Il cambiamento del welfare state e la crisi dell’euro

Nei postumi della più profonda crisi economica che si ricordi dai tempi della Grande Depressione, lo Stato 61
sociale ha lasciato non poche preoccupazioni nella mente di molti. Per gli Stati membri dell’Unione Europea,
in cui vige una copertura pressoché globale dei rischi sociali dell’epoca moderna, e dove la spesa sociale
incide con una percentuale dal 16 al 30 per cento sul PIL, le ripercussioni socio-economiche a lungo termine
della crisi finanziaria del quadriennio 2008-2012 rappresentano un serio stress test per le garanzie sociali
del XXI secolo. Il periodo successivo alla Grande Recessione, così come era già successo nel XX secolo dopo
la Grande Depressione e la Grande Stagflazione, sarà colto come una nuova opportunità per riconcepire e
rilegittimizzare la politica sociale? Oppure gli Stati sociali europei corrono il pericolo di rimanere vittime della
crisi sulla scia delle violente scosse di assestamento economiche, sociali e politiche innescate dalla crisi
finanziaria globale?
A partire dagli anni Ottanta, svariate sono state le tendenze che hanno modificato profondamente il clima
delle politiche di welfare degli Stati europei. La maggiore mobilità dei capitali e l’accelerazione dell’integrazione
economica hanno determinato un aumento della pressione fiscale. Inoltre, l’invecchiamento demografico
e i tassi di natalità in calo, unitamente alla tendenza al prepensionamento di coloro che sono nati negli
anni del baby boom, hanno finito per sovraccaricare i sistemi pensionistici. Nel frattempo, la rapida rivoluzione
tecnologica ha fatto contrarre la domanda di forza lavoro a bassa e media specializzazione nei sistemi
economici avanzati. Lo spostamento verso mercati del lavoro post-industriali ha creato opportunità di lavoro
per le donne, ma al processo di deindustrializzazione si è accompagnata la diminuzione dei posti di lavoro
fissi e l’aumento della precarietà occupazionale per le donne e le fasce più giovani. Il cambiamento che ha
investito la struttura familiare classica e i ruoli, con percorsi di studio più lunghi, figli in età più avanzata e
genitori single, ha creato nuove tensioni tra vita lavorativa e vita familiare, contribuendo così a generare
una domanda di nuovi servizi sociali, soprattutto per le categorie dei giovani e degli anziani vulnerabili. In
concomitanza con quanto descritto, il “nuovo” profilo di rischio di esclusione sociale sia interna che esterna
ai mercati del lavoro ha innescato una crescente polarizzazione dei redditi tra famiglie con impieghi ad alta
specializzazione e ben retribuiti caratterizzate da “doppio stipendio” e famiglie con impieghi a bassa specializzazione
e retribuzione caratterizzate da un capofamiglia tipicamente maschio che porta il reddito principale
e i nuclei famigliari con un genitore single.
Sebbene i fattori trainanti della trasformazione socio-economica a lungo termine siano trasversali a tutto il
continente europeo, le pressioni da essi esercitate sui repertori esistenti di politiche sociali e le conseguenti
risposte variano da Paese a Paese. Mentre alcuni sistemi welfare sono riusciti con egregio successo ad
aggiornare il loro campionario di politiche in modo rispondente alle trasformazioni sociali precedenti alla
crisi finanziaria globale, altri se la sono cavata meno bene, per vari motivi economici e politici. Se a questo
si aggiunge l’impatto differenziale della crisi finanziaria, è facile comprendere come gli Stati sociali europei
siano entrati in una nuova era di continuo mutamento, di riforme e adeguamenti importanti rispetto ai cambiamenti
sociali a lungo termine e agli sconquassi politici ed economici nel medio termine. La disoccupazione
(giovanile) elevata e in crescita, i sistemi pensionistici in affanno e i pacchetti di consolidamento fiscale
messi in atto dai recenti accordi UE impongono un’enorme pressione sui rappresentanti politici eletti nella
maggior parte dei Paesi membri dell’UE dove i cittadini continuano a nutrire elevate aspettative di protezione
sociale rispetto all’incertezza economica. Gli esiti delle tornate elettorali della primavera di quest’anno in
Francia, Grecia e nei Paesi Bassi sono testimonianze dei crescenti contraccolpi della popolazione nei confronti del regime di austerità fiscale promosso dalla Commissione Europea, dalla BCE e dai governi di centro-
destra di molti Paesi membri dal 2010 in poi. I vuoti politici lasciati dalle raffazzonate strategie di gestione
della crisi sono stati ripetutamente corretti da provvedimenti poco ortodossi della BCE al servizio degli
Stati indebitati e delle banche nazionali, nel tentativo di sottrarsi alla malattia contagiosa del debito sovrano
e alla possibile uscita della Grecia dall’Eurozona. Sono un convinto assertore della possibilità di poter evitare
lo contro incombente tra l’austerità dell’UE e i colpi di coda sociali sciovinisti e populisti dei singoli Paesi.
Esiste un ampio spazio per condurre l’adeguamento fiscale ad un ritmo più realistico (e più lento); esso va
di pari passo alla partecipazione e alla produttività che valorizzano le riforme (degli investimenti) sociali ed è
corroborato da evidenze prontamente disponibili sulla frontiera dell’efficienza e dell’equità.
È difficile incasellare le dinamiche della riforma dello Stato sociale europeo negli ultimi decenni in termini
di netta dicotomia tra “bianco e nero” o di restrizioni più o meno marcate. L’ambito generale della riforma
sociale trasversale ai Paesi membri dell’UE è stato di gran lunga più eterogeneo, disparato e difforme. In
termini di sostanza, le riforme delle politiche sociali sono di fatto più “incentrate sull’occupazione”. Questo
fenomeno ha previsto una spinta verso una maggiore flessibilità del mercato del lavoro e una forte enfasi
sul far in modo che “il lavoro paghi” per la garanzia della sicurezza sociale. La svolta occupazionale si è
presentata sotto due spoglie: una ispirata dalle restrizioni sociali e dalla liberalizzazione del mercato del lavoro,
e l’altra più basata su una politica sociale “produttivista”, proattiva, piegata sull’incremento dell’offerta
di manodopera e sulla produttività grazie a servizi “capacitanti” per la famiglia, l’istruzione e l’occupazione.
L’evidenza suggerisce che l’ultima strategia high road per una riforma sociale incentrata sull’occupazione
è stata capace di determinare una crescita di lavoro più produttivo, competitivo e sostenibile, mentre la
low road delle restrizioni sociali e della liberalizzazione del mercato del lavoro ha determinato lavori meno
produttivi, a bassa retribuzione e qualità. I vantaggi competitivi delle economie scandinave prima e dopo la
stretta creditizia del 2008 possono essere identificati come il prodotto di una riforma sociale attiva e capacitante.
Per contro, le lacune competitive correlate al welfare dei Paesi periferici dell’Eurozona meridionale, in
particolare Grecia e Italia, sembrano essere intrinsecamente legate ad antiquati contratti sociali, di ispirazione
passiva e viziati dalle pensioni, e a un mercato del lavoro a due velocità, che inibisce sia le opportunità
di lavori ad alta qualità sia i servizi e le tutele sociali adeguati per le donne con alto livello di scolarizzazione,
i giovani e le unità familiari monoparentali. I programmi di politica sociale possono generare importanti
ritorni. In primo luogo, le spese di protezione sociale sono stabilizzatori efficaci dell’attività economica in
quanto contribuiscono a sostenenere una domanda reale nei periodi di recessione. Questo tipo di keynesianismo
di servizio ha continuato a dimostrarsi estremamente funzionale in risposta alla stretta creditizia
immediatamente successiva al fallimento di Lehman Brothers nell’autunno del 2008. Un’adeguata protezione
sociale in termini di sostegno al reddito nei periodi di disoccupazione a breve termine può ridurre i costi
associati alla ricerca di nuovi posti di lavoro, promuovendo una corrispondenza più efficiente tra domanda
e offerta occupazionale. In particolare, la tutela sociale universale valorizza la flessibilità del mercato del
lavoro piuttosto che distorcerla. Analogamente, un sistema esauriente di negoziazione dei contratti nazionali
consente di definire gli stipendi secondo criteri di rispondenza macroeconomica.
È importante sottolineare che una moderna “politica sociale produttiva” deve tener conto di fattori demografici
molto più avversi rispetto a quelli dell’espansione della sicurezza sociale successiva alla Seconda
guerra mondiale. Le riforme del mercato del lavoro finalizzate alla promozione di tassi occupazionali più
elevati, unitamente alle riforme pensionistiche mirate ad innalzare l’età di pensionamento (reale) e a contrastare
il prepensionamento, hanno rappresentato strategie importanti per far fronte alla sfida demografica
che va delineandosi. Pertanto, la sostenibilità economica dello Stato sociale oggi fa perno sul numero e
sulla produttività dei futuri contribuenti. Partendo da questa lettura, la politica sociale dovrebbe contribuire
a mobilitare il potenziale produttivo dei cittadini al fine di mitigare i rischi dei lavori atipici, la disoccupazione
a lungo termine, la povertà lavorativa, l’instabilità familiare e la mancanza di opportunità di partecipare
al mercato del lavoro, così come risultano dagli obblighi assistenziali o da competenze obsolete. Uno dei
motivi fondamentali per cui lo Stato sociale “attivo” di oggi è chiamato a fornire servizi sociali abilitanti e
capacitanti è anche legato all’erosione dell’efficacia del principio di sicurezza sociale su cui si basava lo Stato
assistenziale post-bellico caratterizzato dal monoreddito del maschio in famiglia. Quando il rischio della
disoccupazione industriale si è manifestato in modo chiaramente ciclico, aveva senso amministare fondi
assicurativi collettivi per facilitare i consumi durante i periodi di disoccupazione con carente domanda. Man
mano che il rischio di disoccupazione diventa strutturale, causato com’è da spostamenti radicali della domanda
e dell’offerta di lavoro, l’assicurazione contro la disoccupazione non può più funzionare come riserva di reddito tra lavori simili. Per poter integrare più pienamente la politica sociale con un’economia e una
società più dinamiche, i cittadini devono quindi essere sostenuti con servizi capacitanti ex ante, calzanti sui
bisogni sociali particolari nell’arco del ciclo di vita.
Le decisioni sulle politiche non sono mai frutto di un isolamento istituzionale. Le caratteristiche istituzionali
riguardano le modalità con cui le riserve sociali sono dirette ai gruppi a rischio, le modalità di finanziamento
e di ancoraggio ai sistemi fiscali, nonché le modalità di gestione da parte di attori pubblici e/o privati. Alcune
politiche lasciate in eredità sono in grado di incorporare le innovazioni per gli investimenti sociali meglio
di altre. È impossibile giudicare la qualità dell’istruzione e dell’assistenza all’infanzia isolandole dalla possibilità
di partecipare attivamente al mercato del lavoro e di accedere alla formazione da parte delle donne-madri,
dal sostegno a favore di politiche per la parità tra i sessi e dagli accordi sul congedo parentale. Rapporti
di lavoro flessibili, sostenuti da adeguate possibilità di congedo parentale, determinano un migliore equilibrio
tra vita professionale e familiare. D’altra parte, i sistemi fiscali che penalizzano le coppie con doppio
reddito compensano la possibilità di aumentare la partecipazione alla vita lavorativa per i genitori di bimbi
piccoli. In termini di capacità organizzative, e nella misura in cui gli Stati welfare diventano sempre più
orientati ai servizi, sono necessarie un’amministrazione pubblica e una professionalizzazione molto migliori,
anche nell’ottica di una migliore riscossione delle imposte e di una più efficace lotta alla corruzione. Affinché
la politica sociale contemporanea abbia successo, il diavolo è da ricercare nei dettagli di coerenza nei mix di
politiche sociali e nel coordinamento istituzionale comune a servizi e trasferimenti, in stretta relazione con il
governo del mercato del lavoro.
Gli Stati sociali europei riusciranno a sopravvivere alla contagiosa crisi dell’Euro e, se sì, che forma avranno
una volta adottata la risoluzione? L’approfondirsi della crisi dell’Euro svela quanto, negli ultimi decenni, l’Europa
sia diventata profondamente interconnessa dal punto di vista economico, politico e legislativo. Un’Europa
così interconnessa è al tempo stesso più complessa e più incerta, come si evince dal susseguirsi di
svolte della crisi. Una maggiore incertezza, a sua volta, alimenta l’interesse a stringere accordi di governance
efficaci sia all’interno dei confini nazionali che trasversalmente a vari Paesi. Analogamente, essa aumenta
l’importanza di avere una migliore comprensione del potenziale evolutivo delle istituzioni europee, degli
Stati membri e degli attori privati, chiamati a rispondere a condizioni di maggiore interdipendenza reciproca
e di maggiore incertezza.
Dall’esordio della crisi finanziaria globale, le economie dell’eurozona sono diventate più dipendenti fra loro
e più interconnesse di quanto siano mai state prima. Un’integrazione più stretta implica che la bontà (o la
carenza) della politica sociale di un Paese rafforza la prosperità (o la stagnazione) dell’economia dell’UE nel
suo insieme e vice versa. In uno scenario di spesa pubblica che si attesta mediamente tra il 16 e il 30 per
cento del PIL, i welfare states europei sono dei potenti buffer macroenomici. D’altro canto, il margine di
manovra macroeconomica ha subito restrizioni serrate da quando è scoppiata la crisi dell’indebitamento Greco
nel 2010. Oggi, le conseguenze per l’economia reale di un’austerità più alta del dovuto sembrano essere
sempre più autodistruttive, soprattutto alla luce dei tassi di crescita negativi fatti registrare da Grecia, Portogallo,
Spagna, Italia, Belgio e Francia. Inoltre, nelle economie in difficoltà, la proporzione del debito pubblico
lordo rispetto al PIL è data in aumento e non in diminuzione. Conseguentemente, le divergenze di economia
reale tra il concorrenziale nord, che paga interessi vicini allo zero sul debito pubblico e sui disavanzi di bilancio
statale, con tassi di disoccupazione gestibili, e il non concorrenziale Sud, che si trova di fronte a spread
sul debito e sui disavanzi straordinariamente alti e tassi di disoccupazione a due cifre e disoccupazione
giovanile politicamente ingestibili, continuano a diminuire. Il ritardo delle “riforme strutturali” non offre alcun
sollievo nei processi di adeguamento asimmetrici. In assenza di una solidarietà fiscale, le economie dell’eurozona
caratterizzate da tassi d’interesse insostenibilmente alti non hanno spazio di manovra. La buona
notizia è che l’unione bancaria non è più considerata un tabù e, accanto ad essa, prende finalmente forma
anche l’idea di un’unione fiscale, essenziale per la sopravvivenza dell’UME (Unione Monetaria Europea).
Il bisogno di un patto di investimento sociale
Insieme ai colleghi di Belgio e Francia, sostengo che l’UE ha un disperato bisogno di un “patto di investimento
sociale”. Sia la sopravvivenza dell’Eurozona che la necessaria ricalibrazione della politica sociale
evocano una categoria democratica di dimensioni nazionali ed europee. Le conseguenze sociali della crisi del debito sovrano incrementano le pressioni sui governi centrali sia nell’ambito della politica sociale interna
che della politica economica sovranazionale. Un mix opportuno di politiche per il welfare si può ottenere
con un vantaggio comparativo per l’Europa e la soluzione ordinata alla crisi del debito sovrano è da considerarsi
una condizione sine qua non per la sopravvivenza dello Stato sociale e viceversa. Nella misura
in cui le riforme sociali sono eque, esse hanno maggiori probabilità di essere appoggiate politicamente.
Nell’arco dell’ultimo decennio, è divenuto sempre più chiaro che le economie ad alta tassazione e spesa del
nord Europa hanno dato risultati migliori per la maggior parte degli indicatori previsti dal Patto di Stabilità e
dell’Agenda di Lisbona, facendo persino meglio della Germania. Questo dimostra che le politiche europee si
possono permettere un sistema espansivo di tutela sociale purché le politiche siano ideate nell’ottica di un
investimento sociale. Ex negativo, la non concorrenzialità dell’Europa meridionale è intrinsecamente legata
all’arretratezza degli investimenti sociali.
La sfida per la politica socio-economica è quella di realizzare investimenti sociali a lungo-termine e un consolidamento
fiscale a medio termine che si alimentino e siano vicendevolmente sostenibili, con una governance
economica migliorata, orientata alla logica di un’unione fiscale. Dal punto di vista della politica economica
orientata ai problemi, il riequilibrio dell’Europa meridionale non può essere affrontato individualmente
da Spagna, Grecia, Italia e Portogallo. Nella misura in cui è interesse comune arrivare ad un adeguamento
ben riuscito, tutti i Paesi dell’Eurozona sono chiamati a condividere l’onere. La Germania dovrebbe tollerare
livelli di inflazione più alti affinché gli adeguamenti di prezzi e salari in Spagna risultino realistici, sempre
ammesso che la stabilità dei prezzi sia garantita in tutta Europa e che la Spagna sia clemente nel proseguire
la riforma strutturale. Nello stesso modo, in termini di politica di budget, i governi del nord Europa devono
evitare di esagerare con i regimi di austerità.
Per quanto concerne la politica, ciò che conta è che i cittadini europei oggi non sono pronti a rinunciare
agli amati programmi assistenziali dei loro relativi Paesi. In termini di efficacia delle politiche, la strategia
di investimento sociale è più Pareto-efficiente piuttosto che un nudo e crudo regime di austerità. Inoltre,
riguardo alla sostanza della politica, l’edificio dell’investimento sociale è perfettamente in armonia con la
strategia Europe 2020, che si basa espressamente sull’impegno verso una “crescita inclusiva” mirata ad
“un’economia ad alto tasso occupazionale in grado di determinare coesione economica, sociale e territoriale”.
A seguito dei vincoli sempre più stretti sui budget imposti dalla crisi, risulta sempre più arduo per i
governi “scambiare” le perdite di ricavi a breve termine con i guadagni di concorrenzialità sul lungo termine
attraverso la riduzione selettiva dell’aliquota fiscale. Al fine di dare maggior mordente a Europe 2020, i Fondi
Strutturali potrebbero essere elargiti agli Stati sotto pressione fiscale, a patto che tali sovvenzioni siano
spese per le priorità della politica di investimento sociale.
Arrivati a questo punto di svolta critico, è importante non svendere i cospicui risultati di mezzo secolo di integrazione
regionale europea e di sviluppo dello Stato sociale. L’approfondirsi e l’allargarsi dell’integrazione
regionale europea non ha precedenti, si è passati da 6 a 27 Paesi membri, creando una comunità di circa
500 milioni di persone; tutto questo è stato accompagnato dalla costituzione e dall’espansione di sistemi
sociali completi, che hanno alimentato la prosperità e il progresso sociale, promuovendo la democrazia e
assicurando la pace, in un modo e ad un livello pressoché impensabili all’inizio della ricostruzione seguita
alla Seconda guerra mondiale. Un “patto di investimento sociale”, bond agganciati ai progetti di investimento
sociale e un capitale umano più generoso che promuove l’accesso ai Fondi Strutturali, scontati poi nei
conti di bilancio dello Stato, potrebbero rappresentare un passo importante verso un’ “Europa premurosa”
con un profilo di equità ed efficienza di livello superiore.