Pubblica utilità. Oltre le strettoie pubblico-privato

Infrastrutture e benessere Le reti e gli impianti di pubblica utilità costituiscono un patrimonio fondamentale per la crescita delle città, delle regioni e dei paesi. Le teorie e le analisi economiche mostrano che esiste un legame robusto tra sviluppo sociale ed economico e infrastrutture nei settori dell’energia, del trasporto, dei rifiuti, dell’acqua, delle telecomunicazioni. In Italia la relazione virtuosa tra infrastrutture e benessere rischia purtroppo di non manifestarsi appieno, per ritardi e altri problemi negli investimenti. Si tratta di una difficoltà seria, a cui si è cercato di porre rimedio con la liberalizzazione dei mercati e con la riforma della regolamentazione. Il presente articolo intende portare argomenti a favore dell’ipotesi che anche il modello proprietario e organizzativo della utility può contribuire in maniera decisiva alla soluzione del problema della infrastrutture. Customer choice e proprietà delle reti Se nei servizi di pubblica utilità locali e nazionali fosse possibile procedere a una liberalizzazione integrale dal lato della domanda e quindi all’estensione della possibilità per l’utenza di scegliere liberamente il fornitore (cosiddetta customer choice), non sarebbe forse tanto decisiva la riflessione sulla proprietà e sull’organizzazione delle imprese che gestiscono le reti e le altre infrastrutture. Infatti, la customer choice, quando è effettiva, erode le basi di ogni potere di mercato. Le imprese, qualsiasi sia la loro natura, sopravvivono e crescono solo se offrono un “buon” servizio all’utenza. Occorre dunque comprendere in che misura l’apertura del mercato può avere successo nel caso delle utilities. Alcuni mercati, quali ad esempio la produzione elettrica, non hanno caratteristiche di monopolio naturale e quindi sono stati liberalizzati in senso proprio. Al contrario, la compresenza di più fornitori del servizio nel medesimo mercato geografico porterebbe a inefficienze di vario tipo in settori quali la distribuzione locale o la trasmissione nazionale del gas o dell’energia elettrica, i servizi idrici, la raccolta dei rifiuti urbani, gli aeroporti, la rete ferroviaria. Nei casi di monopolio naturale, non sono peraltro neppure attuabili i quasi-mercati basati sulla mobilità degli utenti fra più fornitori. Per i servizi pubblici locali, in realtà, esiste una forma mediata di liberalizzazione: l’affidamento temporaneo del servizio da parte dell’Ente locale al vincitore di un confronto concorrenziale. Tuttavia, in moltissimi casi oggetto della “gara” possono essere solo le attività correnti di erogazione del servizio. Per questo può essere utile la cosiddetta separazione reteservizio, che concentra il meccanismo della gara sulle attività operative di erogazione del servizio (si veda ad esempio la legge 26/2003 della Regione Lombardia). Le ragioni per cui il sistema delle “gare” può avere limiti importanti con riferimento agli investimenti di ammodernamento, estensione e rinnovo delle reti e degli impianti sono ben note agli studiosi della regolamentazione delle utilities. Se le gare per il rinnovo dell’affidamento sono credibili e se la durata dell’affidamento è limitata nel tempo, è probabile che il soggetto affidatario non sosterrà tutti i necessari investimenti, nel timore di dover riconsegnare a un possibile nuovo vincitore reti e impianti senza avere la certezza di ricavarne l’intero valore residuo. Che la durata degli affidamenti non possa superare un numero limitato di anni è d’altra parte indispensabile per non trasformare un monopolio temporaneo e soggetto alla verifica di frequenti confronti competitivi in un monopolio tout court. Dunque, per le attività di investimento nei servizi pubblici locali e per molti servizi infrastrutturali nazionali non si può contare su forme di choice-and-competition per stimolare il rinnovo e la modernizzazione delle infrastrutture. All’apparenza, dunque, ci si troverebbe nella condizione di dover scegliere fra due mali: assenza di concorrenza e rischio di sottoinvestimento. Due rischi: degrado delle infrastrutture e investimenti “gold-plating” I rimedi ai problemi di investimento possono venire, in via di principio, o dagli interventi di un’autorità indipendente di regolazione o da motivazioni pro-utente intrinseche all’impresa. Occorre ora spiegare perché la prima strada ha talvolta validità limitata, a differenza di quanto eccessive semplificazioni portano talvolta ad affermare. Ad esempio, nelle utilities regolate con un vincolo stringente di budget sono numerosi gli esempi di ritardo negli investimenti di rinnovo e modernizzazione, poco visibili ma importantissimi; all’opposto, nel caso di imprese pubbliche a controllo politico emergono comportamenti cosiddetti “gold-plating” con investimenti ispirati solo a logiche di consenso. Come ovvio, il problema non sussisterebbe se gli utenti potessero cambiare fornitore in caso di degrado delle infrastrutture, ma come già discusso, questo non è spesso possibile. Vi sono quindi casi nei quali la natura organizzativa e proprietaria delle utility può fare la differenza. Per comprendere perché la regolazione dei monopoli non sempre rappresenta una soluzione al problema degli investimenti in infrastrutture, si pensi ai contributi, fra gli altri, di Laffont, di Hansmann, di Shleifer, di Hart, studiosi animati da prospettive teoriche assai varie. I regolatori non riescono di norma a ottenere dalla utility sia una gestione efficiente dal lato dei costi, sia scelte ottimali di investimento, né con decisioni ex-ante (ad esempio, la definizione delle tariffe o la progettazione delle gare), né con controlli ex-post (ad esempio, la ri-negoziazione del contratto di servizio). La causa va ricercata nelle asimmetrie informative tra regolatore e impresa, o tra utenti e impresa, e nella possibilità per chi governa le imprese di perseguire obiettivi legittimi ma “privati”. Un mix articolato di modelli di impresa Se la customer choice non è possibile e la regolazione non è efficace, per promuovere il benessere degli utenti attuali e delle generazioni future, sono centrali le motivazioni e gli obiettivi dei soggetti incaricati di decidere gli investimenti nelle reti. Va a questo proposito riconosciuto che non esiste una soluzione unica, superiore in ogni dimensione e adatta a tutti i contesti. Gli studiosi già citati, che contestano l’irrilevanza della proprietà in assenza della concorrenza, offrono interessanti indicazioni sui fattori settoriali o geografici che possono portare a preferire un modello imprenditoriale piuttosto che un altro. In generale, un settore che veda la compresenza di forme diverse di impresa − pubbliche o private, for-profit o non-profit − gode di due vantaggi rispetto ai settori soggetti a diritti esclusivi o a modelli prevalenti: una più ampia possibilità di benchmarking per fini animati da prospettive teoriche assai varie. I regolatori non riescono di norma a ottenere dalla utility sia una gestione efficiente dal lato dei costi, sia scelte ottimali di investimento, né con decisioni ex-ante (ad esempio, la definizione delle tariffe o la progettazione delle gare), né con controlli ex-post (ad esempio, la ri-negoziazione del contratto di servizio). La causa va ricercata nelle asimmetrie informative tra regolatore e impresa, o tra utenti e impresa, e nella possibilità per chi governa le imprese di perseguire obiettivi legittimi ma “privati”. Un mix articolato di modelli di impresa Se la customer choice non è possibile e la regolazione non è efficace, per promuovere il benessere degli utenti attuali e delle generazioni future, sono centrali le motivazioni e gli obiettivi dei soggetti incaricati di decidere gli investimenti nelle reti. Va a questo proposito riconosciuto che non esiste una soluzione unica, superiore in ogni dimensione e adatta a tutti i contesti. Gli studiosi già citati, che contestano l’irrilevanza della proprietà in assenza della concorrenza, offrono interessanti indicazioni sui fattori settoriali o geografici che possono portare a preferire un modello imprenditoriale piuttosto che un altro. In generale, un settore che veda la compresenza di forme diverse di impresa − pubbliche o private, for-profit o non-profit − gode di due vantaggi rispetto ai settori soggetti a diritti esclusivi o a modelli prevalenti: una più ampia possibilità di benchmarking per fini animati da prospettive teoriche assai varie. I regolatori non riescono di norma a ottenere dalla utility sia una gestione efficiente dal lato dei costi, sia scelte ottimali di investimento, né con decisioni ex-ante (ad esempio, la definizione delle tariffe o la progettazione delle gare), né con controlli ex-post (ad esempio, la ri-negoziazione del contratto di servizio). La causa va ricercata nelle asimmetrie informative tra regolatore e impresa, o tra utenti e impresa, e nella possibilità per chi governa le imprese di perseguire obiettivi legittimi ma “privati”. Un mix articolato di modelli di impresa Se la customer choice non è possibile e la regolazione non è efficace, per promuovere il benessere degli utenti attuali e delle generazioni future, sono centrali le motivazioni e gli obiettivi dei soggetti incaricati di decidere gli investimenti nelle reti. Va a questo proposito riconosciuto che non esiste una soluzione unica, superiore in ogni dimensione e adatta a tutti i contesti. Gli studiosi già citati, che contestano l’irrilevanza della proprietà in assenza della concorrenza, offrono interessanti indicazioni sui fattori settoriali o geografici che possono portare a preferire un modello imprenditoriale piuttosto che un altro. In generale, un settore che veda la compresenza di forme diverse di impresa − pubbliche o private, for-profit o non-profit − gode di due vantaggi rispetto ai settori soggetti a diritti esclusivi o a modelli prevalenti: una più ampia possibilità di benchmarking per finiregolatori e manageriali; una maggiore flessibilità nei confronti di contesti settoriali e geografici assai differenziati. Gli studi di Millward mostrano che molti paesi europei, negli anni “eroici” di sviluppo delle utilities (prima della Seconda guerra mondiale), hanno preferito sperimentare in direzioni diverse, distinguendo fra settori, fra grandi e piccole città o fra campagna e zone urbane. Se si sposta lo sguardo agli anni attuali, l’esperienza degli Stati Uniti mostra che un mix di forme istituzionali permette lo sviluppo e il mantenimento di un sistema di servizi di pubblica utilità ampio e articolato: privati, autorità municipali di tipo non-profit, soggetti non-profit privati, cooperative di utenti rurali. In particolare, devono essere evitate asimmetrie e vantaggi incongrui per particolari tipologie di imprese, quali ad esempio gli affidamenti diretti del servizio riservati alle imprese a controllo pubblico o alle partnership pubblico-privato. Le non-profit utilities Appare a questo punto opportuno chiedersi perché − all’interno della varietà di soluzioni ora ricordata − non dovrebbe essere permessa anche in Italia la sperimentazione di una forma di impresa adottata da altri paesi. Ci si riferisce alle non-profit utilities, di origine privata in Gran Bretagna o di origine municipale negli Stati Uniti, assai diffuse nei servizi idrici e nel trasporto pubblico. I tre elementi comuni alle non-profit utilities sono: re-investimento degli utili dalla gestione; stakeholder locali e nazionali presenti nel governo delle imprese, con varie forme di rappresentanza; gestione manageriale improntata all’accountability nei confronti degli stakeholder. Un caso che illustra molto bene le potenzialità e le prestazioni delle non-profit utilities è l’acquisizione dell’operatore gallese privato Welsh Water da parte di una non-profit costituita per tale fine. Sempre in Gran Bretagna, lo sviluppo e la gestione delle ferrovie è stata assegnata alla non-profit Network Rail Ltd dopo i problemi sperimentati con la privatizzata Railtrack. Un esempio assai diverso di non-profit nel settore dei servizi di pubblica utilità è offerto dalle utilities pubbliche statunitensi, che operano a livello municipale o più raramente statale. È per inciso interessante notare che anche aziende for-profit di infrastrutture, come National Grid che in Gran Bretagna sviluppa e gestisce le reti elettriche e del gas, adottano comportamenti tipici di una non-profit, con re-investimento degli utili e ricorso elevato alle obbligazioni per finanziare gli investimenti. In altre parole, nelle non-profit utilities i cittadini riescono, pur in assenza di customer choice, a esercitare la titolarità sul patrimonio infrastrutturale. Rispetto alle for-profit vi sono minori tendenze a “tagli” eccessivi degli investimenti e rispetto alle tradizionale imprese a controllo pubblico una maggiore autonomia dall’influenza politica di breve periodo. Con riferimento al costo del capitale, il possibile svantaggio nei confronti delle imprese pubbliche può essere recuperato se l’indebitamento viene sostenuto dalla proprietà delle reti e dalla creazione di riserve di capitale proprio. Anche in un contesto di crisi del credito come l’attuale, non ci sono motivi di ritenere che i risparmiatori e gli investitori istituzionali non siano interessati a finanziare tramite i tradizionali strumenti di debito un settore a rischio contenuto, con ricavi da tariffe amministrate. Servizi pubblici locali: riforma del 2008 e Fondazioni patrimoniali Come sperimentare anche in Italia l’apertura verso le non-profit utilities, soluzione che assicura il controllo degli utenti, seppure in forme diverse dalla customer choice, e permette di contrastare le rendite di posizione, tanto perniciose quando si traducono in un degrado delle infrastrutture? La questione è specialmente rilevante nei servizi pubblici locali; sono infatti facilmente documentabili situazioni problematiche nei servizi idrici, ambientali e di trasporto pubblico. La recente riforma dei servizi pubblici locali riafferma la proprietà pubblica delle reti e degli impianti (legge 133/2008, articolo 23-bis). Il principio sottostante è condivisibile sotto molti punti di vista, alcuni dei quali discussi nei paragrafi precedenti. Non è tuttavia chiaro perché il mantenimento e lo sviluppo di tale patrimonio dovrebbero essere assicurato solo da società di capitale a controllo pubblico. In particolare, un miglioramento significativo del recente provvedimento si avrebbe ammettendo che gli Enti locali, anche in forma associata, possano conferire la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali, oltre che a società a capitale pubblico, anche a Fondazioni patrimoniali, costituite e riconosciute da Enti locali e Regioni. A seguito della separazione fra attività di lungo termine (gestione degli investimenti) e attività correnti (erogazione operativa del servizio), la Fondazione potrebbe vedersi attribuito il compito di gestire gli investimenti di rinnovo, espansione e ammodernamento nelle reti e negli impianti di sua proprietà. Si noti che questa soluzione si concilia benissimo con la gara per l’erogazione del servizio, al fine di assicurare una gestione operativa efficiente. La definizione delle caratteristiche della Fondazione patrimoniale potrebbe essere assicurata da un regolamento adottato dal Governo. Gli aspetti fondamentali sono due: - la destinazione integrale dei proventi della gestione al conseguimento degli scopi istituzionali; - il coinvolgimento nel governo della Fondazione, a fianco degli Enti pubblici promotori, di altri stakeholder (quali le associazioni di utenti residenziali e industriali, dei lavoratori e degli imprenditori appartenenti ai settori in cui opera la Fondazione, le Camere di Commercio, altre associazioni locali). La liberalizzazione dei servizi pubblici locali può trovare piena attuazione anche rimuovendo un vincolo che non ha ragione di essere e che altri paesi non hanno. Proprio nei paesi con maggiore tradizione di ricorso al mercato si ammette la presenza di soggetti non-profit non solo nei servizi di tipo welfare, ma anche nei servizi pubblici di natura economica.