Il sistema previdenziale e le generazioni future

L’articolo è stato redatto nel mese di novembre 2011, ovvero prima che il governo Monti varasse la manovra contenente la riforma pensionistica. Pur apprezzando l'impianto complessivo della riforma, l'autore ritiene che rimangano attuali le preoccupazioni espresse in queste pagine, riguardanti l’eccessivo peso della componente pensionistica pubblica e il suo incremento nei prossimi decenni, il welfare per le giovani famiglie e per i lavoratori con carriere discontinue e, infine, l’efficace disegno della previdenza complementare. Dopo le riforme iniziate negli anni Novanta, e seguendo l’esempio della maggior parte delle economie sviluppate, l’Italia ha deciso di strutturare il sistema pensionistico (SP) secondo uno schema «multi pilastro»: il primo, di natura pubblica e obbligatoria, si basa sul meccanismo della ripartizione, mediante la quale cioè i contributi dei lavoratori finanziano direttamente i benefici dei pensionati; il secondo, facoltativo, di natura privata, è finanziato attraverso la capitalizzazione, mediante la quale, cioè, i contributi vengono investiti sul mercato finanziario e restituiti sotto forma di rendita al momento del pensionamento. Prima che il sistema previdenziale assuma la sua configurazione definitiva occorreranno ancora diversi decenni e nel frattempo, a vent’anni dalle prime riforme strutturali, il SP pubblico è ancora oggetto di aggiustamenti. Le ragioni di tali interventi sono diverse: innanzitutto il perdurare di alcuni problemi interni al sistema, quali sperequazioni inter e intra generazionali, dovute alla lentezza del periodo di transizione delle riforme, inefficienze nella gestione degli oltre trenta enti previdenziali. Inoltre, vi è un problema di coerenza complessiva dell’allocazione della spesa per la protezione sociale, la quale è caratterizzata da un peso eccessivo della componente previdenziale, sia in senso assoluto che in rapporto agli altri paesi più sviluppati. Infine, il secondo pilastro (previdenza complementare, PC), pur a fronte di recenti riforme, è ancora sottodimensionato. Il periodo attuale non appare favorevole a ulteriori aggiustamenti del SP, per almeno tre ordini di motivi. Il primo di essi è legato al ciclo economico. La crescita economica mondiale infatti sta rallentando, e la crisi dei debiti sovrani che ha colpito le economie europee rappresenta un ulteriore motivo di incertezza sui mercati e sulla ripresa economica, i quali peraltro ancora scontano le conseguenze della drammatica crisi finanziaria del 2008. In tale contesto politiche restrittive possono contribuire a peggiorare la situazione economica e sociale. Il secondo motivo è rappresentato dalla debolezza mostrata dalle istituzioni politiche, internazionali e nazionali, nel trovare e realizzare risposte efficaci e tempestive per far fronte a tali emergenze. Per esempio, il rifinanziamento del fondo «salva- Stati», deciso a livello europeo nel mese di ottobre 2011, non ha risolto definitivamente i problemi riguardanti il coordinamento tra politica economica e monetaria dell’UE. Inoltre il clima particolarmente teso della politica italiana non ha favorito finora il formarsi del necessario consenso per l’attuazione di riforme strutturali, e anche per queste ragioni l’Italia si è dovuta affidare a un governo «tecnico». Il terzo motivo, infine, è legato al fatto che i SP a ripartizione presentano una «intrinseca tendenza all’inerzia», se non al sovradimensionamento, specialmente in fasi, come quella attuale del nostro Paese, in cui la popolazione invecchia. Ciò è dovuto all’evidenza che lo sfasamento tra il ciclo elettorale (4-5 anni), i costi delle riforme (immediati) e i benefici sull’economia delle riforme stesse (medio-lunghi), rende assai difficile l’assunzione di decisioni che avversano una larga parte degli elettori (lavoratori maturi e pensionati). Tuttavia, proprio la storia del SP italiano mostra che le riforme sono state attuate in periodi di forte emergenza, per certi versi ancora più drammatici di quelli attuali (come ad esempio quelle avviate nel 1992). E l’Italia, proprio nei momenti di maggiore crisi o, potremmo dire, proprio grazie a essi, è riuscita a trovare la forza di operare scelte dolorose ma necessarie per lo sviluppo del Paese. In particolare, proprio sulla presa in considerazione del destino delle prossime generazioni, poco o affatto rappresentate nei processi decisionali correnti, si gioca la sfida delle riforme che l’Italia è chiamata a operare. La situazione del SP pubblico Il primo pilastro italiano, nella sua configurazione a regime disegnata dal legislatore nel 1995, assumerà la forma di un SP a capitalizzazione figurativa (detto «sistema contributivo»), per la quale cioè le pensioni sono attuarialmente eque, ovvero direttamente proporzionali all’ammontare dei contributi versati e inversamente proporzionali agli anni di pensionamento. Tale meccanismo, per il quale il tasso interno di rendimento (cioè il rendimento dei contributi versati) sarà pari al tasso di crescita del PIL, consente il sostanziale equilibrio dei conti previdenziali nel lungo periodo. Tuttavia, la fase di transizione sarà lunga: intorno al 2030 si avranno i primi pensionati con l’intera pensione calcolata con il metodo contributivo, e solo intorno al 2050 tutti i pensionati saranno assoggettati al nuovo regime. In questo intervallo temporale la spesa previdenziale è destinata ad aumentare per due ordini di motivi. Il primo è di carattere demografico: a partire dal 2020 circa andranno in pensione i baby-boomers ovvero le generazioni nate negli anni Sessanta, le quali sono relativamente più numerose delle coorti nate successivamente. Il secondo motivo è legato al fatto che tali individui vivranno più a lungo, ma la loro pensione sarà calcolata, per larga parte, con il vecchio metodo «retributivo», che non tiene conto dell’aumento della speranza di vita (il metodo contributivo infatti si applica per intero solo a coloro che sono entrati nel mondo del lavoro dopo il 1995). Tali lavoratori, pertanto, continueranno a godere di rendimenti previdenziali superiori a quelli giustificabili su base economico-attuariale. Le riforme operate finora, dunque, solo in parte riusciranno a contrastare l’incremento della spesa pensionistica, che già oggi è superiore a quella media degli altri Paesi, sia in termini assoluti che in rapporto alle altre voci riguardanti la spesa sociale (cfr. tab. 1). L’invecchiamento della popolazione poi avrà inevitabilmente ripercussioni negative su altre spese, prima tra tutte la sanità, elemento che aggraverà ulteriormente lo sbilanciamento della spesa sociale destinata agli anziani. Non vi è dubbio che una riforma che implicasse l’applicazione del metodo contributivo «pro-rata» per tutti i lavoratori, ancorché non risolutiva, rappresenterebbe una correzione dello squilibrio intergenerazionale del pagamento dell’onere delle riforme, finora significativamente a carico delle generazioni più giovani e dei lavoratori statali. Tale misura equitativa consentirebbe, ma solo quando i «regali» dal metodo retributivo saranno sensibilmente ridotti (o in cambio di questi), anche il ripristino della libertà di scelta dell’età di pensionamento originalmente prevista dalla riforma del 1995, ma cancellata dagli interventi successivi a seguito dell’emergenza prodottasi negli ultimi anni. Un’alternativa a questa misura potrebbe essere quella di ritoccare la componente retributiva in base all’aumentata aspettativa di vita o di aumentare l’età pensionabile per tutta la fase di transizione. Basti pensare che dal 1995 al 2006 il solo aumento della vita attesa ha comportato un aumento della ricchezza previdenziale per i lavoratori dipendenti di circa il 7%, corrodendo significativamente l’effetto correttivo delle riforme. Tali aggiustamenti, oltre a contenere gli aumenti di spesa, ridurrebbero le sperequazioni intergenerazionali createsi con le riforme. Infine, va notato che, anche in seguito a eventuali correzioni, il nostro SP pubblico «a capitalizzazione figurativa» non garantirà trattamenti previdenziali generosi come in passato (ciò anche in considerazione della lunga stagnazione del tasso di crescita del PIL e dell’invecchiamento della popolazione). Se dunque, da un lato, sarà cruciale per l’Italia riuscire ad aumentare la crescita economica in modo duraturo e favorire la ripresa dei bassi tassi di natalità, dall’altro, occorrerà consolidare la PC. La situazione della previdenza complementare La riforma avviata nel 2004 con la legge delega n. 243/2004 proseguita con il D.lgs 252/2005 e l. 296/2006, si è posta l’obiettivo di sviluppare la PC mediante la devoluzione del TFR maturando dei lavoratori dipendenti del sottore privato a forme previdenziali integrative (fondi pensione negoziali, aperti, o individuali – PIP). Principio cardine di tale riforma, peraltro già contenuto nella l. 124/93, è la libertà di scelta. I principali elementi innovativi sono: - l’istituto del silenzio-assenso, mediante il quale i lavoratori, in caso di mancato consenso esplicito, vedranno comunque dirottato il proprio TFR a un fondo pen sione (in ultima istanza il FONDINPS, gestito dall’INPS); - asimmetria nella adesione (ovvero irreversibilità della scelta di devolvere il TFR a PC, reversibilità della scelta di mantenere il TFR in azienda); - asimmetria nel trattamento delle imprese (il TFR maturando non devoluto a PC rimane effettivamente in azienda solo per le imprese con meno di 50 dipendenti, altrimenti viene dirottato al «Fondo di Tesoreria» gestito dall’INPS); - possibile presenza di un contributo del datore di lavoro in presenza di versamenti volontari del lavoratore e di espliciti accordi collettivi o aziendali; - incentivazione fiscale delle pensioni integrative (tassazione agevolata compresa tra il 9% e il 15%, in base all’anzianità contributiva) e per le imprese che perdono il TFR; - possibilità di anticipi e riscatti (totali o parziali) della posizione maturata. A differenza del TFR, che è corrisposto al lavoratore nella sua totalità al momento dell’interruzione del rapporto di lavoro (per qualsiasi motivo), la PC dà diritto a una rendita al momento del pensionamento, mentre al massimo solo il 50% del montante può essere riscosso in unica soluzione. I tassi di adesione alla PC generati dalla riforma hanno fatto registrare un incremento significativo, ma ancora al di sotto delle aspettative. A oggi ha aderito circa il 23% dei potenziali aderenti, la maggior parte dei quali sono lavoratori più maturi d’età, in imprese medio-grandi, del centro/nord, destinando il loro TFR a fondi negoziali (ovvero «chiusi» di categoria; cfr. Tab. 2). È evidente dunque che la riforma non è decollata. Se, da un lato, ciò è dovuto senza dubbio alla crisi dei mercati finanziari (causa dunque temporanea), dall’altro occorre correggere aspetti della riforma che possono strutturalmente impedire il decollo della PC in Italia. Senza pretesa di esaustività, segnaliamo: - Necessità di informazione capillare dei lavoratori e corsi di educazione finanziaria, anche mediante la collaborazione di corpi intermedi ed enti locali. - Discussione della completa irreversibilità dell’adesione a PC, la quale può rappresentare un ostacolo «psicologico» per il lavoratore, specie in una fase asfittica dei mercati (magari in cambio della revisione della disciplina dei riscatti e degli anticipi). L’alternativa potrebbe essere stabilire l’obbligatorietà dell’adesione alla PC. Completa portabilità del contributo datoriale, anche al di fuori dei fondi negoziali, e la totale libertà di scelta tra fondi. - Maggior flessibilità nelle modalità di gestione dei fondi, anche con eventuale revisione del D.M. 703/96; in particolare, potrebbe essere utile studiare la possibilità di finanziamento mediante la PC, anche in collaborazione con Stato o Regioni, di «investimenti nella comunità» (scuole, ospedali, spazi verdi e, più in generale infrastrutture e opere pubbliche), nell’ottica della sussidiarietà, non necessariamente passando attraverso i mercati finanziari, ma comunque salvaguardando criteri di trasparenza ed efficienza. - Revisione degli incentivi fiscali, con eventuale trasformazione della deduzione dei contributi e della tassazione agevolata delle pensioni in detrazioni d’imposta, più favorevoli ai giovani lavoratori. Tale revisione non comporterebbe necessariamente una riduzione del gettito per lo Stato, in quanto maggiori adesioni alla PC implicherebbero maggiori entrate per tassazione da interessi da investimenti finanziari (i quali interessi, tipicamente, sono maggiori di quelli derivanti da TFR). - Sviluppo della PC per i lavoratori dello Stato e atipici, al momento assai carente. Conclusioni Vent’anni fa, l’Italia ha iniziato un percorso di riforme anche grazie alla decisione di entrare nell’Unione europea. È evidente che la possibilità di un benessere duraturo per il nostro Paese dipende in modo cruciale dalla sua capacità di onorare gli impegni derivanti da tale appartenenza. La presa di coscienza di questa semplice evidenza dovrebbe pertanto persuadere tutti gli attori politici, parti sociali, famiglie e società civile, a convogliare ogni sforzo possibile per ottemperare a tali impegni. In particolare, in un momento di particolare crisi come quello attuale, l’unica strada realmente percorribile per una stabilità del sistema pensionistico sarà quella di operare un nuovo patto intergenerazionale, per il quale le generazioni più mature che hanno goduto dei benefici della crescita economica e demografica italiana degli ultimi decenni, e in particolare, tra queste, quelle più beneficate, riconoscano il valore e la necessità di «investire» sull’avvenire delle giovani generazioni, in termini di maggior occupabilità, crescita economico-sociale e benessere. 1 Sono inclusi gli iscritti che non hanno effettuato versamenti nell’anno e i cosiddetti differiti. Sono esclusi i pensionati. 2 Dati parzialmente stimati. I dati riguardanti le singole tipologie di forma (FP negoziali, aperti ecc.) sono al netto degli iscritti trasferiti da forme della stessa tipologia; il totale è al netto di tutti i trasferimenti interni al sistema della previdenza complementare. 3 Risorse complessivamente destinate alle prestazioni. Esse comprendono: l’attivo netto destinato alle prestazioni (ANDP) per i fondi negoziali e aperti e per i fondi preesistenti dotati di soggettività giuridica; i patrimoni di destinazione, ovvero le riserve matematiche per i fondi preesistenti privi di soggettività giuridica; le riserve matematiche costituite a favore degli iscritti presso le compagnie di assicurazione per i fondi preesistenti gestiti tramite polizze assicurative; le riserve matematiche per i PIP di tipo tradizionale e il valore delle quote in essere per i PIP di tipo unit linked. 4 Sono inclusi anche gli iscritti che non risulta svolgano attività lavorativa. 5 Fondi con soggettività giuridica. 6 Fondi interni a banche, imprese di assicurazione e società non finanziarie. 7 PIP conformi al Decreto lgs. 252/2005. 8 I dati includono FondInps. 9 PIP istituiti precedentemente alla riforma del 2005 e non adeguati al Decreto lgs 252/2005. 10 I dati relativi agli iscritti lavoratori del pubblico impiego non sono disponibili, ma si ritiene che siano scarsamente rilevanti; si è pertanto ipotizzato che tutti gli aderenti lavoratori dipendenti facciano riferimento al settore privato. 11 Sono escluse le duplicazioni dovute agli iscritti che aderiscono contemporaneamente a PIP «nuovi» e «vecchi», pari, nel complesso, a 66.000 individui. Si è ipotizzato che tutti gli aderenti lavoratori dipendenti dei fondi pensione aperti e dei PIP facciano riferimento al settore privato. Fonte: COVIP (2011).