Il difficile rapporto tra giovani e PA

Il rapporto che intercorre tra giovani e Pubblica Amministrazione si è negli ultimi anni potentemente deteriorato tanto che oggi esso viene considerato come affetto da una patologia inguaribile. Basti pensare a quanto è successo nel settore del reclutamento degli insegnanti e la levata di scudi contro le scelte ministeriali considerate distruttive per la possibilità delle giovani generazioni di entrare nella scuola per ancora molti anni. D’altra parte, i recenti diktat dell’Europa al governo italiano indicano nella ristrutturazione della PA uno degli elementi fondamentali per il rilancio del Paese: una PA vista come ostacolo alla crescita, come ammortizzatore sociale sui generis e come elemento che abbassa significativamente la produttività dei relativi territori. Come si è giunti a questo stato di cose? Alcuni dati molto generali possono aiutare a introdurre il tema. La Pubblica Amministrazione: un problema enorme Quando si parla di Pubblica Amministrazione si fa riferimento alla realtà lavorativa più complessa e articolata di tutto il panorama nazionale. Nel 2008 il totale dei dipendenti pubblici italiani ammontava a 3.375.331 unità (fonte: Ragioneria dello Stato), la maggior parte delle quali appartenente a quattro categorie: Polizia e forze armate, Sanità, Regioni e enti locali, Scuola e università. Siccome tutti questi lavoratori sono stipendiati dallo Stato, possiamo considerare la Pubblica Amministrazione la più grande «azienda» nazionale e lo Stato Italiano il principale datore di lavoro italiano. Per dare un’idea delle proporzioni, basti pensare che Fiat, primo gruppo industriale del Paese, occupa circa 110.000 dipendenti, più o meno la stessa cifra che caratterizza anche Banca Intesa San Paolo, il nostro più importante istituto di credito. In sostanza, l’incidenza dei dipendenti pubblici sul totale degli occupati in Italia è pari al 15,1%. Si tratta, dunque, di un problema di dimensioni enormi, all’interno del quale la questione giovanile pare essere un semplice dettaglio. In realtà, essa rappresenta – a parere di chi scrive – un ottimo punto di osservazione per entrare in merito al problema stesso, secondo logiche nuove. E, dunque, come mai il rapporto tra giovani e PA si è logorato nel tempo ed è al presente lontano da soluzioni efficaci? Anche per rispondere a questo ulteriore quesito è utile cominciare dalla descrizione della situazione macro-economica che, negli ultimi tempi, ha sempre più determinato le scelte politico-economiche dei nostri governanti. Si possono sintetizzare due problematiche con cui i governi italiani stanno facendo i conti già da qualche anno e che, investendo in pieno la Pubblica Amministrazione, stanno modificando il suo rapporto con i giovani. Il primo problema è caratterizzato dall’aumento dell’età media della popolazione. Sebbene questo fenomeno non sia affatto un dato in sé negativo, lo diventa nel momento in cui non è più possibile riscontrare un aumento delle nascite a esso proporzionato. Alla lunga, infatti, il basso tasso di natalità non permette di ottenere quell’aumento del gettito d’imposta necessario a finanziare la spesa previdenziale, voce che, col passare degli anni, assume un ruolo sempre più significativo nel bilancio nazionale. Questa situazione costringe lo Stato a recuperare le risorse necessarie in modo alternativo, concentrandosi in primo luogo sulla diminuzione delle spese. Il secondo problema è inerente alle conseguenze prodotte dalla crisi finanziaria mondiale: l’aumento del debito pubblico, da un lato, e la riduzione della crescita dall’altro determinano un ulteriore vincolo con cui tutte le leggi di stabilità emanate negli ultimi anni hanno dovuto fare i conti e anche in questo caso la principale strada seguita è stata quella della riduzione della spesa pubblica. Proposte di intervento In questo clima generale di ristrettezze economiche, anche la Pubblica Amministrazione ha visto sempre più diminuire i trasferimenti statali. Tuttavia, siccome la spesa principale cui il bilancio della Pubblica Amministrazione deve far fronte è quella che sintetizza gli stipendi (170 miliardi di euro annui), sono state formulate ipotesi e presi provvedimenti per diminuirli o, quanto meno, contenerli. Non potendo però diminuire i salari dei dipendenti già assunti, si è scelto di intervenire per limitare l’ingresso al settore pubblico di nuovi dipendenti. Le proposte che, con diversa intensità e in diversi momenti, sono state avanzate negli ultimi anni sono principalmente tre: blocco del turnover, istituzione dei contratti a progetto e mobilità. Il blocco del turnover, entrato in vigore nel 2006, è senz’altro la misura, tra le tre elencate, con una storia più consolidata: il meccanismo prevede che ogni anno non possono essere assunti un numero di dipendenti superiore al 20% di quelli che sono andati in pensione quell’anno e, comunque, la retribuzione non potrà superare il 20% di quella dei fuoriusciti. Tuttavia, sebbene questo strumento sia in vigore ormai da 5 anni e sia previsto resti in vigore fino al 2013, non è possibile affermare che finora abbia permesso una drastica riduzione del personale. Infatti, sebbene negli ultimi anni sia stata registrata una reale diminuzione dei dipendenti, questo valore non ha mai raggiunto cifre significative andandosi ad attestare tra lo 0,5% e lo 0,8%. La ragione di questo mancato calo è da ricercare nelle diverse eccezioni previste che vanno dalle amministrazioni locali, dove il limite del 20% è fissato solo per la retribuzione ma non per il numero degli assunti, all’Esercito, ai Vigili del Fuoco, ai corpi di Polizia e alla Ragioneria del Tesoro in cui il limite è fissato al 100% (non possono entrare più unità rispetto a quante ne escano). Migliori sembrano invece essere le previsioni per il triennio 2011/2013 nel quale, se il trend rimarrà costante, dovrebbe registrarsi una reale diminuzione dei dipendenti pubblici (si tratta di quasi 400.000 posti di lavoro, il 12%). Benchè le previsioni siano promettenti, sempre di previsioni si tratta e non è con queste che si può ottemperare alle richieste europee. Pertanto, nell’ultima Legge di Stabilità, tenuto conto di tali richieste, il governo ha introdotto la mobilità obbligatoria del personale in eccesso e la cassa integrazione. Si tratta, come è noto, di disposizioni che debbono ancora essere attuate e rese operative. La terza misura utilizzata è stata l’istituzione dei contratti a progetto: non potendo fare a meno di assumere personale, si è scelto di farlo istituendo dei contratti a progetto con durata variabile da 1 a 3 anni. Questo strumento, sebbene rappresenti una minor spesa per le casse dell’erario, è stato però finora applicato in un numero molto limitato di casi: solamente il 5% dei dipendenti pubblici infatti rientra in questa categoria. Spazio limitato per i giovani Delineato il contesto, non entusiasmante, che ne è in esso della componente giovanile? Secondo i dati ISTAT relativi al triennio 2007-2010 c’è da sottolineare, anzitutto, la diminuzione, già messa in luce, del numero totale dei dipendenti del pubblico impiego; si è passati infatti da 1.471.000 a 1.434.000. Quella che si direbbe una notizia positiva, però, cambia di significato nel momento in cui, disaggregando i dati, si analizza il dato per le diverse classi di età. La diminuzione di organico registrata è infatti dovuta in primo luogo alla diminuzione di assunzioni di giovani: in tutti e tre gli anni la categoria che con cui vengono stipulati il minor numero di contratti è quella che va dai 15 ai 34 anni, che infatti non supera mai il 20% del totale degli assunti annuali dalla PA. Inoltre, l’unica fascia d’età che registra un effettivo calo di rappresentanza dal 2007 a oggi è quella che va dai 15 ai 24 anni passando da 38.347 a 28.451. Questo dato cosa significa? Come bisogna interpretarlo? La situazione del pubblico impiego è chiara: negli ultimi tre anni la PA italiana ha assunto più o meno sempre lo stesso numero di personale, ma, quelle poche unità che si è deciso di sacrificare sono formate solo ed esclusivamente da giovani. È facile quindi dedurre che la PA italiana, se continuerà nel prossimo triennio sulla strada cominciata ormai dal 2006, si ritroverà, detto in una sola parola, vecchia. Si tratta di una situazione anomala, in cui vengono tutelati solamente gli interessi dei lavoratori ormai entrati nell’ultima parte della loro vita lavorativa, dimenticandosi totalmente di quella categoria che, se non formata, non potrà un domani caricarsi sulle spalle il peso della responsabilità di una realtà così complessa e articolata come il settore pubblico. Quello che le politiche pubbliche hanno fin qui prodotto è stata una mera riduzione di spesa senza alcuna visione strategica di lungo periodo, soprattutto in relazione a cambiamenti strutturali che solo una classe di pubblici impiegati di nuova generazione sembrerebbe essere in grado di produrre. I giovani vengono relegati al contratto a progetto, strumento che, così come è strutturato e utilizzato oggi, non permette quel reale investimento in capitale umano indispensabile per poter formare le giovani generazioni, che restano comunque le uniche caratterizzate da quella elasticità necessaria per affrontare le nuove sfide che si troveranno davanti. Quali sfide? Senza eccedere in semplificazioni, si può dire che la PA italiana deve recuperare produttività, cambiando i propri schemi di approccio all’attività amministrativa. Sono lontani i tempi in cui si poteva definire lo Stato «cattivo pagatore ma buon padrone», con ciò intendendo che l’ente pubblico non arrivava a pretendere dai suoi addetti efficienza ed efficacia e che i dipendenti pubblici a loro volta erano disponibili ad accettare il trade off tra posto sicuro e bassa (o relativamente bassa) retribuzione, senza con ciò produrre gravi danni a se stessi e al Paese. Ora le cose sono cambiate e il Paese non può più permettersi una Pubblica Amministrazione trasformatasi nel tempo in un pesante fardello per il mondo produttivo. Occorre semplificare i procedimenti, informatizzare le strutture, trasformare gli enti da produttori di servizi, spesso in regime di monopolio, in regolatori di mercati o quasi mercati. Occorre assumere ingegneri, esperti di valutazione, statistici, personale capace di gestire tavoli, creare accordi e contratti, sostenere la competitività dei territori. Occorre avere il coraggio di proporre retribuzioni medio alte ma con contratti a termine, cercare soluzioni innovative che possano coniugare la capacità di risparmiare con un incremento della produttività. Senza forze nuove, formate per far fronte a queste sfide e non piu solo esperti di diritto amministrativo, tutto questo non sarà possibile. Ed è pertanto importante che di questo si cominci a parlare, non solo sulle pagine delle riviste bensì nel pieno dell’agone politico, senza aver paura della crisi ma, come ci si dice da tempo, facendo si che la crisi si trasformi in una vera e propria opportunità. 1 Si ringrazia il dottor Carlo Rioldi per il reperimento dei dati.