable Developement; 2002 Communication of the Commission as to the participation of the EU at the 2002 Rio+10 World Summit at Johannesburg

4. Europe 2020, an European strategy for smart, sustainable and inclusive growth, la cd. Strategia di Lisbona.

5.  European Commission, EU holistic approach to sustainable development, https://ec.europa.eu/info/strategy/international-strategies/sustainable-development-goals/eu-holistic-approach-sustainable-development_en. “La Commissione si è concentrata sulla realizzazione di azioni concrete che porteranno a progressi tangibili nei settori degli Obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS). Gli orientamenti politici della presidente e i programmi di lavoro annuali della Commissione costituiscono la strategia della Commissione per l’attuazione degli OSS. Il programma politico della presidente integra gli OSS in tutte le proposte, politiche e strategie della Commissione. Tutti i 17 OSS figurano in una o più delle sei principali ambizioni annunciate negli orientamenti politici della presidente von der Leyen.” (https://ec.europa.eu/info/strategy/international-strategies/sustainable-development-goals/eu-holistic-approach-sustainable-development_it)

6.  Si veda per il 2018 il Programma Regionale di Sviluppo della XI legislatura, in Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia (BURL), n. 30, 28/07/2018.

7.  Polis Lombardia, Rapporto Lombardia 2020. Studio per la ripartenza dei territori lombardi, Guerini e Associati, Milano 2020.

Lorenza Violini è professore ordinario di Diritto costituzionale presso l’Università degli Studi di Milano dove insegna anche Diritto pubblico comparato e Constitutionalism and sustainable development. Ha collaborato con vari organismi pubblici quali il Ministero del Lavoro, il Ministero dell’Istruzione, la Regione Lombardia e la Regione Piemonte sui temi della sussidiarietà e della riforma del welfare state.

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