La sicurezza dell’approvvigionamento energetico

L’urgenza di un’azione comune e coordinata Durante il programma europeo di ricerca sulla sicurezza dell’approvvigionamento energetico, Coordinating Energy Security in Supply Activities, non è stato possibile proporre un piano comunitario di azione condiviso, poiché, pur essendo emerso l’accordo su alcuni principi fondamentali, i punti di vista differiscono quanto alle soluzioni necessarie a livello UE. Il dibattito svolto nelle conferenze del programma permette piuttosto di esplorare un territorio conteso, quello tra le conclusioni di tipo generale, che sono considerate solide e affidabili da tutti, e le specifiche raccomandazioni di policy, che richiedono ancora discussione, studio ed elaborazione. Tuttavia, anche sulla base del lavoro svolto con i colleghi François Lévêque e Pippo Ranci, in questo articolo voglio assumermi la responsabilità di avanzare dieci raccomandazioni concrete per migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento energetico nell’Unione europea, iniziando con le proposte più dibattute. Le prime quattro sono le più generali e anche le più controverse perché trasferiscono alla Commissione europea poteri che sono di considerevole significato per gli Stati membri. Le successive tre raccomandazioni hanno a che vedere con il gas. Esse richiedono fondamentalmente un miglioramento dell’armonizzazione e del coordinamento e sono pertanto meno controverse, ma sono comunque cruciali per migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento. Le ultime tre raccomandazioni sono specifiche alla produzione di energia nucleare, un campo per propria natura controverso nell’Unione europea. Molte di queste raccomandazioni, in particolare le prime quattro, sono “provocatorie”, nel senso che intendono stimolare un dibattito attivo. Soffrono sicuramente di limiti e possono senza dubbio essere migliorate. Ma lo stato attuale delle materie di sicurezza energetica nell’Unione europea è altamente insoddisfacente, c’è una necessità impellente di agire e limitarsi ai rappezzi difficilmente sarebbe sufficiente. Un’adeguata rappresentazione della varietà di visioni all’interno della comunità del programma di ricerca, e dei pro e dei contro di ciascuna proposta, può essere trovata nei documenti dello European Regulation Forum on Supply Activities1. Questo dovrebbe aiutare a chiarire temi e punti di disaccordo, identificare le priorità di ricerca e offrire supporto nella ricerca del consenso. Quattro raccomandazioni fondamentali a livello europeo 1. Definire obblighi di solidarietà energetica tra gli Stati membri Anche in epoca di emergenza si deve consentire ai meccanismi di mercato di operare liberamente nella definizione dei prezzi, cosicché gli operatori, e particolarmente i grandi clienti industriali, possano confrontarsi con le implicazioni della scarsità e possano rispondere in maniera efficiente. I governi dovrebbero sottostare a obblighi precisi che costituiscano un baluardo robusto nei confronti della pressione popolare per una protezione speciale dei consumatori nazionali a spese delle popolazioni vicine. Neppure in tempi di emergenza uno Stato membro deve poter limitare le esportazioni di elettricità o gas nell’area comunitaria. Solo le autorità dell’Unione europea e nazionali per la concorrenza, con la cooperazione delle autorità di regolazione per l’energia, devono potere contrastare i possibili eccessi speculativi. Emergenze continentali dovranno essere affrontate a livello europeo. I contratti cross-border non dovrebbero essere sospesi da clausole di forza maggiore che derivino dalle azioni di singoli Stati membri, oppure in caso di inadempienza dovrebbero essere compensati da quei governi. Le misure preventive includono il monitoraggio del mercato, la promozione di contratti con clausole di interrompibilità, piani coordinati di razionamento per le emergenze. Inoltre, la consistenza reciproca di tutti i piani per le emergenze preparati dagli Stati membri dovrebbe essere verificata: data la quantità crescente di transazioni energetiche, deve essere escluso il doppio conteggio di una risorsa. 2. Creare un meccanismo UE di solidarietà basato sulle riserve strategiche di gas Ogni Stato membro deve fissare le proprie riserve strategiche, ottenute con sistemi di stoccaggio o altri mezzi, a un livello pari ad almeno il 10% dei propri picchi di consumo interno. Dovrebbe essere inoltre definito un corrispondente meccanismo di solidarietà che gestirebbe la Commissione europea attraverso uno schema a “corsia molto rapida” di decisione regolamentare congiunta. Esso dovrebbe combinare l’insieme degli schemi degli Stati membri e degli operatori con un ufficio direttivo europeo, nel quale l’analisi strategica e le decisioni strategiche seguono il modello dell’International Energy Agency. Occorre notare che le riserve di gas assicurano una maggiore sicurezza di fornitura del gas anche per la generazione elettrica. Pertanto la presente raccomandazione migliorerebbe la sicurezza dell’approvvigionamento in ambedue i servizi energetici a rete. 3. Creare una rete trans-europea di sicurezza e solidarietà energetica Vanno sostenute una riforma dell’attuale politica energetica “reti trans-europee” e una trasformazione in una “rete trans-europea di sicurezza e solidarietà energetica” (TransEuropean Energy Security and Solidarity Network, TESSN). Il budget dovrebbe essere finanziato da uno specifico fondo di un ordine di grandezza superiore rispetto ai 25 milioni di euro che la Trans-European Network (TEN) riceve oggi. I principali poteri della TESSN sarebbero sei: a) definire un “principio europeo prioritario per la sicurezza e la solidarietà energetica”, una nozione legale vincolante applicabile a tutta la regolamentazione, gli enti regolatori, gli operatori dei sistemi di trasmissione e trasporto e alle altre entità amministrative e legali dell’Unione europea e degli Stati membri; b) in cooperazione con le costituende EnTso (European Network of Transmission System Operators) e Acer (Agency for Co-operation of Energy Regulators, ente regolatore europeo per l’energia), progettare un nuovo insieme di infrastrutture nelle “rotte prioritarie per la sicurezza e la solidarietà energetica” e all’interno di un nuovo schema di decisione congiunta a “corsia rapida”; assistere gli operatori europei dei sistemi di trasporto nella creazione di un numero ristretto di joint venture nelle reti; queste joint venture, insieme agli operatori locali, parteciperanno alla concezione, finanziamento, costruzione e gestione di un numero ristretto di progetti della “dorsale europea di sicurezza e solidarietà” (quali ad esempio la pipeline Nabucco); c) progettare un “programma europeo per la sicurezza e la solidarietà energetica nelle aree periferiche”, rivolto a paesi a elevata dipendenza e poco interconnessi, come i paesi Baltici, ancora all’interno di uno schema di decisione congiunta a “corsia rapida”; d) definire un corrispondente “programma prioritario di tecnologie per la sicurezza dell’approvvigionamento energetico, ancora in cooperazione con le costituende EnTso e Acer e all’interno di un nuovo schema di decisione congiunta a “corsia rapida”; e) definire direttamente e gestire tale programma di lavoro e finanziario, evitando procedure “comitologiche”, poco flessibili e lente; f) nominare e supportare un numero ristretto di “coordinatori europei prioritari per la sicurezza e la solidarietà energetica” che spingeranno per la realizzazione delle principali priorità nella sicurezza dell’approvvigionamento all’interno e all’esterno dell’Unione europea, in coordinamento permanente con le unità politiche esterne e confinanti; in regioni quali il Caucaso, il Mar Caspio o l’Ucraina tutti gli enti della Commissione e del Consiglio legati alle politiche europee di sicurezza energetica devono parlare “a una sola voce”. Per realizzare questi compiti, la Trans-European Energy Security and Solidarity Network deve essere finanziata con un budget annuale significativo. Un ordine di grandezza adeguato sarebbe lo 0.5%-1% dell’attuale bilancio europeo (vale a dire, circa 1 o 2 euro per ogni cittadino UE). 4. Produrre in ogni Stato membro una dichiarazione per la sicurezza e la solidarietà energetica con un orizzonte di cinque anni Queste dichiarazioni saranno piani nazionali che descrivono con aggiornamento annuale le politiche di sicurezza nell’approvvigionamento energetico che ogni Stato membro intende realizzare per i seguenti cinque anni. Tali piani esplicitamente introdurranno la “sicurezza dell’approvvigionamento energetico” tra i doveri e le competenze delle agenzie nazionali di regolamentazione e degli operatori dei sistemi di trasporto e trasmissione, con la richiesta di contribuire a tali piani. Allo stesso modo, a livello comunitario, la “sicurezza dell’approvvigionamento energetico” entrerà nei doveri e nelle competenze delle costituende Acer e EnTso. Tre raccomandazioni specifiche per il gas naturale 5. Assicurare trasparenza nella gestione operativa del mercato del gas Tutte le settimane ogni Stato membro deve inviare statistiche coerenti sulle proprie riserve complessive a un coordinatore europeo delle riserve strategiche di gas. Esse saranno rese pubbliche a livello europeo ogni settimana con appropriati commenti. 6. Coordinare l’allocazione della capacità nelle rotte europee del gas È necessario armonizzare e coordinare meglio i meccanismi di allocazione della capacità di trasporto nelle rotte europee del gas, così come la riallocazione in un mercato secondario della capacità per tutte le rotte e per tutte le interconnessioni. Per le rotte europee di consegna e spedizione del gas un’“Agenzia di controllo del mercato unico” del gas, partecipata congiuntamente da tutti gli operatori europei dei sistemi di trasporto del gas e progettata e gestita dalla costituenda EnTso, offrirà un meccanismo di allocazione della capacità trasparente e aggiornato di tipo informatico. Tale meccanismo si deve basare su un principio “Use it or lose it” per ri-allocare la capacità che non è stata assegnata. 7. Armonizzare le regole del commercio cross-border a breve termine e i meccanismi di bilanciamento Tutte le regole degli Stati membri a riguardo del commercio cross-border a breve termine devono essere armonizzate. I mercati per il bilanciamento del gas e i meccanismi a breve termine per il bilanciamento cross-border devono essere coordinati tra Stati membri. Primo, dovrebbero scomparire tutte le discriminazioni e le discrepanze tra Stati membri perché è necessario che a livello europeo il settore del gas operi con una gestione del mercato uniforme, “senza cuciture”. Secondo, e sempre a livello europeo, è necessario uno schema unico di gestione del bilanciamento attraverso le interconnessioni. Queste misure permetteranno al gas di fluire attraverso i paesi verso le maggiori necessità a breve termine. Le regole, come già i meccanismi di allocazione della capacità di trasporto, possono essere progettate e in qualche caso applicate dalla costituenda EnTso, sotto la supervisione della costituenda Acer, e della Commissione europea. Tre raccomandazioni specifiche per il nucleare 8. Creare una rete europea per la cooperazione sulla sicurezza nucleare La rete dovrebbe riunire le agenzie per la sicurezza nucleare esistenti nei diversi Stati membri in maniera simile al modello definito per la già citata Acer nel Terzo pacchetto per l’energia. Dovrebbe mirare a creare attraverso la cooperazione a livello europeo un terreno comune sia per (a) le autorizzazioni relative alla sicurezza degli impianti e alla progettazione immune dal rischio di proliferazione, sia per (b) il controllo della gestione degli impianti. I paesi che non hanno fatto l’opzione nucleare dovrebbero comunque partecipare per il dovere di proteggere i propri cittadini da qualsiasi rischio che possa crearsi in altri paesi europei, e possono contribuire a migliorare il quadro di una comune sicurezza nucleare. 9. Creare a livello europeo un quadro di mercato robusto per investitori e operatori A livello europeo, il quadro di mercato dovrebbe essere fatto di due pezzi fondamentali. Primo, un manuale delle politiche europee per la concorrenza, non vincolante, trasparente e di facile lettura, che aiuti gli attori del mercato a definire e utilizzare i contratti a lungo termine per l’energia. Secondo, la definizione di regimi legali e regolamentari robusti che guidino gli investitori nucleari: (a) nella creazione di joint venture con altri fornitori; (b) nell’utilizzo di meccanismi non discriminatori (cosiddetti open season) per permettere ai fornitori di prenotare la loro capacità produttiva e ai clienti industriali di acquistare contratti a lungo termine; (c) negli investimenti in reti commerciali di trasmissione elettrica (cosiddette “merchant lines”). 10. Rivedere le politiche tecnologiche europee per i nuovi sistemi nucleari, in particolare per “Generation IV” La IV Generazione delle tecnologie di fissione nucleare dovrebbe beneficiare di un sostegno europeo aperto a tutti gli Stati membri su base volontaria, aiutando così sia le politiche comunitarie di lungo termine per la sicurezza dell’approvvigionamento sia le politiche per il cambiamento climatico. Note e indicazioni bibliografiche 1 Si veda il sito web del programma di ricerca: http://www.cessa.eu.com/.