Le riforme pensionistiche in Europa

L’Europa va fiera dei suoi sistemi assistenziali. Tra essi si annoverano, in ordine approssimativo di dimensioni: (a) la previdenza pubblica; (b) le prestazioni mediche e l’assistenza sanitaria pubblica; (c) le indennità di disoccupazione e le politiche attive del lavoro; (d) altri, in particolare l’assistenza all’infanzia, i sussidi di maternità, le indennità in contanti per le famiglie, l’assistenza sociale subordinata all’accertamento dei redditi, le indennità di malattia, le assicurazioni per l’assistenza sanitaria a lungo termine e molte altre prestazioni più circoscritte. Nell’insieme, questi sistemi assistenziali rappresentano tra il 20 e il 30 per cento del Pil in molti Paesi europei, con una notevole variabilità soprattutto in Europa Orientale (Figura 1), a fronte del 18,5 per cento circa negli Stati Uniti. La generosità dei sistemi europei è considerata un fattore estremamente positivo, che storicamente ha garantito la stabilità sociale per l’intero corso della vita e a prescindere dai cicli economici e politici. L’invecchiamento della popolazione, gli incentivi negativi e altri difetti di progettazione, tuttavia, minacciano la stessa sopravvivenza di questi sistemi pubblici di sostegno che, come mostra l’attuale crisi del debito in Europa, a causa dei forti costi che comportano potrebbero diventare a loro volta una fonte di instabilità fiscale. Non solo le dimensioni ma anche la struttura dei sistemi assistenziali nelle quattro aree elencate sopra è molto diversa tra un Paese e l’altro. La spesa pensionistica ammonta a quasi la metà della spesa pubblica sociale in Italia e in Grecia, mentre è meno del 20 per cento in Irlanda e Danimarca. La sanità rappresenta invece la principale voce di spesa in Stati Uniti e Canada con oltre il 40 per cento, a fronte del 22 per cento in Estonia e Finlandia. I Paesi mediterranei hanno estesi sistemi previdenziali ma scarse indennità di disoccupazione e scarsa assistenza sociale: una struttura della spesa pubblica che è tornata nell’occhio del ciclone con l’attuale crisi del debito, perché peggiora sia le prospettive a lungo termine di riduzione del debito (a causa del debito implicito generato dalla spesa per le pensioni) sia la sostenibilità dei programmi di austerity (per via delle scarse indennità di disoccupazione e dell’insufficiente assistenza sociale). Poiché le pensioni rappresentano la voce più importante nel bilancio della spesa pubblica sociale in quasi tutti i Paesi europei, questo articolo si incentra soprattutto sui sistemi pensionistici pubblici, che da soli coprono una percentuale sostanziosa del Pil. Nel 2011 Italia e Francia sono ai primi posti con circa il 14 per cento del Pil, mentre in Grecia, Portogallo e Austria la percentuale si aggira intorno al 12, circa il doppio degli Stati Uniti (6,7 per cento del Pil). In termini di stabilità fiscale nell’attuale crisi del debito, i sistemi pensionistici sono un esempio inquietante di come la struttura dei sistemi attualmente in uso, l’entità delle prestazioni future e la credibilità politica, interagiscano producendo circoli virtuosi o viziosi. Come vedremo, non è un caso che i Paesi che spendono la percentuale più alta del Pil per le pensioni sono anche i Paesi che attualmente sono costretti a offrire rendimenti molto alti per vendere i propri titoli di Stato. Attraverso questo meccanismo, gli elevati costi delle pensioni implicano elevati oneri di gestione del debito, minando così l’equilibrio fiscale e sottraendo risorse ad altre voci di spesa. Paradossalmente, malgrado le loro dimensioni, alcuni dei costosi programmi pensionistici non riescono a dare sostegno adeguato a certe fasce di popolazione, perché sono mirati all’elettore della classe media. Tra i cittadini greci sopra i 65 anni, per esempio, il tasso di povertà è al 22,7 per cento, quasi il doppio della media OCSE. Nel presente articolo si correlano le cause degli attuali problemi ai rimedi necessari per rendere sostenibili i programmi di previdenza pubblica nell’Europa continentale, tipicamente organizzati sul modello a ripartizione, al di là della crisi finanziaria. Verranno portati esempi che appaiono, dalla prospettiva odierna, i più realistici e praticabili per avvicinare il sistema assistenziale all’equilibrio fiscale, raggiungendo comunque gli obiettivi principali, per esempio la prevenzione della povertà nella terza età. Si sottolineerà che non esiste una “riforma pensionistica ottimale” perché la situazione di partenza (in particolare l’attuale struttura istituzionale) è variabile tanto quanto le cause dei problemi futuri. In ogni caso, le soluzioni ai problemi demografici che ci attendono richiederanno una miscela di elementi, perché è improbabile che un singolo elemento sia sufficiente a fronte del tasso di invecchiamento della popolazione. Lo stato attuale dei sistemi pensionistici in Europa La Figura 1 e la Tabella 1 evidenziano le grandi differenze tra i sistemi assistenziali europei, sia in termini di dimensioni complessive (come percentuale del Pil) sia di struttura (pensioni, sanità, età lavorativa, figli). Analogamente, i sistemi pensionistici sono molto diversi nei vari Paesi europei. In questa sede ci focalizziamo su quattro dimensioni che caratterizzano i sistemi pensionistici in Europa: sistema a capitalizzazione contro sistema a ripartizione; prestazioni legate al reddito contro regimi “flat”; generosità in termini di tasso di sostituzione e, infine, l’età pensionabile. L’obiettivo non è offrire una descrizione esaustiva dei sistemi pensionistici europei, ma dare un’idea delle diverse situazioni di partenza in vista di una potenziale riforma pensionistica a livello europeo. La prima dimensione caratterizzante è la percentuale di reddito proveniente dai pilastri pensionistici a ripartizione rispetto ai pilastri occupazionale e privato che, in genere, sono a capitalizzazione piena. Questa dimensione è importante perché le pensioni a ripartizione devono essere finanziate dalla prossima generazione attraverso i contributi, mentre le pensioni a capitalizzazione sono finanziate dalla stessa generazione che le percepirà, attraverso il risparmio. La percentuale del pilastro pubblico a ripartizione sul totale del reddito da pensione è molto variabile, e oscilla tra il 92 per cento della Spagna e il 42 per cento della Svizzera. La seconda dimensione caratterizzante è la correlazione tra le prestazioni pensionistiche e i contributi versati, che solitamente rappresentano una percentuale fissa del reddito. È una dimensione importante a causa dei sottostanti incentivi negativi sull’offerta di lavoro. Oscilla tra due estremi: le pensioni “flat” senza alcun legame con il reddito, tradizionalmente associate al nome di Lord Beveridge, e le pensioni rigidamente proporzionali ai contributi versati, storicamente legate al nome del cancelliere Bismark. In un sistema beveridgiano i contributi tendono a essere interpretati come tasse, e ne derivano disincentivi all’offerta di lavoro, mentre in un sistema bismarckiano i contributi sono più simili a premi assicurativi. Esistono numerose varianti: alcuni sistemi pensionistici definiscono le prestazioni a priori, mentre in altri le prestazioni sono calcolate a posteriori in base ai contributi versati nel corso della vita. Spesso, il sistema pensionistico pubblico è composto da due parti: una parte che prevede coperture minime per tutelare le fasce più povere (il “pilastro zero”, come lo chiama la Banca mondiale; Holzmann e Hinz, 2005), e una parte legata al reddito, che solitamente ha un tetto massimo di prestazioni erogabili (“primo pilastro”). Danimarca e Olanda, per esempio, hanno una pensione base che è sostanzialmente indipendente dai contributi versati e/o dal reddito percepito nel corso della vita lavorativa (tipologia Beveridge). Francia e Germania invece hanno pensioni legate al reddito e basate su un sistema di punteggi che definisce le prestazioni (tipologia Bismarck). Svezia e Italia hanno introdotto sistemi di notional defined contribution (NDC, contribuzione nominale definita), sistemi a ripartizione che imitano i sistemi a capitalizzazione in quanto maturano interessi sui contributi versati in fondi personali che, raggiunta l’età pensionabile, vengono convertiti in rendita. Questo modello presenta il legame più stretto tra contributi e prestazioni, seguito dal sistema a punteggi francese e tedesco. In terzo luogo, i tassi di sostituzione misurano la generosità (e quindi i costi) dei sistemi pensionistici. La Figura 2 illustra la pensione media come percentuale del reddito medio al lordo delle tasse, con una variazione significativa da poco sopra il 25 per cento fin quasi al 100 per cento. L’Irlanda ha il tasso di sostituzione più basso e la Grecia il più alto d’Europa. La media OCSE è leggermente sopra il 50 per cento (pensione media come percentuale del reddito medio). Infine, la quarta dimensione caratterizzante è l’età a cui si matura il diritto alla pensione (ovvero l’età pensionabile), che ha una forte influenza sull’offerta di lavoro e sui costi sistemici. I sistemi pensionistici attualmente in uso in Europa sono molto diversi tra loro, in tutti gli ambiti politicamente rilevanti: meccanismo finanziario, struttura, generosità e influenza sul mercato del lavoro. In gran parte ciò è dovuto alle diverse preferenze storiche, politiche e culturali dei vari Paesi. La prima conseguenza è che la spesa pensionistica è legata solo debolmente alla struttura demografica di un Paese (cfr. la prossima sezione). In secondo luogo, non esiste una singola strategia che possa dirsi ottimale per la riforma pensionistica in Europa; la riforma dovrà anzi focalizzarsi su diverse dimensioni progettuali in ciascun Paese per rispondere alle diverse situazioni iniziali. Perché una riforma L’invecchiamento della popolazione è una ragione importante per allineare le attuali prestazioni alla futura capacità fiscale: di conseguenza, in quasi tutti i Paesi europei è in corso un processo di riforma pensionistica e assistenziale. Può dunque stupire la debolezza della correlazione tra l’attuale struttura demografica e le attuali dimensioni relative dei sistemi pensionistici pubblici europei. Questo è dovuto soprattutto alle numerose differenze di progettazione tra i sistemi pensionistici europei descritti nel paragrafo precedente. Alcuni di questi progetti sono autostabilizzanti e quindi impediscono un marcato aumento dei costi: è il caso per esempio dell’Estonia, della Polonia e della Svezia. Altri progetti danno origine a forti incentivi negativi sull’offerta di lavoro e stimolano il pensionamento anticipato, che diminuisce la capacità economica e quindi minaccia la capacità fiscale e la crescita economica nel suo complesso. Questo a sua volta incrementa l’effetto dell’invecchiamento della popolazione sulla spesa pensionistica. La Figura 3 mostra che, se è vero che quasi tutti i Paesi europei devono affrontare un aumento dei costi pensionistici come percentuale del Pil, ci sono però grandi differenze tra un Paese e l’altro. In media, nell’Unione Europea, i costi sono previsti in aumento del 16 per cento entro il 2030 e del 37 per cento entro il 2050. In Grecia e Lussemburgo, tuttavia, le spese pensionistiche saranno più che raddoppiate entro il 2050, mentre sono previste in calo in Estonia, Polonia e Svezia. La correlazione debole tra invecchiamento e costi pensionistici in proiezione, così come la marcata variabilità degli aumenti di costo, sono sintomi di molte altre ragioni che spingono alla riforma. Risolvere i problemi Processi di riforma sono in atto in quasi tutti i Paesi europei. Alcuni Paesi hanno implementato riforme già all’inizio degli anni Ottanta, per esempio la Svezia, ma la maggior parte le ha implementate molto più tardi e alcuni non le hanno implementate affatto, per esempio la Grecia. Tipicamente abbiamo assistito a “riforme a puntate”, che combinano elementi “parametrici” (introducendo aggiustamenti attuariali, modificando la formula di indicizzazione delle prestazioni, aumentando l’età pensionabile) ed elementi “fondamentali” (modificando il meccanismo finanziario attraverso lo spostamento di una percentuale importante del reddito pensionistico dalle pensioni pubbliche verso il risparmio privato). L’alto numero di elementi di riforma in Europa è anche il risultato di preferenze politiche inizialmente diverse; riflette inoltre il fatto che non esiste una singola riforma che possa condurre a un sistema stabile e sostenibile di tutela per la terza età; piuttosto, è necessaria una miscela sapiente di elementi diversi. Se l’obiettivo è ripristinare la sostenibilità fiscale, allora la riforma richiederà una trasformazione dei sistemi a ripartizione esistenti, oltre alla reintroduzione del risparmio privato come fonte principale dei futuri redditi pensionistici. Le soluzioni estreme difficilmente funzioneranno: né i sistemi pensionistici pubblici da soli possono fornire un reddito sufficiente a tassi fiscali e contributivi ragionevoli, né il risparmio privato può sostituire interamente le pensioni a ripartizione. Affidarsi unicamente a pensioni a ripartizione a carico dello Stato è impossibile, perché i risultanti tassi fiscali e contributivi necessari per mantenere l’attuale livello di generosità danneggerebbero la crescita economica attraverso l’incentivo negativo all’offerta di lavoro descritto più sopra. Ulteriori aumenti dei tassi fiscali e contributivi sono particolarmente dannosi in quei Paesi europei che hanno già elevati costi totali del lavoro, in particolare Germania, Austria, Danimarca e Svezia. A sua volta, trasferire interamente le pensioni al risparmio privato non è un’opzione praticabile. Una delle motivazioni principali che vi si oppongono è semplicemente che è troppo tardi: risparmiare è un’attività che richiede tempo, e di tempo non ce ne sarà abbastanza, da oggi al 2030, perché i baby boomer accumulino fondi a sufficienza per finanziare una pensione completa. La tempestività e l’attenzione alla storia sono essenziali per una riforma pensionistica: la transizione dal baby boom al baby bust detta le tempistiche e rende impossibili riforme che erano praticabili ancora venticinque anni fa, come la transizione completa a un sistema a capitalizzazione piena. Ci sono altri motivi per caldeggiare un sistema multipilastro più articolato e più complesso, anziché un sistema a ripartizione pura o un sistema a capitalizzazione pura. Uno dei motivi principali è la diversificazione: i sistemi a ripartizione comportano forti rischi di ordine demografico e politico, mentre i sistemi a capitalizzazione comportano forti rischi legati ai mercati dei capitali. Poiché tali rischi non sono perfettamente correlati, la diversificazione consente di ridurre il pericolo di esiti negativi. Dunque, per raggiungere un equilibrio fiscale a lungo termine, tipicamente le riforme devono includere due componenti: adeguare il sistema pubblico all’evoluzione demografica, con il vincolo che tasse e contributi non possano aumentare oltre una certa soglia, e incentivare il risparmio privato, con il vincolo che non manca molto tempo al 2035. Conseguenze per la stabilità fiscale Poiché le pensioni rappresentano un elemento centrale delle politiche assistenziali, che a loro volta rappresentano una delle voci più rilevanti della spesa pubblica, la stabilità fiscale è strettamente legata al percorso futuro della spesa pensionistica. Il Comitato di politica economica dell’Unione Europea e l’OCSE elaborano proiezioni sulla spesa pubblica futura per le pensioni. Due Paesi spiccano rispetto agli altri: l’Italia, che ha attualmente la spesa pubblica più alta per le pensioni, e la Grecia, che ha subìto l’aumento più marcato. Benché entrambi i Paesi spendano oggi moltissimo per le pensioni, le loro dinamiche non potrebbero essere più diverse: in Italia la spesa resta stabile fino al 2030, aumenta debolmente fino al 2040 e poi cala, mentre in Grecia aumenta proporzionalmente al tasso di dipendenza. Il motivo di questa differenza è presto spiegato: come abbiamo visto, la Grecia ha un sistema a benefici definiti con un alto tasso di sostituzione e un’età pensionabile molto bassa. Finora non si ha un feedback demografico su questa generosità. In Italia ci sono due sistemi pensionistici: il vecchio sistema è simile all’attuale sistema greco, mentre il nuovo è modellato sul sistema svedese della NDC (contribuzione nominale definita). I lavoratori che hanno iniziato a versare contributi dopo il 1995 rientrano appieno nel nuovo sistema NDC, mentre quelli che nel 1996 avevano un’anzianità contributiva pari o superiore a 18 anni rientrano completamente nel vecchio sistema. I restanti rientrano in un sistema misto, “in pro rata”: le prestazioni corrispondenti ai contributi versati prima del 1993 sono erogate in base al vecchio sistema, e quelle successive al 1995 sono erogate in base al NDC. Quindi il sistema italiano non ha ancora apportato forti tagli alle prestazioni. Il nuovo sistema, tuttavia, ha una forte influenza stabilizzante sulla spesa pensionistica. Alcuni parametri cruciali, come il tasso d’interesse fittizio del sistema NDC e il fattore di conversione della ricchezza teorica in rendita pensionistica, tuttavia, sono politicamente molto più vulnerabili nella copia italiana che nell’originale svedese; i costi delle pensioni attesi dai mercati finanziari possono quindi rivelarsi più alti di quanto ipotizzato. Non è dunque una coincidenza che Grecia e Italia siano attualmente più sotto pressione nei mercati finanziari. Conclusioni I principali sistemi pensionistici europei (Francia, Germania, Italia, Spagna) hanno ancora parecchia strada da fare per diventare finanziariamente sostenibili. Nelle pagine precedenti si è mostrato che l’obiettivo è attingibile con una combinazione di interventi improntati alla ragionevolezza. L’Italia, per esempio, ha introdotto un nuovo sistema che stabilizzerà la spesa pensionistica se verrà implementato in maniera coerente anche in futuro. La Svezia, con il suo sistema NDC, non ha problemi di sostenibilità. La Germania ha notevolmente ridotto il suo debito implicito attraverso passi graduali e politicamente accettabili: aumento dell’età pensionabile, indicizzazione delle prestazioni in base alla dipendenza strutturale e introduzione di pensioni private con fondi individuali per colmare l’emergente divario pensionistico. La recente crisi rende ancor più urgente una riforma delle pensioni. Non è una coincidenza che Grecia e Italia siano attualmente i Paesi più sotto pressione: queste due nazioni hanno la spesa più alta per le pensioni come percentuale del Pil in Europa. In Italia, queste spese elevate sono quantomeno stabili; ma resteranno un ostacolo fiscale perché non si abbasseranno nel prossimo futuro e i loro parametri comportano rischi politici. La spesa pensionistica sta ancora aumentando molto in Grecia; senza una riforma che riduca l’alto livello di spesa rispetto al Pil, nessun consolidamento fiscale appare possibile. Non esiste una singola “politica pensionistica ottimale” poiché la situazione iniziale (il progetto generale di welfare state per come emerge dalla cultura, dalla storia e dalle inclinazioni politiche) e i problemi (pressione demografica, difetti di progettazione) differiscono molto tra un Paese e l’altro. Piuttosto, dev’essere diverso tra un Paese e l’altro il policy mix composto da: riduzione dei livelli di prestazioni a ripartizione, aumento dell’età pensionabile, introduzione di aggiustamenti attuariali e integrazione con pensioni occupazionali e individuali. Inoltre, i vincoli sono diversi da Paese a Paese. Per costruire pensioni a capitalizzazione ci vuole tempo. La fattibilità di una strategia di transizione dipende dal tempo che rimane prima che i figli del baby boom vadano in pensione: il momento in cui si verificherà questa circostanza è diverso nei vari Paesi. Inoltre la fattibilità dipende dalle attuali dimensioni del pilastro a ripartizione: più è alta la percentuale a ripartizione, più sarà difficile una transizione negli anni che rimangono. Quale riforma si è dimostrata più efficace? L’introduzione dei sistemi NDC ha ridotto la pressione fiscale quando sono stati implementati presto e con coerenza, come in Svezia. In Italia, non solo la pressione demografica è molto più alta, ma l’introduzione è stata di fatto posposta fin dopo il pensionamento della generazione del baby boom, e ci sono molte lacune nell’effettiva implementazione, per esempio nella definizione del tasso di conversione a rendita che lascia margine per manovre politiche. Aver “dipinto” la riforma come un sistema NDC ha aiutato la situazione dell’economia politica in Svezia, e in certa misura anche in Italia. Non ha funzionato però in Germania, dove un sistema a capitalizzazione è considerato inaccettabile. “Dipingere” una riforma simile nei termini di una formula complessa di benefici definiti è stato politicamente più facile. Gli stabilizzatori automatici, come i sistemi NDC in Svezia, Italia e Polonia, e l’indicizzazione delle prestazioni al tasso di dipendenza strutturale in Germania, possono aiutare a immettere i sistemi pensionistici su una strada fiscalmente sostenibile a lungo termine, proteggendoli dall’opportunismo politico. Si potrebbero introdurre analoghe regole automatiche per l’età pensionabile, come una regola di proporzionalità che mantenga costante il rapporto tra il tempo trascorso in pensione e il tempo passato a lavorare. L’effetto protettivo, naturalmente, è efficace solo fino a un certo punto. In Germania, per esempio, il fattore di sostenibilità nella formula delle prestazioni è stato fissato con la forza tramite una “pensione garantita” che esclude ogni riduzione nominale delle prestazioni, e l’aumento dinamico dell’età pensionabile è stato provocato in parte dall’introduzione di nuove regole sulla durata della vita lavorativa. Per la gran parte, tuttavia, le riforme pensionistiche che introducono stabilizzatori automatici hanno conseguito un miglior equilibrio fiscale a lungo termine rispetto a quelle prive di tali meccanismi. Questo articolo è una versione ridotta e adattata del testo (http://www.nber.org/papers/w18009) contenuto in A. Alesina e F. Giavazzi (a cura di), Fiscal Policy after the Financial Crisis, in corso di pubblicazione da parte di Chicago University Press Books.