L’energia e l’Unione Economica Europea

La fine del ciclo di sviluppo fondato sulla globalizzazione La Grande Depressione degli anni Trenta ha segnato una svolta profonda a livello sociale, economico e internazionale. Per uscire dalla crisi, Roosevelt ha rinnovato la tradizione liberale, riformato il welfare, modernizzato la Costituzione statunitense, trasformato i rapporti fra Stato e mercato; su questa base gli Stati Uniti hanno assunto un ruolo internazionale di importanza crescente. La crisi, in tal modo, si è rivelata un’occasione ricca di opportunità. Alcuni aspetti della Grande Depressione presentano punti di contatto con la situazione oggi esistente, tali da restituire attualità alle soluzioni allora adottate. Non è certo possibile reiterare sic et simpliciter le soluzioni allora messe a punto; si tratta di comprendere la lezione del passato per trarre gli insegnamenti ancora validi. Ciò vale in primo luogo per i punti su cui allora si è fatta leva. Due momenti qualificanti del New Deal offrono spunti di riflessione per intervenire sulla crisi attuale. In primo luogo, la modificazione dei rapporti fra Stato e mercato varata da Roosevelt per porre rimedio ai fallimenti di quest’ultimo. In secondo luogo, gli investimenti pubblici per rilanciare lo sviluppo. Essi di per sé valgono a modificare il ruolo dello Stato, ponendolo al centro di una strategia di sviluppo. Nell’ordine liberale classico, così come si è definito nel XIX secolo, Stato e mercato erano nettamente distinti. Il mercato è il luogo della libertà economica, all’interno di un ordine istituzionale statuale che tutela l’interesse generale, ma non interferisce con l’attività economica. Questo ordine è modificato dal New Deal, che assegna allo Stato il ruolo di garante del funzionamento del mercato. Per riportare ordine nel mercato in crisi crea nuove authorities, riduce il potere degli stockholder e rinnova la governance delle imprese, imponendo regole e controlli; le autorità federali assumono un ruolo economico rilanciando gli investimenti e le grandi opere pubbliche, anche con la creazione di imprese federali, a capitale pubblico. Il New Deal afferma un nuovo equilibrio fra Stato e mercato all’interno di queste istituzioni; in questo modo esso garantirà stabilità e progresso per un lunghissimo periodo di tempo. Questo modello si diffonderà in seguito dagli Stati Uniti al mondo intero. La crisi della globalizzazione che oggi stiamo vivendo, può essere interpretata in primo luogo come crisi di un mercato senza regole, costruito dal liberismo nell’illusione che il mercato potesse garantire autonomamente le funzioni svolte dalle istituzioni pubbliche nell’ordine liberale. Il liberismo ha costruito un mercato mondiale senza istituzioni in grado di garantire lo sviluppo equilibrato. Le forze di mercato hanno privilegiato la ricerca dei profitti a breve; gli investimenti a lungo termine hanno perso diritto di cittadinanza in tale ordine, rimasti orfani delle autorità pubbliche che li garantivano nel tradizionale ordine liberale. La crisi pone il problema di un nuovo New Deal, modernizzato rispetto all’esperienza degli anni Trenta ma con pari intento di ristabilire un ordine evolutivo fra istituzioni pubbliche e mercato. Una volta ancora la crisi porta con sé nuove opportunità. Dall’Unione monetaria all’Unione economica europea Il piano Werner prevedeva la fondazione dell’Unione economico-monetaria. L’Unione monetaria è stata realizzata e ha consentito un progresso storico del processo d’integrazione. L’Unione economica coincide con il New Deal oggi necessario all’Europa per superare la crisi internazionale e per garantire uno sviluppo solido ed equilibrato alla nostra economia. Il Trattato di Lisbona in fase di ratifica può essere concepito come l’aspetto giuridico necessario per consentire la realizzazione dell’Unione economica e compiere ulteriori passi in avanti nel processo di integrazione. L’approvazione del trattato darà all’Europa un ordine costituzionale analogo a quello esistente negli Stati Uniti, fondato su quattro istituzioni: un Senato (il Consiglio, rappresentativo degli Stati membri), una Camera bassa (il Parlamento, rappresentativo del popolo europeo), un Esecutivo (la Commissione europea) e una Corte Costituzionale (la Corte di giustizia europea). Su questa base, la cooperazione rafforzata già regolamentata dal Trattato di Nizza, può consentire di avanzare verso l’Unione economica, abbreviando il tempo necessario affinché le istituzioni europee raggiungano una piena capacità di agire. La cooperazione rafforzata consente, nel quadro democratico garantito dalle istituzioni, di sviluppare politiche europee, a partire dall’iniziativa di un nucleo di paesi disposti a svolgere il ruolo di avanguardia nei confronti dei restanti paesi membri. La cooperazione rafforzata fa sì che nessuno Stato abbia la possibilità di bloccare con il proprio veto progetti sostenuti dall’avanguardia europea e controllati dalle istituzioni per assicurare la corrispondenza all’interesse generale. Se quest’orientamento è corretto, si tratta allora di comprendere quali istituzioni e quali contenuti debbano avere l’Unione economica nelle condizioni attuali per raggiungere la valenza di un nuovo New Deal. I due aspetti, istituzioni e contenuti, sono le facce di un’unica medaglia. L’Unione economica per svilupparsi deve acquistare poteri effettivi e competenze definite così da dare risposta ai problemi più gravi che si pongono oggi all’Europa: l’energia, la difesa, il welfare. Consolidare il governo europeo di queste tre aree di per sé può garantire maggiore stabilità al mercato. Dalla capacità di governare queste aree strategiche dipendono lo sviluppo, la modernizzazione, la giustizia e la sicurezza dell’Europa e la sua capacità di contribuire a un ordine internazionale stabile ed equilibrato. La politica energetica europea e il problema delle reti La crisi della politica energetica realizzata in questo dopoguerra impone all’Europa il varo di una propria politica energetica che dia ordine ai rapporti dell’Europa con i paesi produttori e che sostenga i necessari investimenti. La politica energetica è il cuore di una politica industriale, di ricerca e di sviluppo per l’Europa. Gli esperti della Commissione europea hanno calcolato che l’investimento necessario in campo energetico da oggi al 2020 sarà per il complesso dei paesi membri dell’Unione europea nell’ordine di un milione di miliardi di euro. Questo investimento tiene conto della necessità di sviluppare il risparmio energetico, le energie alternative, le infrastrutture; ciò che ha più rilevanza in questa sede, la dimensione dell’investimento dimostra di per sé che il varo di una politica energetica così concepita sia problema di dimensione europea e sia occasione per rilanciare lo sviluppo. L’energia pone in discussione la società che vogliamo costruire per le prossime generazioni. I rapporti con i paesi produttori possono essere stabili e con orizzonte lontano solo a condizione di realizzare accordi che definiscano il contributo che l’Europa può dare allo sviluppo di questi paesi. Ciò vale tanto più per i rapporti fra l’Europa e i paesi ad essa più prossimi, in primis Russia e paesi mediterranei. La politica energetica europea ha implicazioni importanti per la politica estera e la politica di sicurezza europee. In questo quadro, il primo obiettivo che può essere perseguito a livello europeo è la creazione di una rete integrata di gasdotti. L’investimento in questa infrastruttura avrebbe il duplice significato di avviare una politica energetica europea e di realizzare investimenti europei in grado di sostenere lo sviluppo economico. La creazione di una rete europea pone il problema del suo controllo; l’organizzazione di una authority europea con il potere di governare tale rete nel rispetto delle regole di mercato è la risposta ineludibile a questa esigenza. La Banca Centrale Europea (BCE) è nata per fronteggiare il caos monetario e impedire la conseguente frantumazione del mercato comune. Un’authority europea dell’energia, con poteri corrispondenti a quelli della BCE, è necessaria a fronte della crisi del vecchio ordine energetico mondiale per mantenere unita l’economia europea. L’investimento necessario per sviluppare in modo integrato la rete di gasdotti a livello europeo, è realistico e al tempo stesso di dimensioni tali da costituire uno strumento di sostegno dello sviluppo economico. La tabella 1 illustra i progetti di ampliamento di corridoi di approvvigionamento via gasdotto oggi elaborati o già in via di realizzazione. L’investimento totale è dell’ordine di 24 miliardi di euro. L’integrazione fra queste reti necessita ulteriori investimenti, che incrementano, ma non modificano l’ordine di grandezza dell’investimento previsto. Questi dati devono essere messi a confronto con i progetti di costituzione di terminali per l’importazione di gas liquido nei paesi europei. La tabella 2 indica come l’investimento ancora necessario per portare a termine la realizzazione di tutti i progetti a oggi pianificati sia relativamente contenuto; a tale costo va anche in questo caso aggiunto l’investimento necessario per mettere in rete integrata le importazioni di Gas Naturale Liquido (GNL). Con un investimento significativo ma facilmente finanziabile, l’Europa può dotarsi di una capacità di importazione da paesi differenti in grado di superare il fabbisogno. L’eccedenza di capacità di trasporto del gas su una rete integrata europea porrebbe l’Europa nella condizione di superare le tensioni imputabili all’interruzione di forniture da parte di un qualsiasi paese fornitore. L’unità del mercato europeo sarebbe garantita. Il potere contrattuale europeo ne risulterebbe fortemente aumentato. Gli effetti sul mercato mondiale sarebbero di importanza strategica. Per raggiungere quest’obiettivo debbono essere superati più ostacoli. Il più grave è costituito dal fatto che nessuna impresa privata europea del settore ha interesse a investire per conseguire una sovra-capacità di importazione e trasporto, nell’interesse generale europeo: non spetta alle società private farsi carico di un onere chiaramente pubblico. Altrettanto vale per i singoli paesi europei. L’interesse generale europeo può essere perseguito solo a condizione che un’istituzione europea ne sopporti l’onere. La creazione di un’authority europea dell’energia dotata di poteri adeguati può rispondere a questa esigenza. Oggi le authority nel settore dell’energia tutelano la concorrenza e controllano i prezzi a favore dei consumatori. In altri settori, le tariffe sono fissate tenendo conto degli investimenti di interesse generale realizzati dai gestori; sia sufficiente pensare alle autostrade, ove questa pratica è consolidata. L’authority europea può essere messa nelle condizioni di orientare e sostenere gli investimenti di interesse generale, anche gestendo i prezzi sotto il proprio controllo. Questa prospettiva costituisce una garanzia che gli investimenti programmati si realizzino, attivando un circuito virtuoso di crescita stabile che dal settore energetico si estenderebbe a tutto il sistema economico.