Welfare, Costituzione e regionalismo

Molti studiosi hanno letto l’avvenuto cambiamento come una forma di surrettizia autorizzazione allo smantellamento dello Stato sociale, ritenendo che le Regioni, specie quelle governate dai partiti di centrodestra, fossero meno affidabili dello Stato nel creare (implementare/conservare) sistemi efficienti di garanzia per i cittadini bisognosi; essi hanno spesso addotto a esempio di questa loro preoccupazione quanto stava accadendo in Lombardia, Regione in cui – con la riforma sanitaria del 1997,1 il buono-scuola2 e una politica imperniata sull’attuazione del principio di sussidiarietà – si sarebbero creati i presupposti per un welfare meno garantista di quello interamente gestito dal settore pubblico. Questa lettura della situazione sconta, a parere di chi scrive, dei limiti sia nella descrizione dello stato di fatto sia nella valutazione delle prospettive future. Vale pertanto la pena di fermare l’attenzione su questo tema considerando lo stato del sistema di welfare prima della riforma, le scelte operate in dettaglio dalla riforma medesima e, su questa base, le possibili prospettive.

La situazione nel passato
Sul passato, due sono gli aspetti da mettere in luce. Il primo: benché il dettato costituzionale e la sua concreta attuazione tendessero a riservare allo Stato i poteri inerenti a numerosi diritti sociali (istruzione, lavoro, previdenza e assistenza sociale), Regioni ed enti locali sono spesso intervenuti in varia misura sul sistema di sicurezza sociale. Un discorso a parte merita, ovviamente, la sanità, da sempre materia di competenza regionale concorrente, stando al dettato costituzionale ma, in realtà, ampiamente dominata dallo Stato sia sul piano della legislazione che sul piano dei finanziamenti. Quanto all’assistenza sociale, l’anomalia italiana prevede una struttura del tutto peculiare, con una forte accentuazione del ruolo del sistema previdenziale anche in funzione assistenzialistica e con una altrettanto forte concentrazione dei (pochi) servizi sociali in capo ai Comuni, servizi spesso autofinanziati o finanziati in modo insufficiente sulla base di leggi statali di settore. In estrema sintesi, il sistema di welfare era già, almeno in parte, organizzato in modo trasversale rispetto ai diversi livelli di governo, con responsabilità di fatto diffuse tra Stato, Regioni, Province e Comuni. Da notare, in questo coacervo di attività, che allo Stato spettava prevalentemente la produzione legislativa (che, come è noto, non costa) mentre la gestione e i relativi costi gravavano prevalentemente sugli altri livelli di governo, finanziati dal centro con ampio ricorso all’indebitamento. Il secondo: oltre a essere basato su competenze variamente ripartite, il sistema era caratterizzato da una marcata mancanza di momenti di coordinamento tra i diversi livelli di governo coinvolti: pochi i controlli, nulla o quasi nulla la volontà di valutare l’efficienza dei servizi e i relativi strumenti, un’attività amministrativa prevalentemente impostata come attività di gestione diretta e non come momento di progettazione-regolazione ex ante e di verifica dei risultati ex post. Questa carenza di “visione complessiva” del sistema dei servizi di welfare aveva avuto come conseguenza che ben poco si sapeva di quanto il privato supplisse alle carenze del pubblico, essendo dato per scontato che le famiglie, le associazioni, le scuole private, i servizi caritativi della Chiesa etc. fossero presenti ed operanti a integrazione del welfare state. Una sussidiarietà vissuta, dunque, ma prevalentemente sottostimata: non a caso, al suo primo apparire sulla scena del diritto nazionale,3 il principio di sussidiarietà fu da molti letto nel senso diametralmente inverso rispetto al suo significato proprio, e cioè come modello in cui il privato era “previsto” (tollerato) nella misura in cui il pubblico non fosse in grado esso stesso di fornire servizi sociali a sufficienza.

La situazione attuale
Come ha inteso incidere sulla descritta organizzazione del sistema (o dei sistemi) di welfare la riforma costituzionale? Il disegno che emerge dalle norme del nuovo Titolo V, Parte II della Costituzione, così come novellato dalla legge costituzionale 3 del 2001, non manca di una sua intrinseca coerenza. A norma dell’articolo 117, relativo al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, al primo sarebbe spettata infatti la determinazione per legge o per atto di normazione secondaria dei cosiddetti “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117, II comma, lett. m),4 mentre le Regioni avrebbero avuto competenza su tutto il resto, in un regime normativo ora di competenza concorrente Stato-Regioni ora di competenza esclusiva di queste ultime. In particolare, stabilito il minimo comune denominatore in sede statale per le prestazioni da garantire ai cittadini, le Regioni avrebbero avuto la possibilità di sperimentare moduli organizzativi diversi, volti a produrre i beni sociali necessari a garantire un adeguato livello di welfare ai cittadini; esse avrebbero inoltre la possibilità di offrire ai loro cittadini prestazioni aggiuntive in presenza di risorse autonomamente reperite o recuperate tramite una gestione più efficiente delle risorse loro attribuite dallo Stato. Uniformità e diversificazione si sarebbero potute così mirabilmente coniugare, dentro mercati regionali in competizione tra loro, senza tuttavia pregiudicare l’hard core dei servizi essenziali, quelli cioè strettamente necessari a dare effettività ai diritti sociali sanciti dalla Parte I della nostra Costituzione, definiti dallo Stato in modo uniforme su tutto il territorio nazionale e pertanto sottratti al potere decisionale differenziato delle Regioni. È appena il caso di osservare che, in questo quadro, lo Stato avrebbe potuto rafforzare sensibilmente il proprio ruolo di ente regolatore di servizi: in altre parole, oltre al potere normativo relativo alle menzionate prestazioni, l’amministrazione centrale avrebbe potuto integrare le proprie strutture per essere in grado di esercitare il potere di controllo e di verifica dell’effettivo godimento dei servizi tramite forme di valutazione dell’efficacia della legislazione e delle politiche da strutturare al centro creando ex novo agenzie o enti di valutazione.
Se però dal disegno costituzionale ora delineato si passa a considerare la realizzazione concreta dello stesso, si impongono alcune considerazioni. Innanzitutto, va detto che, sin dalle prime fasi successive all’entrata in vigore del nuovo Titolo V, la clausola dei livelli essenziali delle prestazioni sopra citata è stata usata dallo Stato come una sorta di passe partout volto a garantire allo Stato stesso una base competenziale per intervenire normativamente su tutti i settori propri dell’attività regionale, anche al di fuori dei servizi di welfare. Così, per esempio, lo Stato si è fondato sulla lettera m) sopra citata per rivendicare di poter intervenire in materia di energia, di ambiente, di urbanistica, materie che solo marginalmente toccano i settori del welfare. Seguendo questa logica di rivendicazione, la dottrina ha definito la competenza in esame come “materia non materia” o “materia trasversale”, capace in altre parole di incidere su materie di competenza regionale anche esclusiva, come per esempio l’assistenza sociale.
Per contenere almeno in parte il tentativo così compiuto da parte dello Stato di smarginare dai propri compiti istituzionali – ma anche nella consapevolezza della difficoltà a tracciare linee di demarcazione tra i diversi ambiti di competenza elencati nell’articolo 117 e ivi attribuiti ora allo Stato ora alle Regioni – la Corte costituzionale ha subordinato l’efficacia delle scelte statali all’assenso delle Regioni. In altre parole, lo Stato può ben definire i livelli essenziali delle prestazioni nel settore dei diritti sociali, incidendo per questa via sulle competenze regionali, purché ciò avvenga d’intesa con le Regioni, intesa da acquisirsi nella sede della Conferenza Stato-Regioni.5
Secondariamente, è necessario ricordare come i livelli essenziali definiti a tutt’oggi siano nel settore dell’assistenza sanitaria e, nominalmente almeno, nel settore dell’istruzione. I tentativi di definire tali livelli per l’assistenza sociale e per altre materie del welfare, quali il diritto allo studio universitario, sono rimasti per il momento senza esito. Ci si soffermerà in seguito su questa situazione, alla ricerca delle relative cause. Qui va sottolineato come, prendendo esempio dalla sanità, quanto è stato fatto ha avuto come caratteristica saliente quella della esaustività delle previsioni statali; e, invero, nel definire i livelli essenziali delle prestazioni sanitarie ex art. 6, l. 405 del 2001,6 Stato e Regioni hanno concordato di non limitarsi a quanto fosse effettivamente “essenziale” ma di estendere l’ambito di definizione di tali livelli a pressoché tutte le prestazioni che venivano offerte dal Servizio Sanitario Nazionale.7 Non solo: nell’ambito del decreto che ha stabilito i LEA sanitari sono state adottate anche misure di tipo organizzativo, volte a limitare ulteriormente gli spazi di autonomia delle Regioni. Così, mentre l’aggettivo “essenziale” enunciato in Costituzione sembrava prefigurare un intervento statale ampio sì ma non esaustivo delle scelte configurabili nel settore in questione, la prassi fin qui adottata ha notevolmente ridotto gli spazi di autonomia delle Regioni, configurando una situazione in cui queste sono chiamate a dare attuazione a direttive altrove (anche se pur con il loro assenso) stabilite.8 È soprattutto il tentativo fin qui riuscito di entrare nel merito dell’organizzazione dei servizi a essere preoccupante, almeno in prospettiva: in tal modo infatti alle Regioni residuano margini assai limitati per fare scelte difformi da quelle compiute in sede statale, ma ritenute conformi alle esigenze emergenti nei rispettivi territori.
. Sembra opportuno che, almeno da questo punto di vista, si affermi con chiarezza che le scelte organizzative dei servizi sanitari, oggi differenziabili a livello regionale, non siano disciplinate in sede nazionale in forza della clausola dei livelli essenziali, ma restino affidate alle diverse Regioni, nel rispetto dei principi fondamentali che lo Stato può porre in materia di tutela della salute. Last but not least: la questione dei finanziamenti. Nello schema costituzionale, essendo i livelli essenziali di competenza statale e “tutto il resto” di competenza regionale, si poteva prefigurare un sistema di finanziamento articolato su due piani, quello statale e quello regionale, poiché, tra l’altro, la riforma stessa prevede va all’articolo 119 un rinnovamento anche assai radicale dei sistemi di finanziamento (federalismo fiscale). L’inattuazione di questa norma e l’evoluzione ora descritta che ha ampliato la sfera d’incidenza del livello statale su quello regionale (pur d’intesa tra i due livelli), ha creato seri problemi circa la titolarità dell’onere di finanziamento dei livelli essenziali. Si tratta, è vero, di una situazione non attuale per la mancata definizione di livelli essenziali in altri settori; tuttavia proprio la mancanza di trasparenza sul punto è stata un elemento di freno dei relativi processi decisionali, non essendo pensabile che gli enti regionali possano assentire a scelte compiute in sede statale senza un’adeguata garanzia circa le modalità di finanziamento delle stesse. Inoltre, per la sanità, non va dimenticato che l’accordo sui livelli essenziali delle prestazioni sanitarie era stato preceduto dal cosiddetto “Accordo dell’8 agosto”, quello in cui erano stati definiti l’entità del Fondo sanitario nazionale e i criteri di riparto dello stesso tra le varie Regioni. Decisioni analoghe sarebbero necessarie anche per altri decreti di definizione di tali livelli, così da consentire che le Regioni possano con cognizione di causa dare il loro assenso a proposte governative volte a stabilire i livelli stessi. Non si può d’altronde pensare che sia da un lato lo Stato a definire i livelli essenziali e che, dall’altro, siano le Regioni ad assumersi l’onere di organizzarli e di conseguenza di finanziarli, in un quadro a risorse variabili com’è quello della finanza regionale derivata.

Prospettive future
Entrando ora conclusivamente in merito alle prospettive del nostro sistema di welfare, vi sono anche qui considerazioni sintetiche che, senza pretendere di esaurire il tema, possono costituire una base di riflessione in vista di progetti di riforma.Per molte ragioni, che non è il caso in questa sede di approfondire, i sistemi di produzione dei servizi del welfare tendono a strutturarsi su base regionale;9 il che è certamente positivo, così come è positivo che vi siano momenti di coordinamento a livello centrale che fungano da quadro di riferimento per i diversi mercati regionali. In quest’ottica, il disegno costituzionale prefigurato dal nuovo Titolo V può risultare coerente ed efficace, posto che siano rispettate alcune condizioni. In particolare, sembra essere necessario che:
- si chiarisca il sistema generale di finanziamento dei diversi livelli di governo (attuazione del federalismo fiscale previsto dall’art. 119 Cost.) e, in tale contesto, le modalità di finanziamento dei diversi settori del welfare (sul modello del finanziamento della sanità, che – pur largamente insufficiente – ha il pregio di sottrarre tale finanziamento a defatiganti trattative annuali in sede di predisposizione della legge finanziaria);
- si lasci un buon margine di autonomia decisionale alle Regioni, soprattutto sul piano organizzativo, piano che dovrebbe rimanere tendenzialmente escluso dalla determinazione in sede nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni. In altre parole, lo Stato può assumersi il compito di determinare quali siano i beni sociali indispensabili ma deve lasciare al livello regionale la libertà di stabilire le modalità con cui tali beni debbano essere prodotti, permettendo in tal modo a chi lo desidera di dare attuazione, per esempio, al principio di sussidiarietà e alla libertà di scelta dei cittadini tra fornitori di servizi pubblici, privati profit e non profit;
- sul piano delle prestazioni, si differenzi tra i diversi servizi di welfare. Se, per esempio, in sanità i servizi possono essere determinati in modo largamente omogeneo e quindi tendenzialmente completo sul piano nazionale, anche per l’esistenza di riferimenti codificati rispetto agli standard internazionali, sul piano dell’assistenza sociale – e in presenza pertanto di servizi difficilmente standardizzabili – i “livelli essenziali” dovrebbero essere orientati più al risultato che alla descrizione dettagliata dei singoli servizi, come avviene invece per i LEA sanitari. Previdenza e istruzione, a loro volta, dovrebbero essere regolamentate in modo differenziato, la prima come entità minima e facilmente quantificabile della prestazione, la seconda come definizione di standard di apprendimento da verificarsi ex post tramite sistemi certificati di valutazione delle abilità acquisite.10
- si strutturino a livello nazionale – ma anche, naturalmente, a livello regionale – sistemi di valutazione dell’efficacia delle politiche, in ottemperanza al principio di sussidiarietà, secondo cui non formalmente la titolarità delle competenze deve essere localizzata in quel livello di governo che è meglio in grado di esercitarle. Un sistema di valutazione nazionale indipendente e affidabile, che dia coerenza alle valutazioni compiute a livello regionale, coinvolgendole anche nella gestione dell’agenzia centrale, può diventare così un metro di giudizio per innovare, far evolvere, individuare best practices, insomma per configurare al meglio e in modo non statico e burocratizzato il sistema del welfare.
A queste condizioni Parlamento e Governo possono correttamente assolvere al mandato costituzionale che impone loro di definire i livelli essenziali delle prestazioni inerenti ai diritti civili e sociali, senza dimenticare che, sempre per mandato costituzionale, tale definizione deve essere compiuta di intesa con le Regioni; tale intesa può essere stipulata dalle Regioni nel loro complesso, ma potrebbe essere anche di natura bilaterale, consentendo a singole Regioni di determinare, sempre in accordo con lo Stato, i poteri e le competenze che esse sono effettivamente in grado di sostenere.11
L’intesa (multilaterale o bilaterale che sia) è dunque lo strumento principale che garantisce il rispetto delle predette condizioni di attuazione del nuovo welfare, strumento certamente problematico e insufficiente,12 ma almeno in prima battuta in grado di frenare le spinte centralistiche da sempre presenti nel nostro sistema politico e amministrativo. Se questo poi avverrà non all’insegna della contrapposizione esasperata ma in forza del principio, sovente menzionato dalla Corte Costituzionale, della leale collaborazione, allora si potrà sperare in un riparto efficiente di compiti e funzioni in vista di una concreta realizzazione del bene comune. Ma perché ciò avvenga occorre che il clima che ha dominato la scena politica (almeno degli ultimi mesi, se non dell’intera legislatura appena conclusa) cambi, e che cambi non poco.13

Note e indicazioni bibliografiche
1Legge Regione Lombardia, n. 31 del 1997.
2 Legge Regione Lombardia, n. 1 del 2000.
3 Legge n. 59 del 1997, e decreti legislativi attuativi.
4 Sul significato e sul fine della clausola sui livelli essenziali, cfr. l’esauriente lavoro di A. D’Aloia, Diritti e Stato autonomistico. Il modello dei livelli essenziali delle prestazioni, in «Le Regioni», n. 6/2003, pp. 1063-1140.
5 Corte Costituzionale, sent. n. 88/2003, con nota di A. Simoncini, Non c’è alternativa alla leale collaborazione. Dalla Corte le prime indicazioni su regolamenti del Governo e “livelli essenziali” nelle materie regionali, in «Le Regioni» 6/2003, pp. 1199-1218. Tale orientamento è stato successivamente ribadito, sempre in ambito sanitario, da Corte Costituzionale, sent. n. 134/2006.
6 La procedura descritta nel testo è stata confermata dall’art. 54 della l. n. 289/2002 e, in seguito, anche dall’art. 1, comma 169, della l. n. 311 del 2004.
7 D.P.C.M. 29 novembre 2001, recante per l’appunto la “Definizione dei livelli essenziali di assistenza”.
8 È stato a questo riguardo osservato che la scelta della Corte Costituzionale compiuta nella sent. 88/2003 – volta a salvaguardare la cooperazione tra Stato e Regioni nella determinazione dei livelli di assistenza sanitaria costituzionalizzando il procedimento legislativo che era stato previsto per questo fine, ed in particolare il principio in esso affermato secondo cui la definizione di tali livelli doveva essere preceduta dal raggiungimento di un’intesa tra i livelli di governo coinvolti – se pure è condivisibile sul piano teorico, ha avuto come conseguenza pratica quella di svuotare la competenza regionale in materia di tutela della salute, riducendo gli ambiti di differenziazione tra Regione e Regione. Cfr. anche A. Rovagnati, I livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto alla salute: un primo esempio di attuazione della previsione di cui alla lett. m), II comma, art. 117 Cost., in «Le Regioni» n. 6/2003, pp. 1141-1176.
L. Antonini, Il regionalismo differenziato, Giuffrè, Milano 2000.
10 Sulla determinazione dei livelli essenziali nel settore del diritto allo studio universitario si veda G. Catalano, T. Agasisti, Riformare il sistema di sostegno agli studenti universitari, in «Atlantide», n. 1/2006.
11 Art. 119 comma 5, su cui L. Antonini, Sussidiarietà fiscale. La frontiera della democrazia, Guerini, Milano 2005.
12 Sulla problematicità del sistema delle intese sia consentito rinviare a L. Violini, «La negoziazione istituzionale nell’attuazione della Costituzione: livelli essenziali e scelte di sussidiarietà a raffronto», pp. 195-230, in L. Violini (a cura di), Itinerari di sviluppo del regionalismo italiano: primo incontro di studio Gianfranco Mor sul diritto regionale, Giuffrè, Milano 2005.
13 Per un esempio di dialogo sulle prospettive del sistema del welfare, cfr. le pubblicazioni degli atti dei convegni organizzati dall’Intergruppo per la Sussidiarietà, in www.sussidiarieta.net.