L’aiuto governativo allo sviluppo (Official Development Assistance - ODA) degli Stati Uniti è una parte importante all’interno del grande capitolo dell’assistenza estera (foreign assistance); pur rappresentando (dati 2013) lo 0,20% del reddito nazionale lordo (Gross National Income - GNI), percentuale pari a quella italiana, pone comunque gli USA al primo posto in termini quantitativi: circa 31 miliardi di dollari l’anno (la Germania è seconda con circa 15 miliardi di dollari) rappresentando il 14% dell’APS (aiuto pubblico allo sviluppo) mondiale.
L’Aiuto allo sviluppo è concepito al servizio diretto della politica estera e degli interessi strategici degli USA, insieme alla diplomazia e alla difesa. E nello stesso tempo costituisce di fatto un significativo veicolo di diffusione di una cultura e di uno stile di vita.
Nell’ODA (sia per emergenze e crisi umanitarie, sia per interventi di sviluppo a medio termine) un ruolo primario di coordinamento e di rappresentanza dell’amministrazione a livello internazionale è assegnato a USAID (United States Agency for International Development), agenzia creata nel 1961 sotto la “tutela” del Dipartimento di Stato. Sono gli anni della presidenza Kennedy e dell’accesso all’indipendenza di molti Stati, in cui vengono istituiti anche il Peace Corps (volontari USA nel mondo) e il programma Fullbright di scambi culturali e accademici. La prospettiva di quegli anni è di sostanziare la politica estera USA con specifiche e ordinate iniziative di sviluppo economico e sociale e di buon governo nei Paesi più bisognosi, con una forte connotazione di imperativo morale.
La missione di USAID è ora sintetizzata in poche parole nella revisione del 2014: “Costruire partnership per porre termine alla povertà estrema e per promuovere società democratiche e resilienti assicurando nel contempo la nostra sicurezza e prosperità“.
L’accento sulla sicurezza nazionale, ora posto in secondo piano, è stato sempre concepito anche per vincere una certa riottosità dei cittadini americani, peraltro sensibili alle disgrazie altrui e generosi verso organizzazioni private di propria fiducia, a veder destinate parte delle loro tasse all’aiuto internazionale governativo, non immediatamente riscontrabile nei suoi effetti.
USAID conta su più di 9.000 impiegati di cui il 70% (in buona parte costituito da professionisti del Paese ospitante) dislocato nelle circa 60 sedi (Missions) nazionali e regionali, con programmi in più di 125 Paesi.
Il budget 2017 è di circa 22 miliardi di dollari. Circa il 40% degli aiuti è indirizzato all’Africa sotto il Sahara (tra cui in particolare Etiopia, Kenya, Uganda) e ad Haiti; una quota importante è riservata ad Afghanistan, Pakistan e Medio Oriente.
Il budget destinato agli aiuti è suddiviso in questi settori: salute e popolazione (6,1 miliardi di dollari), sicurezza alimentare (1,0), educazione e sviluppo economico e sociale (7,7), emergenze e aree di crisi (3,3), promozione dei diritti umani e di istituzioni libere e democratiche (2,3), personale e amministrazione (1,7).
Il Dipartimento di Stato gestisce direttamente altri interventi importanti in particolare nel settore sanitario, in programmi di democratizzazione e attraverso il proprio ufficio (Population, Refugee and Migration - PRM) amministra circa 3 miliardi di dollari a favore di rifugiati e migranti, compreso l’insediamento definitivo di rifugiati in USA e i contributi alle agenzie specializzate (United Nations High Commissioner for Refugees - UNHCR, International Organization for Migration - IOM) delle Nazioni Unite.
Agli uffici centrali di Washington spettano i compiti istituzionali all’interno dell’amministrazione (armonizzazione con le priorità della politica estera e diplomazia) e i rapporti col Congresso (indirizzo e controllo) oltre a quelli di elaborare direttive politico-strategiche di intervento, conservare il patrimonio di conoscenze e esperienze, coordinare l’assegnazione delle risorse finanziarie e provvedere il necessario supporto tecnico e amministrativo alle sedi nei Paesi.
Compito delle sedi locali (missions), localizzate presso l’Ambasciata nel Paese e considerate il cuore delle funzioni di USAID, è formulare la “Strategia Paese di Cooperazione allo Sviluppo “ (Country Development Cooperation Strategy - CDCS), che fissa gli obiettivi di sviluppo, normalmente su un periodo di cinque anni, e le aree programmatiche dove USAID ritiene di massimizzare il proprio impatto, insieme alle misure per pianificare, monitorare l’esecuzione e valutare i corrispondenti progetti di sviluppo, di varia natura.
Circa i rapporti con le istituzioni governative del Paese, USAID generalmente ne chiede l’assenso su un proprio programma di intervento, ma poi, nell’esecuzione vera e propria, il programma può bypassarle. Vale la pena ricordare che l’aiuto diretto ai governi da parte di USAID è trascurabile, nel 2015 solo il 4% dei fondi, e che interventi finalizzati direttamente al supporto a Ministeri/Enti governativi vengono spesso realizzati o gestiti da enti non governativi.
Invece la pianificazione e direzione degli interventi umanitari è di competenza della sezione OFDA (Office Foreign Disaster Assistance - Ufficio per l’Assistenza alle Catastrofi) presso la sede centrale di Washington. Nel 2013 sono stati gestiti interventi in 53 situazioni di crisi in 40 Paesi. Le modalità contrattuali tra USAID e l’ente esecutore sono varie, ma riconducibili a due categorie principali: dono/accordo di esecuzione – generalmente lo strumento per il non-profit (ONG) – e contratto, tipico per progetti molto costosi e le imprese private. Il contenuto/pacchetto del programma (di durata dai 3 ai 5 anni) messo a bando (in genere circa un mese prima della scadenza della consegna della proposta da parte del concorrente) è ben precisato e “chiuso” in tutti i suoi termini (luoghi, beneficiari, obiettivi, attività, risultati quantitativi e qualitativi, budget assegnato, rapporti con altri programmi in corso, con altri enti, governativi o no etc.).
Sono normalmente interventi corposi e costosi (tipicamente non meno di 30 milioni di dollari) che non richiedono obbligatoriamente, nel caso del non profit, una compartecipazione al finanziamento, per cui per necessità e auspicio da parte di USAID, l’applicante è normalmente il capofila di un consorzio con uno o più partners coinvolti, in forza di una specifica specializzazione. Negli ultimi tempi c’è una crescente determinazione da parte di USAID a favorire la partecipazione di ONG locali di provata capacità, anche nella prospettiva della loro crescita.
Il consorzio nell’insieme deve possedere e dimostrare alta competenza professionale nelle aree del progetto, adeguata conoscenza del contesto del Paese, delle sue istituzioni e organizzazioni, e infine capacità di un’agile collaborazione.
È il caso di sottolineare che anche USAID, come ogni ente governativo USA appaltante, punta ad assegnare il programma a chi offre migliori garanzie di qualità e di costo/efficienza dei risultati, senza distinguere innanzitutto tra non profit e settore privato.
Ecco i dati delle acquisizioni di budget (2014) dei vari soggetti esecutori: ONG (28%), Imprese (19%), Università (2%), altre Agenzie governative USA (7%), Organizzazioni Internazionali/UN (29%), Organizzazioni straniere e altre (15%).
Evoluzione e riforme recenti
La storia di USAID è stata segnata da adattamenti e riforme in relazione ai cambiamenti politici, ai rapporti di forza, all’evoluzione delle teorie sullo sviluppo, alle conferenze mondiali delle Nazioni Unite degli anni Novanta, allo stabilirsi di un consenso diffuso su criteri guida, meccanismi, partenariato nell’APS segnato dai forum mondiali [Parigi (2005) sull’efficacia dell’aiuto, Accra e Busan (2011) su un reale partenariato tra Paesi donatori e beneficiari, a cui riconoscere ownership], la discesa in campo di nuovi Paesi, in particolare la Cina e di nuovi attori privati, in particolare le fondazioni filantropiche e di impresa. Già la presidenza Bush nel 2008 aveva preso alcune misure per risollevare le funzioni e la reputazione dell’agenzia che, dalla fine degli anni Ottanta, aveva subito un progressivo declino, ma è a partire dal 2010, con l’agenda “USAID Forward“, che hanno preso corpo riforme considerate le più significative dopo quelle degli anni Settanta. Ricordiamo – oltre al rafforzamento delle risorse umane, la riforma dei meccanismi di gestione delle gare, la ricostituzione delle capacità interne di programmazione, di formulazione strategica, valutazione e custodia di conoscenze ed esperienze – tre iniziative che ci sembrano innovative e al passo con i tempi:
Local solutions
Global Development Lab
Nuovo impulso alla partnership pubblico privato (public-private partnerships - PPPs)
Le “soluzioni locali“ rappresentano la risposta alla esigenza che gli interventi USAID in un Paese siano sempre più rispondenti alle situazione e ai “sistemi” locali, non l’applicazione di un modello generale, e guidati e messi in opera da realtà già èpresenti sul territorio per assicurare loro impatto e continuità di risultati. L’ipotesi ardita di arrivare entro il 2015 a incanalare il 30% dei fondi dei programmi delle missioni attraverso istituzioni locali è stata ridmensionata (19% nel 2015) sia per le scarse capacità locali di assorbimento e responsabilità gestionali, sia per resistenze dei tradizionali esecutori USA. Ma la direttiva viene perseguita con determinazione e soddisfazione per l’allargamento della base dei partners.
In ogni caso il dibattito sulla partecipazione e ruolo delle istituzioni locali, sulla loro capacità e loro rafforzamento è continuo.
USAID intende rafforzare la sua leadership nell’applicare scienza e tecnologia ai problemi dello sviluppo, incentivando l’identificazione di nuovi approcci e di nuovi strumenti ed espanderne il più possibile l’applicazione. Diversi programmi del Lab prevedono la collaborazione con Università e progetti congiunti tra ricercatori ed esperti dei Paesi beneficiari e dei Centri di ricerca federali, quali la Fondazione Nazionale della Scienza (National Science Foundation - NSF)e l’Istituto Nazionale della Salute (National Institutes of Health - NIH).
Poi attraverso il sistema di competizioni che premia le migliori proposte Grand Challenges for Development (GCD) ha promosso sei competizioni per strumenti e sistemi innovativi ed efficaci per i settori della sanità, educazione, sicurezza alimentare, risorse idriche, ambiente ed energie pulite. Attraverso le Development Innovation Ventures (DIV) promuove invece iniziative pilota, start-up che vengono provate su una certa scala e poi diffuse ampliamente. Ne sono state sostenute più di 120 in 17 settori e 35 Paesi. In entrambi i casi si favorisce la più grande partecipazione di diversi enti e di agenzie di altri Paesi.
USAID è sempre stata all’avanguardia tra i donatori pubblici nel riconoscere il potenziale importante del settore privato nello sviluppo. Dal suo lancio nel 2001, fino al 2015, il programma PPPs ha realizzato più di 1.500 partnerships, con un esborso da USAID di circa 4 miliardi di dollari, a fronte di un apporto privato di circa 15 miliardi. Lo schema vede la compresenza dell’ente pubblico, di un’impresa e di una non profit nel raggiungimento di un obiettivo di sviluppo comune concordato. Le risorse pubbliche fanno da leva per sollevare risorse ed expertise private e queste, a loro volta, possono contare su incentivi e risorse aggiuntive pubbliche. La cooperazione e il coordinamento dei partner richiede notevoli tempi ed energie, ma i risultati sono promettenti.
L’impulso a finanziamenti e incentivi per favorire le ricadute in termini di sviluppo degli investimenti privati è diventato una necessità per il mutato contesto che vede sempre più attori privati nell’arena dello sviluppo.
Notando che in USA (dati riferiti al 2013 - Hudson Institute) per lo sviluppo accanto all’aiuto pubblico di circa 31 miliardi di dollari, si calcolano 39 miliardi di aiuto privato (55% entità religiose e filantropiche, 12% fondazioni, 19% donazioni di imprese) e se a queste si aggiungono le rimesse degli immigrati valutate a più di 100 miliardi di dollari, gli investimenti privati in Paesi poveri di circa 108 miliardi di dollari e la crescita delle entrate fiscali nei Paesi, la portata dell’ODA è ridimensionata e, come avviene anche per altri donatori internazionali, si va configurando per l’aiuto pubblico un ruolo più di catalizzatore e coordinatore di diverse fonti di finanziamento.
Il Congresso, oltre che in generale sulla politica estera della Amministrazione, mantiene un interesse notevole (e anche potere) sul budget e sulle operazioni e le strategie di USAID. Infatti, gli addetti ai lavori riconoscono il notevole impatto sulla operatività di USAID delle direttive del Congresso, chiamate earmarks, cioè precise indicazioni vincolanti circa l’assegnazione di fondi per certi settori e certi Paesi.
Negli anni si sono accumulati poi vari interventi legislativi in termini di verifiche, restrizioni, proibizioni, regole di gestione delle gare, pratiche di rendicontazione, che hanno appesantito e assorbito in burocrazia molte energie di USAID.
In questo quadro bisogna anche aggiungere i chiari mandati dei programmi presidenziali quali il PEPFAR (President’s Emergency Plan for AIDS Relief - Programma d’Emergenza contro l’AIDS) lanciato dal presidente Bush nel 2003 e FTF (Feed the Future - Iniziativa contro la Fame e per la Sicurezza Alimentare) lanciato dal presidente Obama nel 2010, peraltro di grande efficacia e unici nel loro genere.
Questo quadro è visto però come un condizionamento notevole alla flessibilità necessaria ai responsabili delle missioni USAID per disegnare interventi e progetti in linea con le priorità dei singoli Paesi, crescente punto di consenso nell’ambito della cooperazione internazionale.
Un altro punto critico è la necessità da parte di USAID di contemperare le esigenze del Congresso – nella coscienza della propria responsabilità e autorità di rappresentante dell’elettore, come cittadino e come contribuente, di vedere dati chiari e in tempi brevi, facilmente comprensibili all’uomo della strada, dell’efficacia degli aiuti – con la complessità e i tempi più lunghi richiesti per assicurare un impatto duraturo delle operazioni in un Paese.
Da ultimo vale la pena menzionare che il Congresso sulle operazioni di aiuto internazionale e di cooperazione allo sviluppo ha generalmente registrato una convergenza bipartisan.
Infine, solo una nota su ciò che per diversi osservatori rappresenta un punto decisivo nell’amministrazione dell’aiuto pubblico allo sviluppo negli Stati Uniti. Si è già osservato che, a parte Paesi in situazioni particolarmente critiche, una minima parte dell’APS va ai governi e nel contempo cresce anche il ruolo del comparto non governativo e del settore privato locale nell’esecuzione degli interventi. La questione è se i soggetti e le istituzioni locali sono solamente beneficiari/riceventi e anche eventualmente esecutori, o invece partner veri e propri anche nella concezione e nella pianificazione degli interventi. Anche le ONG USA lamentano da tempo che pur possedendo un grande bagaglio di esperienza, di conoscenza, metodologia e capacità sono relegate prevalentemente al ruolo di meri esecutori.
Un effettivo partenariato implica un dialogo e un coinvolgimento con le realtà significative del Paese, che attuino una effettiva cooperazione nella identificazione e nelle modalità degli interventi.
È sempre latente il rischio di quanto autorevolmente è stata definita “colonizzazione ideologica”, cioè interventi che, con il peso dei fondi messi a disposizione e di talune evidenze scientifiche, risultino di fatto poco rispettosi della sensibilità e delle tradizioni locali oltre che delle diverse posizioni culturali presenti nel tessuto sociale.
