Nuova governance e attività pubblica

Premessa La chiave di volta dei miei commenti è l’ondata straordinaria di riforme sul governo che ha travolto il mondo, e in particolare gli Usa, negli ultimi due decenni. I governi sono stati reinventati, ridotti, devoluti, decentralizzati, deregolati, esternalizzati, soggetti alla misurazione della performance, il tutto nel tentativo di migliorare i risultati del settore pubblico. Sono convinto che buona parte di tale movimento di riforma ha sviluppato la risposta giusta, però alla domanda sbagliata. La domanda posta nell’odierna agenda di riforme Alla base di gran parte dell’ondata di riforme del governo c’è un insieme di teorie che descrivono gli enti governativi come gerarchie strettamente strutturate, isolate dalle forze del mercato e dall’effettiva pressione dei cittadini, libere quindi di servire piuttosto gli interessi istituzionali, e personali, dei burocrati. La domanda centrale nei tentativi di riforma, perciò, è stata: «Come si possono riformare e reinventare le burocrazie gerarchizzate di governo per migliorarne la performance?». La risposta avanzata dal cosiddetto New Public Management si fonda essenzialmente sull’introduzione di principi di mercato nelle attività di governo, riorganizzando i grandi dipartimenti in unità più piccole, costruendo sistemi di incentivazione per il personale e cercando di spostare l’attività del governo dall’operare al dirigere. In effetti, durante gli ultimi 50 anni o più, si è verificata un’autentica rivoluzione nell’operatività del servizio pubblico negli Stati Uniti. Il cuore di tale rivoluzione è stata una fondamentale trasformazione non solo nello scopo e nella dimensione dell’azione governativa, ma anche nelle sue modalità e negli strumenti utilizzati per rispondere alle esigenze della comunità. L’attività governativa, un tempo per lo più ristretta alla fornitura diretta di beni o servizi da parte dell’amministrazione pubblica, si è via via allargata a includere una lunga serie di opzioni aggiuntive, come mutui, prestiti garantiti, donazioni, contratti, regolamentazioni sociali ed economiche, assicurazioni, politica fiscale, vouchers, ecc. Molte di queste attività presentano una caratteristica comune: sono per lo più indirette. Si basano, cioè, su un vasto assortimento di “parti terze” - banche commerciali, ospedali privati, agenzie di servizio sociale, società industriali, università, altri livelli di governo, finanziatori, ditte di costruzione, e via dicendo - per fornire servizi autorizzati e finanziati da istituzioni pubbliche. Invece della delega di compiti ministeriali chiaramente identificati ad agenzie statali, strettamente regolamentate, con molti di questi nuovi strumenti si condivide con attori “terzi” una funzione governativa molto più basilare: il potere discrezionale sull’utilizzo della pubblica autorità e sulla spesa di fondi pubblici. In parte, questo sviluppo dipende dalla necessità politica di superare le difficoltà che un sistema politico frammentato come quello americano frappone all’azione del governo. Tuttavia, vi sono anche concreti risvolti oggettivi, poiché questo tipo di attività indiretta consente all’amministrazione di mobilitare altre istituzioni e altre energie per il raggiungimento di obiettivi pubblici. Del resto, il third-party government (governo di terzi) è stato in passato una figura centrale dell’approccio americano ai problemi pubblici, anche se si è esteso in modo rilevante nei decenni recenti. La fornitura diretta di beni o servizi dalle burocrazie di governo adesso rappresenta solo il 5% dell’attività del governo federale. Anche considerando trasferimenti di reddito, prestiti diretti e pagamenti di interessi nelle spese dirette del governo, si arriva solo al 28% delle attività del governo federale. Molto più estesi, a confronto, gli strumenti indiretti di azione pubblica: convenzioni, sussidi, vouchers, deduzioni e detrazioni fiscali, prestiti garantiti, assicurazioni, per nominarne solo alcuni. Quale domanda si dovrebbe invece porre Quanto descritto finora suggerisce che, nei recenti tentativi di migliorare l’attività governativa, ci si è posti la domanda sbagliata o che, quanto meno, occorra prima rispondere a un’altra domanda che può condurci in una direzione diversa. La domanda è questa: «Qual è la sfida centrale nel tentativo di risolvere i problemi più pressanti della nostra società e come vi si può rispondere?». A mio avviso la risposta oggi non è come migliorare la struttura e il management degli enti pubblici, sfida questa già ampiamente raccolta. La risposta, suggerirei, è imparare a organizzare e amministrare l’insieme complesso di sistemi intercorrelati che oggi formano il cuore della risposta pubblica ai problemi, e che lo costituiranno sempre più negli anni a venire. Vi sono anzitutto problemi di gestione. Ognuno dei differenti strumenti dell’azione pubblica ha sue peculiari regole interne, ritmi, attori, esigenze amministrative e sfide particolari. Quanto più indiretto è lo strumento, tanto maggiori sono le sfide di management. In parallelo, vi sono le sfide poste dal “governo dei terzi” in termini di accountability, cioè di rendiconto sui risultati. L’approccio tradizionale, fondato sulle procedure di controllo delle agenzie governative, non è più sufficiente: queste ultime non hanno più il controllo dei programmi che amministrano. Il “governo dei terzi” cambia il significato stesso di accountability dei programmi governativi: istituzionalizza e legittima visioni plurime sui fini e gli obiettivi dei programmi. Soprattutto, sostituisce ai meccanismi tradizionali del controllo democratico dell’amministrazione pubblica gli strumenti indiretti dell’azione pubblica. I meccanismi classici presumevano che amministratori eletti dessero direttive politiche, in accordo con la volontà popolare, per poi monitorare i risultati delle azioni attraverso il controllo gerarchico degli enti operativi. Le modalità indirette di governo, invece, frammentano i controlli gerarchici, rendendo difficile ad amministratori e funzionari la verifica dei risultati desiderati. Una nuova governance È necessaria, quindi, una nuova concettualizzazione delle modalità di risposta ai problemi pubblici, differente dall’amministrazione pubblica classica, ma diversa anche dalla privatizzazione, che reinventi le nozioni amministrative degli anni recenti. Questo nuovo paradigma è disponibile in ciò che ho definito “l’approccio per strumenti” (the tools approach) o “la nuova governance”1, che si basa su due idee fondamentali. In primo luogo, il processo di soluzione dei problemi pubblici è oggi profondamente cooperativo e coinvolge molto più dell’amministrazione pubblica in senso stretto: da qui la scelta del termine governance anziché government. In secondo luogo, questi approcci cooperativi implicano enormi sfide di management e di progettazione; sono molto difficili da gestire e debbono essere affrontati con modalità nuove. La nuova governance sposta il centro dell’attenzione sotto diversi e importanti punti di vista: - Dall’ente e dal programma allo strumento. Innanzitutto, richiede di spostare il fuoco dall’ente o dal singolo programma ai vari strumenti utilizzati per raggiungere gli scopi pubblici prefissati - Dalla gerarchia ai network. Come conseguenza di questa focalizzazione sugli strumenti, l’attenzione non viene più centrata su istituzioni gerarchiche, bensì su network organizzativi. - Da “pubblico opposto a privato” a “pubblico più privato”. Nel muovere il fulcro della gestione pubblica e dell’analisi politica dal programma e dall’ente allo strumento e al network, la nuova governance porta una nuova prospettiva nella relazione fra l’amministrazione pubblica e gli altri settori. L’approccio tradizionale pone, infatti, in tensione tra loro l’amministrazione pubblica e il settore privato, sia for-profit che non-profit, e da questa premessa derivano molte delle regole dell’amministrazione pubblica classica, disegnate in maniera tale da assicurare che i funzionari amministrativi rispondano alla volontà pubblica e non a quella parziale di gruppi privati. Al contrario, molti dei nuovi strumenti di azione pubblica contraddicono alla radice questa impostazione, tendendo non a dividere, ma ad armonizzare la sfera pubblica e quella privata. La collaborazione sostituisce quindi la competizione come caratteristica peculiare delle relazioni di settore. Anziché vederla come una violazione della corretta prassi amministrativa, la nuova governance considera la collaborazione un derivato positivo delle importanti complementarietà che esistono tra i vari settori. Il ruolo della formazione La serie di problemi sin qui sollevati pone l’esigenza di una modalità di formazione focalizzata sulla preparazione di professionisti destinati non a un tipo particolare di organizzazione - sia essa governativa, imprenditoriale, o non-profit - né a una particolare tecnica, per esempio di analisi politica, ma a un particolare tipo di carriera, che tenga conto della complessità sopra descritta. La migliore risorsa che abbiamo per preparare i manager per un così esteso “governo di terzi” è rappresentata dalle scuole di pubblica amministrazione presenti nel Paese. Purtroppo la pubblica amministrazione è stata lenta nell’assumere questa nuova realtà, continuando a preoccuparsi piuttosto delle procedure interne agli enti pubblici. Perciò, manca anche la coscienza di quanto il problema dell’amministrazione pubblica vada ormai al di là del perimetro dell’ente pubblico di per sé, e quindi: - dei molteplici strumenti attraverso cui l’azione pubblica procede oggigiorno; - delle distinte sfide di management che questi diversi strumenti comportano; - delle molteplici istituzioni non governative o para-governative che sono conseguentemente coinvolte nello sviluppo dei programmi pubblici. Attualmente, nella maggior parte dei casi, quando la pubblica amministrazione interviene, non sono solo i suoi dipendenti ad agire, ma soprattutto i partner terzi. Nonostante alcuni programmi della pubblica amministrazione abbiano aggiunto corsi sul settore nonprofit, questi tendono ancora a essere giustapposti ai curricula già esistenti, ma non pienamente integrati nei programmi d’insegnamento, e comunque senza alcuna ri-concettualizzazione di fondo sulla natura della pubblica amministrazione. Gli stessi nuovi programmi di non-profit management hanno fallito nel dare risposte efficaci ai problemi posti. Anzi, per certi versi hanno reso più difficile affrontarli, per esempio: - dividendo il training dei manager del settore non-profit da quello dei manager del settore pubblico, con i quali l’interazione è destinata ad aumentare; - forzando gli studenti interessati ai problemi pubblici a scegliere tra carriera governativa e carriera nel non-profit, quando nei fatti le loro carriere li condurranno in entrambi i settori; - rafforzando i miti svianti del “volontarismo” e dello “splendido isolamento” che ci hanno impedito di comprendere la vera posizione del settore non-profit nella società americana. In breve, la public affaire education non ci ha molto aiutato a focalizzare l’attenzione sulla caratteristica centrale dell’azione pubblica attuale e quindi sulla sfida centrale che sta dinanzi ai nostri sforzi di risolvere i problemi pubblici. Non c’è da sorprendersi, perciò, se i recenti tentativi di riforma del settore pubblico hanno fallito il bersaglio. Conclusione Concludendo, per rendere efficaci gli sforzi in corso per rispondere ai significativi problemi pubblici d’oggi, è necessario un nuovo tipo di formazione dell’amministrazione pubblica, che ampli il concetto di carriera nel servizio pubblico, includendo ruoli e competenze anche del settore privato oltre che di quello pubblico, e che introduca nella nuova governance oggi in atto. Lord Nathan, presidente nel Dopoguerra di una commissione sul volontariato nel Regno Unito, puntualizzò sessant’anni fa che «quando una società è viva e in sviluppo non farà scelte rigide tra l’iniziativa privata e l’intervento pubblico, ma entrambi si espanderanno come espressione della vitalità di essa». Abbiamo reso nostro questo giudizio progettando i nostri programmi pubblici, armonizzando l’attività privata e l’azione pubblica in modalità estremamente originali. Ciò che ci resta ancora da fare, tuttavia, è assumere tale giudizio anche nel progettare la formazione della nostra amministrazione pubblica. Note e indicazioni bibliografiche 1 Cfr. L. Salamon, The Tools of Goverment, Oxford University Press, Oxford 2002.