La sussidiarietà per orientarsi nella crisi

Fino a oggi, il principio di sussidiarietà nelle sue diverse versioni – verticale, orizzontale o circolare – ha tro- 39 vato la sua ragion d’essere soprattutto nella convinzione che una società organizzata secondo tale principio sarebbe al contempo più libera e più capace di garantire risposte in grado di soddisfare i bisogni individuali e collettivi. Se, cioè, chi è responsabile di decidere e di gestire l’offerta è il soggetto più vicino al bisogno, riuscirà a leggerlo e a soddisfarlo meglio di qualunque altro. Raramente ci si è invece soffermati a riflettere se l’applicazione su vasta scala del principio di sussidiarietà possa dare un contributo diretto e originale anche allo sviluppo economico e alla crescita dell’occupazione. E ciò probabilmente perché il dibattito si è concentrato su chi dovesse occuparsi di organizzare l’offerta di servizi a risorse e bisogni dati, invece che su come una organizzazione della società basata su questo principio possa anche incidere sulle dimensioni sia della domanda che dell’offerta. Ora, a rendere necessaria questa riflessione sembra averci pensato la crisi in corso, caratterizzata da un netto rallentamento della crescita, da un aumento impressionante delle situazioni di bisogno e della disoccupazione, da una progressiva caduta dei consumi privati, da una riduzione progressiva delle risorse pubbliche destinate al finanziamento dell’offerta di servizi di interesse generale, ma soprattutto dalla consapevolezza che le tradizionali ricette anticrisi non sono più sufficienti a garantirne il superamento. E dalla consapevolezza che occorrono strategie e politiche nuove, capaci di incidere in profondità su un modello economico che proprio questa crisi ha dimostrato non in grado di garantire tanto la crescita, quanto anche il semplice mantenimento dei livelli di benessere già raggiunti. Ed è nel ripensare questo modello che non può non entrare in gioco un nuova interpretazione del principio di sussidiarietà. Oltre il modello bipolare La crisi che ha colpito l’economia mondiale a partire dal 2008 e sta ancora tormentando molte economie, in particolare quella italiana, è infatti molto diversa da quelle che hanno caratterizzato gli anni del dopoguerra, non solo perché più generalizzata, profonda e prolungata, ma soprattutto perché è strettamene connessa proprio con il modello di organizzazione dell’economia e della società che il principio di sussidiarietà mette in discussione. Quel modello, cosiddetto bipolare, secondo cui per soddisfare al meglio i bisogni sia economici che sociali bastano solo due attori diversamente combinati: le imprese a scopo di profitto in concorrenza tra di loro (il Mercato) con il compito di produrre la maggior quantità di beni e servizi, e lo Stato cui spetta di regolamentare il mercato e di sostituirlo in tutti i casi in cui esso non è in grado di operare correttamente. Secondo questo modello, la logica del profitto seguita dalle imprese private garantirebbe la massima efficienza, e quindi la maggior produzione possibile di beni e servizi, date le risorse impiegate, mentre l’intervento redistributivo e produttivo dello Stato garantirebbe una equa distribuzione del reddito e la copertura dei bisogni non soddisfatti dal mercato. Se si confrontano i diversi sistemi economici e sociali occidentali si rileva che le differenze tra di essi sono sintetizzabili nel diverso peso attribuito a questi due attori (più Mercato nei sistemi anglosassoni, più Stato nei Paesi dell’Europa centrale e meridionale). In sistemi così concepiti e organizzati non vi è spazio per altri soggetti privati, se non in funzione integrativa. Non vi è spazio, soprattutto, per altre forme imprenditoriali non orientate al profitto, ma alla soddisfazione di bisogni. Esse sono considerate per definizione inefficienti – essenzialmente perché non massimizzando i profitti non minimizzerebbero i costi – e quindi da sostituire o con imprese a scopo di lucro o con istituzioni pubbliche. E la sola cosa che possono fare per non scomparire è adeguare i propri comportamenti a quelli delle imprese for-profit, oppure diventare strumentali alle politiche pubbliche. Questo modello ha retto bene fino agli anni Settanta del secolo scorso, garantendo alti tassi di crescita e un aumento significativo dei livelli di benessere. Ma poi è entrato in una lunga crisi, solo a tratti interrotta da brevi periodi di ripresa. Una crisi che ha interessato, in tempi diversi, ambedue gli attori e che è stata affrontata spostando di volta in volta il confine tra di essi e quindi tra i rispettivi ambiti di azione, secondo un sorta di movimento pendolare dal Mercato allo Stato e viceversa. La crisi è iniziata nei primi anni Settanta del secolo scorso quando il settore delle imprese private (il Mercato) si è trovato, quasi inaspettatamente, con una domanda di beni e servizi indebolita dalla crisi petrolifera e con ridotti margini di profitto attesi dagli investitori, a seguito di un aumento generalizzato dei salari. Ne hanno immediatamente risentito i tassi di crescita che hanno subito un immediato ridimensionamento, con il conseguente aumento della disoccupazione e delle situazioni di esclusione ed emarginazione sociale. Lo Stato ha reagito a queste difficoltà del settore privato con interventi aggiuntivi di sostegno all’economia e di redistribuzione del reddito a favore delle classi più svantaggiate, ma per farlo ha dovuto prima indebitarsi e poi aumentare progressivamente la pressione fiscale. Esso non è inoltre riuscito a rinnovare la propria organizzazione in modo da soddisfare adeguatamente bisogni di salute, di educazione, di protezione sociale crescenti e sempre più differenziati. A partire dagli anni Novanta, dopo che debito pubblico e pressione fiscale avevano raggiunto livelli considerati poco sostenibili, la strategia è cambiata nuovamente e si è scelto di ampliare gli spazi di azione del mercato. Le teorie economiche dominanti avevano infatti convinto che, lasciando più spazio alle imprese private, l’efficienza dell’intero sistema sarebbe aumentata e sarebbe quindi stato possibile ridurre l’intervento pubblico (e quindi le risorse necessarie per sostenerlo) e aumentare la domanda privata di beni e servizi, rilanciando così anche la crescita. In sintesi, stante la convinzione che il mercato avrebbe privilegiato i soggetti più efficienti e meritevoli, riducendo le limitazioni alla sua azione si sarebbe riusciti a ottimizzare l’utilizzo delle risorse. Ne sono seguite diverse ondate di liberalizzazioni e di privatizzazioni di interi settori dell’economia, che, con la formazione dei quasi-mercati, hanno interessato anche i servizi di welfare; senza tuttavia mettere in discussione il modo di operare del mercato stesso. E quindi senza introdurre meccanismi di formazione della domanda e forme di gestione dell’offerta diverse da quelle tipiche dello “scambio a fini di guadagno”. Liberalizzazioni e privatizzazioni I risultati sono stati prima deludenti e poi catastrofici. Le privatizzazioni (come recentemente sostenuto anche dall’OCSE) non hanno soddisfatto le promesse: non solo non hanno ridotto, ma spesso hanno aumentato, la spesa pubblica e, soprattutto, non hanno migliorato il grado di soddisfazione dei cittadini per i servizi privatizzati. Le poche eccezioni sono in larga parte da attribuire all’emergere spontaneo, non previsto e non incentivato, di nuove forme organizzative – dalle organizzazioni di volontariato alle imprese sociali – che hanno contribuito a realizzare un’offerta di servizi di welfare di qualità a costi inferiori di quelli delle altre organizzazioni, sia pubbliche che private. Liberalizzazioni e privatizzazioni non sono neppure state in grado, da sole, di far crescere in modo stabile e significativo la domanda di beni e servizi e quindi di rilanciare la crescita. Anzi, l’enfasi posta sulle virtù del mercato e sulla centralità dell’obiettivo del profitto ha finito per favorire una parte sempre più limitata della popolazione, aumentando a dismisura le disuguaglianze nella distribuzione dei redditi, impoverendo la classe media e contribuendo così a deprimere ulteriormente la domanda. Il rilancio della crescita (e dei profitti delle banche oltre che dei bonus dei loro dirigenti) è stato quindi ottenuto “creando” bisogni attraverso la pubblicità e il marketing (da cui la deriva consumistica), e poi creando la domanda di beni e di case attraverso il credito facile (mutui subprime, carte di credito ecc.). Quando questo processo di creazione di domanda a credito è diventato insostenibile è scoppiata la crisi, prima finanziaria e poi reale, con cui le economie occidentali stanno ancora convivendo. Nel dibattito avviato negli anni immediatamente successivi allo scoppio della crisi, mentre i fautori di quello che Stiglitz ha definito “il fondamentalismo di mercato” diventavano improvvisamente silenziosi, si sono confrontate due strategie per la sua soluzione: quella di chi, restando all’interno del modello bipolare, proponeva un ritorno a un maggior impegno dello Stato e quella che, invece, sosteneva la necessità di una riforma del modello in senso più sussidiario. Tra i primi vanno annoverati i sostenitori del ritorno a politiche keynesiane e all’economia sociale di mercato alla tedesca, tra i secondi si annoverano i sostenitori dell’innovazione sociale, dell’economia e dell’imprenditorialità sociale, delle teorie del shared value e, soprattutto, il programma della Big Society lanciato dal primo ministro inglese Cameron. La riflessione e le prime sperimentazioni sono state tuttavia quasi subito oscurate dagli attacchi speculativi ai debiti sovrani che hanno spostato il dibattito e l’azione dei governi sulla individuazione di interventi difensivi. È così tornata a prevalere un’ottica di breve periodo e questo dibattito si è affievolito insieme con l’interesse dei governi per qualsiasi riforma in senso sussidiario. Solo di recente, anche se non in Italia, si registra un aumento dell’attenzione alla necessità di un ripensamento complessivo del modello economico e sociale, come dimostra l’approvazione da parte della Commissione Europea della Social Business Initiative. Se questa lettura degli eventi degli ultimi decenni è corretta, è da essa che è necessario partire per capire perché non sia possibile uscire in tempi ragionevoli dalla crisi se non rilanciando e cominciando ad applicare sul serio il principio di sussidarietà. Sembra infatti ormai chiaro che il superamento della crisi non potrà avvenire attraverso un ritorno a un maggior protagonismo dello Stato. Infatti, non solo i limiti dell’intervento pubblico che avevano giustificato le privatizzazioni (inefficienze, paternalismo, clientelismi ecc.) non sono stati superati, ma la sua capacità di intervento si è ulteriormente indebolita a seguito dell’aumento generalizzato dei debiti pubblici e della loro esposizione agli attacchi di una finanza che nessuno sembra volere o riuscire a riportare sotto controllo. Ma è altrettanto chiaro che il superamento della crisi non potrà neppure venire solo da un rilancio spontaneo della domanda privata dei beni e servizi tradizionalmente prodotti dal mercato. La generalizzata e probabilmente permanente riduzione dei redditi disponibili della parte maggioritaria della popolazione e la difficoltà a conciliare l’obiettivo del profitto con le caratteristiche dei servizi, essenzialmente sociali e di interesse generale, di cui le persone hanno oggi bisogno e verso cui quindi si indirizzerà progressivamente la domanda, allontanano le prospettive di una ripresa che conti solo sul mercato così come oggi inteso. Inoltre, una ripresa della crescita basata su una produzione ancora maggiore di beni agricoli e soprattutto manufatti sarebbe comunque in breve tempo bloccata dall’aumento dei prezzi delle risorse naturali la cui disponibilità, già limitata, si va velocemente riducendo. Superare la crisi Se si resta quindi dentro il modello bipolare, il superamento della crisi risulta difficile, se non impossibile e, nella migliore delle ipotesi, non potrà essere che lento e incerto. E anche le tradizionali politiche per la crescita sono destinate ad avere un’efficacia limitata. Per superare la crisi è invece necessario individuare strade diverse da quelle tradizionali. In particolare è necessario, da una parte, riuscire a produrre beni e soprattutto servizi in grado di soddisfare i bisogni che sono oggi insoddisfatti, in buona parte di natura sociale e di interesse generale, caratterizzati quindi da esternalità positive che i soggetti produttori non possono in alcun modo internalizzare senza danneggiarne e ridimensionarne la produzione, e, dall’altra, utilizzare in modo più efficiente le risorse umane e materiali oggi inutilizzate o male utilizzate. Ma occorrerà farlo partendo dal passato, senza cioè poter contare su ulteriori risorse pubbliche e cercando invece di aggregare e far emergere una domanda privata pagante. A questo fine è necessario affrontare e risolvere tre diversi problemi: - individuare modalità di formazione e di aggregazione dei bisogni nuove e diverse da quelle autoritarie e paternalistiche che hanno caratterizzato i sistemi pubblici di welfare; - innovare le modalità di produzione di servizi vecchi e nuovi in modo da contenere i costi di produzione, anche utilizzando risorse finora sottoutilizzate e individuando le modalità per indirizzare verso queste produzioni risorse umane e finanziarie; - dare maggior spazio a forme imprenditoriali di cui i consumatori si possano fidare, visto che non saranno in grado di valutare la qualità dei nuovi servizi né la corrispondenza tra il loro valore e il prezzo. È chiaro che per realizzare tutte tre queste condizioni occorre un ampio coinvolgimento della società civile nella individuazione della domanda, nella definizione dell’offerta e nella gestione concreta della stessa. Serve cioè superare il modello duale e costruire un nuovo modello economico e societario ampiamente sussidiario e pluralistico. Un modello che lasci ampi spazi di azione ai “cittadini singoli e associati” nel definire bisogni, individuare risposte e organizzare l’offerta. Negli ultimi anni alcune condizioni per lo sviluppo di questo modello sono già state realizzate, anche grazie al dibattito sviluppato intorno al principio di sussidiarietà. Tra queste vanno certamente segnalati il riconoscimento e l’istituzionalizzazione, anche se ancora non senza incertezze e confusioni, di forme imprenditoriali senza scopo di profitto. Tra le condizioni che invece ancora mancano le due principali sono: - una precisa individuazione degli spazi che Stato e Mercato devono lasciare all’azione organizzata dei cittadini. Non basta che le amministrazioni pubbliche esternalizzino, come hanno fatto fino a ora, la produzione di alcuni servizi di interesse generale mantenendo saldamente in mano le decisioni su quali e quanti servizi offrire. Esse devono piuttosto rinunciare ogni volta che è possibile – perché in presenza di proposte alternative – al controllo monopolistico sia della domanda e dell’offerta di servizi che della proprietà di beni che potrebbero utilmente essere messi a frutto da organizzazioni private espressione della società civile (come nel caso dei beni culturali). Ma deve cambiare anche il modo di intendere la concorrenza, riconoscendo che in alcuni settori le organizzazioni della società civile hanno caratteristiche strutturali tali da garantire una maggior qualità e continuità dell’offerta e vanno quindi sostenute più delle imprese a scopo di profitto; - una maggior chiarezza su quali debbano essere le caratteristiche distintive delle organizzazioni della società civile in un contesto dove esse sono chiamate a svolgere un ruolo assai diverso e ben più impegnativo che nel passato. Per riuscire a far emergere la domanda esse devono diventare più inclusive, ampliando la partecipazione e aprendosi a una pluralità di stakeholder; devono rafforzare le relazioni fiduciarie attraverso vincoli alla trasformazione e alla distribuzione tra i soci sia degli utili che del patrimonio e attraverso il coinvolgimento nella governance di tutti i portatori di interesse rilevanti; devono adottare forme di gestione in grado di far maggior leva sulle motivazioni intrinseche sia dei clienti che dei lavoratori anche adottando politiche di prezzo e salariali che premino queste motivazioni piuttosto che quelle estrinseche e auto interessate; infine devono individuare con chiarezza e dare concretezza alla propria “finalità sociale”, individuando e rendendo note le esternalità positive prodotte. Molti hanno scritto e detto che il termine “crisi” significa anche “cambiamento”. Questa crisi sembra proprio dimostrare che ciò è vero. Ma non solo perché essa sta costringendo molti Paesi, e l’Italia in particolare, a ridimensionare i propri sistemi di protezione sociale e di welfare, bensì perché costituisce l’occasione per ripensare un modello economico e sociale che funziona in modo imperfetto già da diverse decine di anni. Il principio di sussidiarietà offre certamente un direzione interessante lungo cui sviluppare la riflessione e per questo meriterebbe più attenzione.