Welfare e crescita hanno una relazione inscindibile. Bisogna uscire da una certa vecchia logica per cui la Stato sociale è un puro costo, un peso da sopportare (fino a un certo punto) in una logica assistenzialistica. Un buon welfare sostiene e aiuta la crescita, e naturalmente viceversa.
È questa una delle idee forza dell’ultimo Rapporto annuale sulla sussidiarietà, dedicato al welfare territoriale italiano, prodotto dalla Fondazione per la Sussidiarietà in collaborazione con Istat, Ifel e un pull di studiosi della materia.
PANETTA: "Solo lo sviluppo ci darà le risorse"
Si tratta di un’idea che il Governatore della Banca d’Italia, Fabio Panetta, ha sottolineato nel suo intervento di apertura della presentazione del Rapporto a Roma, il 20 febbraio, proprio nella sede di Bankitalia. “Il welfare è da considerare anche come motore dello sviluppo economico”, ha detto Panetta, “perché aiuta le persone ad essere in condizione di assumersi il rischio, per esempio di intrapresa. Inoltre, garantendo il più possibile l’uguaglianza delle opportunità, aiuta le persone a coltivare e mettere in campo i propri talenti, e così si arricchisce il capitale umano”.
Non sfuggono certo a Panetta le criticità presenti e prossime venture. L’evoluzione demografica, con crescita degli anziani e diminuzione della quota di popolazione attiva e aumento delle famiglie mononucleari comporterà costi crescenti per la spesa sociale, insieme a quella per la difesa, la transizione ecologica e quella digitale. Oggi abbiamo una spesa sociale superiore alla media europea, ma sbilanciata dalla spesa pensionistica che è tra le maggiori d’Europa. Già il 20 per cento della spesa sociale – 620 miliardi, pari a quasi il 30% del Pil - è privata, sostenuta in pratica dalle famiglie.
Quindi decisiva è la crescita: “Solo crescendo – ha detto Panetta - potremo garantire risorse adeguate a pensioni, sanità, istruzione e assistenza sociale”.
Panetta ha poi preso in considerazione alcuni degli aspetti e delle possibili tracce per una riforma approfonditi nel Rapporto.
Innanzitutto, la razionalizzazione della governance del sistema, che coinvolge una pluralità di soggetti – dallo Stato ai Comuni al non profit – e di riferimenti normativi e procedurali con sovrapposizioni di ruoli ed eccessiva frammentazione degli interventi. “È fondamentale trovare un equilibrio tra due esigenze: da un lato il decentramento – ha detto Panetta – che consente di rispondere in modo più preciso ai bisogni specifici dei territori e di adottare misure mirate; dall’altro lato, un solido coordinamento centrale, necessario per garantire un uso appropriato delle risorse e un livello uniforme dei servizi essenziali su tutto il territorio nazionale”.
L’altra linea di indirizzo che Panetta ha valorizzato riguarda “razionalizzazione della struttura dell’offerta, come messo in luce dal Rapporto, valorizzando la sussidiarietà sia verticale, tra i diversi livelli dello Stato, sia orizzontale – ha detto – coinvolgendo accanto allo Stato anche il mercato e il terzo settore”.
Dopo l’intervento di apertura del Governatore Panetta, sono intervenuti Giorgio Vittadini, presidente della Fondazione per la Sussidiarietà, Lorenza Violini, professoressa di Diritto Costituzionale all’Università degli Studi di Milano, Francesco Maria Chelli, presidente Istat, Pierciro Galeone, Direttore Ifel. Tutti costoro hanno partecipato alla ricerca e alla redazione del Rapporto. Sono poi intervenuti Lilia Cavallari, presidente Ufficio Parlamentare di Bilancio e Daria Perrotta, Ragioniere Generale dello Stato.
Welfare motore di sviluppo? Sì, ma previa ristrutturazione
VITTADINI: “È il tempo di una grande riforma”
Il presidente della Fondazione per la Sussidiarietà ha illustrato le linee fondamentali del Rapporto, Ha preso le mosse sottolineando il valore unico e irrinunciabile del welfare come coessenziale alla civiltà europea: “L’Europa ha l’8 per cento della popolazione mondiale ed eroga il 58% di servizi di welfare. Solo in Europa il welfare è universalistico, cioè è destinato ad affermare il valore di ogni persona”. Con un’importante sottolineatura: “Investire sullo stato sociale, sulla sua universalità e inclusività, non è solo un dovere di solidarietà verso i più fragili, ma significa anche costruire società più coese, sistemi più resilienti e una crescita economica più stabile. È venuto il momento di rinnovare il patto sociale che ci unisce, con la cultura della sussidiarietà, che è ricerca del bene comune attraverso la messa a sistema del contributo di tutti. Più società e più Stato insieme”.
Vittadini ha poi condensato in sei punti le macro-questioni che il Rapporto affronta:
1) La governance: policentrica ma scoordinata, e quindi da riordinare; 2) la disomogeneità della spesa. La spesa pro-capite dei comuni del Mezzogiorno è metà che nel resto d’Italia. Occorre una perequazione; 3) l’assenza di un monitoraggio dei bisogni (“che sono in rapida e continua evoluzione”); 4) la standardizzazione eccessiva dell’offerta, che contrasta con la molteplicità e diversità dei territori; 5) la mancanza di una valutazione della qualità, mentre occorre verificare l’efficacia delle spese e dei servizi; 6) la prevalenza dei sussidi monetari rispetto alla fornitura di servizi (“un bonus non fa primavera”).
Alla luce degli scenari futuri e dell’importanza dello Stato sociale, e soprattutto all’interconnessione, nelle persone, di differenti bisogni (di lavoro, di istruzione, di assistenza sociale, di sostegno al reddito, ecc.) Vittadini si è detto favorevole all’istituzione di un ministero dedicato e convinto dell’urgenza di una maxi-riforma complessiva. Abbandonare il criterio della spesa storica. Creare o favorire reti di aiuto alla persona, con i suoi molteplici e differenti bisogni. Reti che vedano il concorso degli enti pubblici e di quelli non profit – Vittadini cita Caritas e Banco alimentare come esempi – fino alle relazioni di vicinato e di prossimità. Investimento sul capitale umano (“l’istruzione è anche un aiuto fondamentale per saper accedere ai servizi”).
VIOLINI: “Amministrazione condivisa”
La costituzionalista Lorenza Violini ha utilizzato l’immagine di un “welfare di precisione e integrato” (riprendendo il contributo di G. Azzone contenuto nel Rapporto) che raccordi adeguatamente livello centrale e livello periferico, come peraltro auspicato sia da Panetta sia da Vittadini. Il welfare di precisione e integrato sarebbe caratterizzato dalla continua analisi dei dati sulle principali dimensioni dei bisogni considerati (salute, lavoro, istruzione, previdenza e assistenza) e sulle prossimità territoriali.
Investire sulle competenze digitali è una necessità che Violini sottolinea. Come pure sottolinea l’importanza della Costituzione, in particolare dell’articolo 118, cui rifarsi per coordinare i vari livelli di competenza sulla materia, e delle recenti sentenze della Corte costituzionale sull’amministrazione condivisa, nella programmazione e della progettazione dei servizi, tra ente pubblico e privato.
CHELLI: “Attenti all’evoluzione demografica”
Il presidente dell’Istat, Chelli, ha confermato e approfondito con dovizia di dati (presenti nel Rapporto) le dinamiche demografiche, che, come si è visto, sono di cruciale importanza per il sistema welfare, la spesa sociale, in particolare quella dei Comuni, che è la più significativa (pensioni a parte). Vistose le differenze territoriali, di cui si è già detto sopra.
GALEONE: “Differenze di spesa? Dipende dai Comuni”
Il presidente di Ifel, Galeone, ha in particolare messo la lente di ingrandimento sulla diseguaglianza della spesa sociale, che, come si è visto, è vistosamente inferiore al sud rispetto al centro e al Nord. Dalla sua analisi ha tratto la conclusione che la disparità non dipende da uno squilibrato finanziamento da parte dello Stato e, a cascata, delle Regioni: a questo livello non si registrano differenze significative né tantomeno discriminazioni. Le differenze sono sostanzialmente da attribuire ai Comuni stessi, alle risorse di cui dispongono e/o alle risorse che destinano ai servizi sociali.
CAVALLARI: “Detrazioni fiscali per le donazioni liberali”
Lilia Cavallari ha sottolineato la necessità di accompagnare la definizione dei LEP (livelli essenziali delle prestazioni) a meccanismi adeguati di finanziamento e di monitoraggio dei risultati.
Una fonte rilevante di sostegno al Terzo settore, che ha un ruolo importante e crescente nei servizi di cura e assistenza, è quello delle detrazioni fiscali per le donazioni liberali. Dati dell’ufficio parlamentare di bilancio dicono che nell’ultimo anno fiscale queste donazioni riguardano un milione e 400mila contribuenti per un ammontare di circa 500 milioni, dato aumentato in modo considerevole degli ultimi dieci anni.
La carenza di collaborazione con il Terzo settore avviene nei territori dove l’intervento pubblico in sé è più carente. Il rischio è determinare il livello di offerta del servizio sulla base degli aiuti che si riescono ad ottenere, mentre dovrebbe essere il contrario: il bisogno dovrebbe determinare il livello del servizio.
PERROTTA: “Classificare la spesa per funzioni”
Daria Perrotta ha confermato un rilievo contenuto nel Rapporto: le risorse ci sono, ma vanno organizzate e integrate. È vero che più risorse vengono date con la medesima finalità, ma questo capita perché, quando l’amministrazione si trova nella necessità di intervenire, non sempre può farlo con modalità e tempi coordinati. Non nasconde che il forte divario di prezzo con cui alcuni servizi vengono resi dipenda troppo spesso dal fatto che le risorse pubbliche sono considerate di tutti e di nessuno.
La Perrotta insiste sulla necessità di adottare una classificazione della spesa pubblica per funzioni, come la COFOG (Classification Of the Functions Of Government), adottata dalle principali istituzioni internazionali, per capire veramente come si spendono le risorse.
Questo risponde all’obiettivo che i beni meritori (beni indispensabili che non rispondono a criteri di mercato) si pongono: conciliare il breve con il lungo periodo.
La governance europea pone l’esigenza della prospettiva pluriennale della spesa che rispetta la finalità di lungo periodo.
La tendenza delle amministrazioni pubbliche è chiedere risorse monetarie da trasferire il prima possibile (elicopter money), trascurando il criterio del merito al credito. Questo sembra rivelare la paura di valutare l’output generato. Ma i servizi vanno misurati. La ragioneria generale dello Stato ha in programma non solo l’analisi chirurgica dei costi, ma anche una valutazione del risultato raggiunto.
La spesa in prestazioni sociali, cresciuta in Italia più della media europea, richiede di essere affrontata più in profondità con strumenti perequativi. Il criterio della spesa storica va superato, a favore dei fabbisogni standard e dei Lep (livelli essenziali delle prestazioni).
Gli obbiettivi di servizio che abbiamo attivato per gli asili nido e il sociale hanno dato ottimi risultati perché le risorse sono andate maggiormente alle aree che ne avevano più bisogno (20 € in media nel Sud, 12 € nel resto del Paese). Ma bisogna arrivare alla definizione dei LEP. L’aggettivo “essenziali” orienta verso il vincolo di bilancio, o verso la garanzia del servizio? Auspico che nella complessa definizione di LEP si individuino i livelli connessi ai diritti presenti nel nostro testo costituzionale.
Le spese si dividono in spesa corrente e in conto capitale. Da qui deriva il divieto di dequalificazione della spesa, la differenza tra debito buono e debito cattivo, la golden rule. Forse vanno rivisti i criteri con cui interpretare la natura corrente o capitale delle spese.
È difficile argomentare che le spese date per un sussidio valgano meno di quelle date per la costruzione di un ponte.
