L’Europa in ordine sparso di fronte alla crisi dei migranti

Tra le tante cose che gli eurocritici rimproverano all’UE c’è la risposta inadeguata di fronte alla crisi migratoria. L’Unione Europea, in effetti, si è mostrata divisa, incerta, rissosa. Se c’è invece una crisi che può essere gestita solo concordemente è proprio quella migratoria. Una crisi che, oltretutto, se si comparano i flussi (1,2 milioni di richiedenti asilo nel 2015 per tutta l’UE) con la popolazione dell’Unione (circa 500 milioni di abitanti, almeno finché il Regno Unito non sarà uscito), appare secondo molti esperti di dimensioni gestibili. Il triste spettacolo cui abbiamo assistito, però, non è responsabilità anzitutto della Commissione Europea, che ha tentato di avviare numerose iniziative ed è conscia della gravità della situazione. Il problema sta semmai nella debolezza dell’esecutivo guidato da Jean-Claude Juncker, ma anche e soprattutto negli Stati membri, che sembrano avere dimenticato la dimensione collettiva e solidale indispensabile perché un’avventura come il progetto europeo possa funzionare e affrontare problematiche così complesse. Una cosa è certa: per anni i partner dell’Italia hanno completamente ignorato le richieste avanzate da Roma per un aiuto di fronte alle decine di migliaia di migranti approdati in condizioni avventurose a Lampedusa, in Sicilia e in Calabria. A cominciare dalla Germania che per anni ha risposto meccanicamente che Roma “deve applicare Dublino”, e cioè il regolamento sull’asilo secondo il quale un migrante può chiedere tutela internazionale solo nel primo Paese Ue in cui approda e nel quale, se si sposta in un altro, può esser rispedito. Solo quando, nel corso del 2014-15, è cominciata a profilarsi la “rotta balcanica” che dalla Grecia porta in Austria, Germania e Svezia, la musica è cambiata. Juncker, in verità, ha compreso molto presto il problema. Entrato in carica a fine 2014, già nel marzo successivo la sua Commissione ha proposto l’Agenda europea per la migrazione, con una serie di misure che sembravano promettenti e sulla giusta direttrice. Tra queste, una politica di ridistribuzione dei richiedenti asilo tra tutti gli Stati membri UE per alleggerire quelli in prima linea, il reinsediamento direttamente dai campi profughi in Paesi terzi (Turchia, Giordania, Libano), misure per favorire una migrazione legale, nonché la prospettiva di una modifica dell’ormai superato regolamento di Dublino, creato in un’epoca in cui nessuno immaginava flussi paragonabili alle attuali dimensioni. E, infine, un rafforzamento delle frontiere esterne dell’Unione. Il problema è, però, che quella migratoria è, se non la questione più spinosa per i governi nazionali, quantomeno una delle più spinose in assoluto, divenuta ormai una minaccia per la tenuta stessa dell’Unione Europea. Toccando nervi scoperti, è argomento favorito delle formazioni nazionaliste e populiste di tutto il continente, e viene mescolata sovente con la questione del terrorismo di matrice islamista – che invece in massima parte, almeno per ora, non è direttamente legato ai flussi, visto che per la stragrande maggioranza gli autori degli attentati di Parigi e Bruxelles sono cittadini UE. L’impatto più vistoso della crisi è forse su Schengen, l’Europa senza frontiere, con un numero crescente di Paesi che da metà del 2015 hanno reintrodotto, ciascuno per proprio contro – con effetti a catena – i controlli alle frontiere interne: Austria, Slovenia, Germania, Svezia, Danimarca, più la Francia (ma per ragioni di sicurezza dopo gli attentati del 13 novembre 2015 a Parigi). “La fine di Schengen vorrebbe dire poi anche la fine dell’euro e poi dell’Unione” ha avvertito varie volte Juncker. Schengen, peraltro, con una decisione presa dagli Stati membri a maggio 2016, sulla base di un articolo dello stesso trattato (per i casi di “gravi disfunzioni alle frontiere esterne”), resterà sospesa in quei Paesi almeno fino a novembre, quando dovrebbe entrare in funzione il nuovo corpo di frontiera UE. Certo è che le crepe e le liti si sono viste immediatamente, soprattutto sul fronte della ridistribuzione di richiedenti asilo, invocata nel nome della solidarietà e della ripartizione degli oneri. Una questione discussa dai leader al Consiglio europeo del giugno 2015, con il presidente dello stesso Consiglio, il polacco Donald Tusk, schierato con i Paesi del gruppo di Višegrad (Polonia, Slovacchia, Repubblica Ceca, Ungheria) contro qualsiasi idea di dover accogliere richiedenti asilo sul proprio territorio. “Su questo non c’è accordo”, disse Tusk prima ancora che cominciasse il vertice, tagliando così la strada a qualsiasi compromesso e facendo infuriare la cancelliera tedesca Angela Merkel e il premier Matteo Renzi. Si tentò, allora, la via della volontarietà, con la proposta di spostare 40.000 richiedenti asilo da Italia e Grecia – quelli con la maggior probabilità di vedere accolta la richiesta, e cioè anzitutto siriani, iracheni ed eritrei –, più 22.000 direttamente dai campi profughi: peraltro una richiesta misera, se si pensa ai milioni di profughi ospitati da Turchia, Giordania e dal piccolo Libano; oltretutto a luglio 2016 appena 8.268 persone sono state reinsediate dai campi fuori UE. Al Consiglio dei ministri dell’Interno del 20 luglio 2015, fu la débâcle: le offerte volontarie per la ridistribuzione da Italia e Grecia si fermarono a 32.000, mentre anche l’Austria – nel 2015 attraversata da massicci flussi – si sfilava. Era evidente, insomma, che la volontarietà non funzionava. Fu così che la Commissione, con il possente sostegno della Germania, che già si trovava a fronteggiare ingenti arrivi (nel 2015 ha ricevuto in totale 442.000 richieste), decise di proporre una vera e propria direttiva vincolante per ridistribuire in tutta l’UE 160.000 richiedenti asilo (inclusi i 40.000 decisi a luglio) da Italia e Grecia, secondo un sistema con una “chiave” per stabilire le varie quote obbligatorie (tra cui PIL, popolazione, numero di richiedenti asilo già presenti). La proposta fu presentata da Juncker a Strasburgo il 9 settembre 2015, e poi passò durante un drammatico Consiglio dei ministri dell’Interno, il 14 settembre, applicando la regola della maggioranza qualificata, necessaria per scavalcare il no secco di Slovacchia, Repubblica Ceca, Lettonia e Ungheria. Questo piano si è rivelato subito zoppo. Anzitutto per il rifiuto, da parte dei Paesi contrari alla direttiva, di accogliere richiedenti asilo (cui si è aggiunta la Polonia, dopo la vittoria degli ultranazionalisti alle elezioni del 25 ottobre 2015), con il ricorso tuttora pendente di fronte alla Corte di giustizia UE di Slovacchia e Ungheria. Quest’ultima, su iniziativa del premier Viktor Orban, terrà il 2 ottobre 2016 un referendum contro la ridistribuzione e il capo del governo avverte che si rischia “la fine della civiltà occidentale” per la “islamizzazione” dell’Europa. È vero però che anche vari altri Stati hanno cominciato ad accogliere con il contagocce i richiedenti asilo, lasciando nei guai soprattutto la Grecia, oggetto di flussi che hanno toccato nell’autunno-inverno 2015 fino a 5-6.000 arrivi al giorno, mentre la rotta balcanica era ormai sbarrata. Basti dire che, a luglio 2016, appena 3.056 sono stati i trasferimenti da Italia e Grecia, e il piano scade nel settembre 2017: a questi ritmi sarà impossibile centrare l’obiettivo. Il problema – ecco la debolezza della Commissione Juncker – è che Bruxelles esita a usare uno strumento che pure è nelle sue mani: una procedura d’infrazione per gli Stati che rifiutano di accogliere migranti. Se, come sta già accadendo, si faranno sempre più ingenti i flussi dal Nord Africa verso il Mediterraneo – visto che la rotta balcanica è chiusa in seguito alla blindatura delle frontiere dei Paesi dell’ex Jugoslavia e all’accordo Ue-Turchia – l’Italia potrebbe trovarsi nelle condizioni vissute dalla Grecia a fine 2015. Un altro cruciale cantiere su cui lavora la Commissione è quello della revisione di Dublino. La crisi migratoria ha evidenziato che pretendere che tutti i migranti che chiedono asilo lo facciano nel primo Paese UE di approdo è illusorio, una volta che le cifre hanno raggiunto le dimensioni attuali. Oltretutto, le vicende del 2015 dimostrano come, in assenza di misure europee, i migranti cercano i Paesi che ritengono migliori per loro, ad esempio passando dalla Grecia alla Germania, o dall’Italia verso il Nord Europa, con enormi flussi spontanei da un Paese UE all’altro. È questo che ha portato al semi-collasso di Schengen, con una raffica di decisioni non coordinate. Una situazione favorita dal generoso annuncio della cancelliera Angela Merkel, a fine agosto 2015, che Berlino avrebbe disapplicato Dublino per i profughi siriani, il che ha portato a un’ulteriore impennata dei flussi. Risultato: la Germania nell’autunno del 2015 ha ripristinato i controlli di frontiera con l’Austria, almeno per “regolare” i flussi d’ingresso. Non stupisce che proprio Berlino, insieme all’Italia, sia stata tra quanti hanno invocato una revisione di Dublino, per evitare che solo pochi Paesi – o perché alla frontiera esterna come Italia e Grecia, o perché più “gettonati” dai profughi, come la Germania o la Svezia – si assumano il massimo del carico mentre altri Stati stanno a guardare. Ancora una volta, insomma, riemerge il nodo della solidarietà. Così la Commissione, dopo aver ventilato ipotesi più ambiziose come una ripartizione automatica dei richiedenti asilo, ha proposto in maggio una riforma molto più modesta di Dublino: rimane com’è, ma con in più un meccanismo di emergenza con una soglia (oltre il 50% della capacità massima di accoglienza) oltre la quale far scattare un meccanismo di ridistribuzione semiautomatico in base a precisi criteri. Una proposta che però difficilmente riuscirà a superare le resistenze di molti Stati membri, a cominciare da quelli dell’Est. “Dublino va benissimo com’è”, ha detto per esempio il premier slovacco Robert Fico, dal primo luglio 2016 presidente di turno UE. Contraria, però, ad esempio, anche la Francia. Eppure la Commissione non si è fermata, a luglio ha proposto una riforma dell’asilo per uniformare i criteri di concessione, la tempistica, i diritti dei richiedenti asilo con agenzia centrale UE, con però più severità contro abusi o rifiuto di cooperazione nonché obblighi di integrazione per i richiedenti asilo. Un altro progetto che difficilmente passerà: considerando quanto la maggior parte degli Stati membri è gelosa della proprie prerogative nazionali in materia di asilo, è molto difficile pensare a un’agenzia UE che detti agli Stati criteri, ad esempio, sulla durata del soggiorno o il tipo di protezione concessa. Gli unici cantieri che, invece, registrano progressi sono, e non stupisce, quelli volti ad arginare i flussi. Il più ambizioso, già in stadio avanzato, è quello di un corpo di guardie di frontiera e costiera UE, gestito da un’apposita agenzia che, in effetti, è il potenziamento di Frontex (l’attuale agenzia delle frontiere esterne) in termini di personale, mezzi e poteri. L’agenzia dovrà analizzare le situazioni di rischio, segnalare eventuali debolezze alle frontiere esterne, e raccomandare l’invio di squadre europee – con riserve di 1.500 funzionari, doganieri ed esperti dei vari Stati membri sempre pronte a partire – a rinforzo di quelle frontiere, minacciando lo Stato membro in questione di essere sospeso da Schengen se si opporrà alle squadre. La parte legislativa è già stata varata da Parlamento Europeo e dal Consiglio, si partirà da settembre per arrivare a regime a novembre. Per la Commissione è cruciale al fine di poter riportare alla normalità Schengen entro dicembre 2016, con la fine dei controlli alle frontiere interne. Grande sostegno, e progressi, registra inoltre la missione militare UE anti-scafisti Eunavfor Med Sofia, lanciata nel maggio 2015 a guida italiana e con sede a Roma, che già opera attivamente nel Mediterraneo e a breve aiuterà anche la Libia a ricostituire la propria guardia costiera e la lotta ai trafficanti, operando anche in acque territoriali libiche. Una missione cui si affiancherà a breve la Nato. La fortezza Europa, denunciano varie ong, si rafforza. Ampio sostegno ha avuto, inoltre, l’iniziativa lanciata da Berlino di un accordo UE-Turchia, siglato a marzo 2016, per frenare i flussi migratori verso la Grecia. Sei miliardi di euro sono stati stanziati dall’UE per il sostegno ai circa tre milioni di profughi siriani in terra turca, in cambio Ankara ha accettato di riprendersi qualsiasi migrante – inclusi i siriani – giunto illegalmente nell’UE dal suo territorio. L’Europa in cambio ha promesso di ricollocare nell’UE un siriano direttamente dai campi profughi turchi per ogni siriano entrato illegalmente nell’UE che Ankara si riprende. L’accordo, per ora, funziona, gli arrivi in Grecia sono ridotti al minimo, anche se a dire il vero il reinsediamento di siriani dalla Turchia nell’UE procede con il contagocce (appena 802 persone a luglio 2016), al pari dei rimpatri verso la Grecia. Il piano, del resto, ha margini di rischio: tra le condizioni di Ankara c’è anche la concessione, entro ottobre, dell’eliminazione dell’obbligo di visto per i cittadini turchi per l’ingresso nella UE, ma gli ultimi eventi in Turchia, con le ondate di arresti e licenziamenti e da ultimo la proclamazione dello Stato di emergenza dopo il fallito colpo di Stato del 15 luglio, rendono molto difficile che si possa arrivare a quel passo, che richiede il rispetto di molti criteri, tra cui quello dello Stato di diritto. Il presidente turco Recep Tayyip Erdogan ha però già fatto sapere che, se non ci sarà la fine del regime dei visti, l’accordo salterà. “Porteremo i migranti con gli autobus al confine greco”, ha minacciato. Sempre più difficile, inoltre, considerare la Turchia “Paese terzo sicuro” verso cui rimandare anche profughi. Accolta in modo abbastanza positivo è la più ampia dimensione esterna, con il rapporto con i Paesi di origine e transito dei flussi, Turchia a parte. Ispirandosi alla proposta italiana di un Migration Compact, la Commissione ha proposto un “Quadro di partenariato per la migrazione”, che prevede una stretta cooperazione anzitutto con Giordania e Libano, e poi anche con Niger, Nigeria, Senegal, Mali ed Etiopia. L’idea è di siglare con questi Paesi accordi su misura, definiti “compact”, tarati sulla prevenzione dei flussi migratori, e la disponibilità ad accettare i rimpatri, con successivamente la possibilità di reperire fondi fino a 60 miliardi di euro (in massima parte di privati) per grandi investimenti infrastrutturali in questi Paesi attraverso un Fondo europeo per gli investimenti esterni che sarà lanciato in autunno. Ci sarà però anche il “bastone”: se gli Stati non cooperano, i soldi non arriveranno. Un piano, comunque, che ha tempi decisamente lunghi. La partita per l’Europa resta cruciale. Il continente, già segnato da una lunga crisi finanziaria, da ventate nazionaliste (soprattutto all’Est) e dal dilagante antieuropeismo culminato con il voto per la Brexit, l’uscita della Gran Bretagna dall’UE, avrebbe grosse difficoltà a reggere una nuova, massiccia crisi migratoria, la quale non farebbe che accentuare ulteriormente le tensioni interne, come dimostrano le proposte che si sono sentite in Germania e Italia di tagliare i fondi UE ai Paesi dell’Est che rifiutano la solidarietà, o le liti tra Italia e Austria sul Brennero. E c’è poi il nodo Francia, segnata da tre attacchi terroristici in un anno e mezzo, con l’avanzata della destra xenofoba e anti-UE del Front National di Marine Le Pen. Agendo di concerto l’UE avrebbe tutte le possibilità di gestire la crisi, molto aiuterebbe se davvero fossero attuate le varie misure lanciate dalla Commissione. Ma se la divisione perdurerà, il rischio per il futuro dell’Unione è altissimo.