È l’implicazione della gente il motore dello sviluppo. È il loro coinvolgimento che costituisce vera cooperazione. È quanto continuano a sottolineare, ad esempio, l’UNDP e altre istituzioni che parlano di approccio partecipativo allo sviluppo. Questa capacità di reale implicazione è il metodo di presenza richiesto alle organizzazioni di base, ONG e charities, nello svolgimento della loro azione a sostegno dell’uscita dalla povertà e dal bisogno.
1. I flussi degli aiuti alla cooperazione
Gli aiuti per la cooperazione allo sviluppo forniti da istituzioni multilaterali e da Stati, i cosiddetti aiuti ufficiali, sono attualmente pari a circa 150 miliardi di dollari all’anno.
In figura 1 si riporta l’evoluzione nel periodo 1960- 2014 (in milioni di dollari a valori costanti 2014) degli aiuti forniti dai soli Paesi aderenti al Comitato per l’aiuto allo sviluppo (acronimo inglese: DAC; composto da 29 Paesi); sono comunque la quasi totalità degli aiuti ufficiali oggi versati.
La figura 1 evidenzia che ci fu una consistente diminuzione negli anni Novanta, dovuta, si ritiene, al fatto che, con il crollo del sistema sovietico, molte delle risorse disponibili furono utilizzate per accompagnare i primi anni della transizione economica e sociale dei Paesi dell’ex-impero sovietico. Dal 2000 circa si ha un consistente aumento, che la crisi del 2008 ha solo leggermente rallentato.
Figura 1 - Aiuti ODA da Paesi DAC (Development Assistance Committee),
milioni di dollari valori costanti 2014
Fonte: OECD/DAC
Accanto agli aiuti ufficiali vi sono consistenti flussi provenienti da istituzioni private (fondazioni, istituzioni caritative, ONG ecc.). La figura 2, per il recente periodo 2010-2014, distingue i flussi provenienti da istituzioni private, comparando quelli destinati ad attività di cooperazione allo sviluppo ai flussi legati a investimenti diretti all’estero da parte di imprese o del sistema finanziario (indicati in figura con FDI). Il sistema privato di istituzioni che hanno come scopo la cooperazione internazionale, contribuisce in maniera assai rilevante; dopo alcuni anni di diminuzione dei flussi, legati probabilmente agli effetti della crisi, la ripresa nell’ultimo anno considerato (2014) risulta impressionante.1
È opportuno sottolineare che gli “attori” dei flussi privati e quelli dei flussi ufficiali sono molto diversi fra e di loro e giudicano spesso in modo molto diverso che cosa significhi “aiuto”, in particolare negli ultimi anni.
Figura 2 - Flussi privati verso Paesi in sviluppo 2010-2014 –
(Fondazioni, Istituzioni caritative e NGO; FDI) milioni di dollari, valori costanti 2013
Fonte: OECD/DAC
2. Il dibattito e le nuove proposte
C’è un forte dibattito – che dura da decenni – sull’efficacia degli aiuti. Sottolineiamo i tre argomenti controversi che sono stati discussi in questi anni e per i quali, in molti casi, non si hanno ancora risposte adeguate.
Il primo è che gli aiuti spesso servono a risolvere problemi “locali” cui sono indirizzati, ma non fanno crescere il Paese: è il cosiddetto paradosso micro/macro. Mosley (1986) fu il primo a parlare del fatto che un progetto di cooperazione (ad esempio la distribuzione di fertilizzanti in un’area rurale) può avere effetti sul gruppo di famiglie direttamente implicate, ma se si misura la relazione fra l’insieme degli aiuti forniti al Paese e la sua capacità di crescita non emerge alcuna evidenza: da qui la questione del paradosso micro/macro.
Il secondo “pesante” argomento contro l’efficacia degli aiuti è che i loro risultati in termini di mitigazione di bisogni e povertà possono facilmente generare dipendenza dagli aiuti. Quando terminano gli aiuti del progetto tutto si ferma. E spesso così accade.
Il terzo controverso argomento è che la disseminazione degli aiuti non contribuisce alla formazione di un sistema istituzionale locale e nazionale più efficiente nei Paesi destinatari, per almeno due ordini di motivi.
Da un lato, corruzione e malfunzionamento dei governi e delle amministrazioni rendono poco efficaci gli aiuti; inoltre emerge il cosiddetto fenomeno della élite capture, cioè l’appropriarsi delle migliori opportunità da parte di responsabili e leader, formali e informali, a svantaggio dei ceti più poveri, veri destinatari del progetto.
Dall’altro, si dice, la gestione dei progetti di aiuto genera a livello locale strutture di governance e decisionali volute e gestite dai donors o dalla NGO di riferimento, parallele alle amministrazioni locali. Questo non facilita un cambiamento e miglioramento istituzionale. Infine, può accadere che un Paese “decida” di rimanere povero per mantenere aiuti e assistenza, per non uscire dalla lista degli Stati considerati come i più importanti recettori di aiuto (Desmet e Ortín, 2007).
Le ragioni per cui gli aiuti si dimostrano inefficaci, nelle evidenze empiriche, sono dovute anche al fatto che spesso le analisi non distinguono i diversi tipi di aiuti (umanitari e di assistenza, di mitigazione sociale, infrastrutturali ecc.); non tutti questi aiuti intendono avere un diretto effetto sulla crescita, ma sono orientati ad altri problemi. Inoltre, pressoché tutti gli aiuti hanno effetto solo “nel lungo periodo”, cioè solo quando gli attori locali, tramite acquisizione di esperienza, diventano protagonisti delle opportunità che si stanno aprendo e le fanno diventare fattore di reale cambiamento (il cosiddetto empowerment).
Negli ultimi anni molti studi hanno tentato di evitare simili errori interpretativi distinguendo, nelle analisi empiriche, fra i diversi tipi di aiuto; verificando se il contesto amministrativo e sociale è tale da fare pervenire gli aiuti in modo agile ed efficace ai destinatari (il tema della qualità del sistema politico, di un livello di burocrazia non eccessivo, del non prevalere della corruzione ecc.). E hanno cercato di dimostrare che, tenendo conto di tali precisazioni e criteri di selezione, gli aiuti (quelli diretti alla crescita) hanno effetto. Il “paradosso” non esisterebbe. Ancora, tuttavia, il dibattito resta aperto.2
3. Ownership…
Tutti i temi indicati hanno condotto, negli ultimi anni, a sottolineare che il criterio più importante per dare efficacia agli aiuti è mettere gli Stati destinatari in grado di impostare programmi di sradicamento della povertà, sociali ed educativi, gestiti direttamente da loro, per metterli in grado di acquisire competenze, abilità ed esperienze e rendere sistematiche le politiche e i programmi iniziati attraverso i piani di aiuto. Per far ciò si ritiene essenziale affidare la responsabilità decisionale ai Paesi destinatari. È il tema della ownership, che richiede, ai Paesi destinatari, responsabilità e trasparenza su quanto fanno, per garantire che la direzione sia quella giusta. Infine, richiede un mutamento di prospettiva anche fra i donors, per evitare una pletora di progetti non coordinati fra loro.
Quanto detto costituisce il contenuto delle proposte/decisioni indicate nei cosiddetti High Level Fora sul tema della cooperazione internazionale, da dieci anni a questa parte. Il vero punto di partenza è stato il summit di Parigi del 2005. In tale Forum i rappresentanti dei Paesi donatori e di quelli destinatari delle modalità di aiuto hanno posto l’accento sul fatto che la sostenibilità degli aiuti e la loro efficacia dipendono da una serie di azioni da intraprendere, basate su cinque grandi principi:
i Paesi destinatari devono assumere la responsabilità e la guida delle politiche e strategie di sviluppo, coordinando le attività (la cosiddetta Ownership);
i donatori sono invitati a dare supporto alle istituzioni, procedure e strategie di sviluppo nazionali del Paese partner, riorganizzando quindi gli interventi secondo gerarchie e priorità stabilite da quest’ultimo (Alignment);
le azioni dei Paesi donatori vengono armonizzate e rese più trasparenti, per favorire l’efficacia (Harmonisation);
gli attori, donatori e destinatari, devono porre il focus su una coerente gestione delle risorse e monitorare/valutare rigorosamente i risultati (Managing for results);
Paesi donatori e partner sono reciprocamente responsabili per i risultati in termini di sviluppo (Mutual Accountability).
Gli High Level Fora che hanno continuato il lavoro di Parigi (Accra 2008 e Busan 2011 in particolare) hanno sottolineato soprattutto la trasparenza e la responsabilità come fattori fondamentali. Non si può raggiungere efficacia se l’ownership non è accompagnata da coerenti comportamenti degli Stati destinatari delle risorse. Abbiamo alle spalle, dagli anni Ottanta in poi, vari tentativi di accompagnare (quando non “obbligare”) gli Stati con politiche poco efficaci o squilibrate, a cambiare e rendere coerenti le loro politiche (il cosiddetto structural adjustment); tali tentativi hanno spesso fallito nel raggiungere risultati a causa di comportamenti non corretti o non coerenti da parte dei Paesi partner.3
Il secondo elemento fortemente sottolineato nelle riunioni di Accra e in particolare di Busan, è il focus sui risultati, visto che spesso l’uso dei programmi e degli strumenti di gestione dei Paesi destinatari lascia a desiderare. Secondo Kelsall (2008), la mancanza di coordinamento e comune valutazione sui risultati, non facile peraltro in Paesi ai quali è stato detto che sono responsabili nella decisione e attuazione delle politiche, e per i quali quindi la co-valutazione sembra un controllo sul proprio comportamento, presenta forti rischi.4
Inoltre, nei più recenti incontri e dibattiti (Accra in particolare) è stato rimesso a tema anche il grosso problema del rapporto fra donors ufficiali e donors privati, vista l’importanza degli aiuti e dei progetti di questi ultimi.5
4. …vs empowerment
Il primo Forum di Parigi, nel 2005, non aveva discusso il ruolo degli attori non statali: una mancanza che lasciava nell’incertezza del loro ruolo. Specialmente quando siamo di fronte a governi non affidabili e inefficaci, o persino non rappresentativi, questa mancata considerazione dell’importanza degli attori non statali, è sorprendente.
Chiedere ai donors di rispondere con più chiarezza e coerenza alle esigenze degli Stati destinatari degli aiuti e chiedere a questi ultimi di essere responsabili verso i donors, può generare reciproca dipendenza o collusione. La vera e reale responsabilità, che porta nel tempo a cambiare modalità di politiche e programmi, non può che nascere dal rapporto con la gente, con i cittadini, con i destinatari degli aiuti e delle azioni di progetto. Tagliate fuori costoro e sarà molto più facile che si generi un sistema politico autoreferenziale. Così come sarà più facile che la modulazione dei progetti non rispetti le vere esigenze della gente, ma le immagini del donor o del politico.
È l’implicazione della gente il motore dello sviluppo. È il loro coinvolgimento che costituisce vera cooperazione. È quanto continuano a sottolineare, ad esempio, l’UNDP e altre istituzioni che parlano di approccio partecipativo allo sviluppo. Questa capacità di reale implicazione è il metodo di presenza richiesto alle organizzazioni di base, ONG e charities, nello svolgimento della loro azione a sostegno dell’uscita dalla povertà e dal bisogno.
In altri termini, cosa rende le popolazioni interessate non dipendenti ma protagoniste? Un’esperienza: l’esperienza che è possibile vivere con tenace vigore, l’esperienza del senso del vivere, il desiderio di vivere con pienezza. Questo avviene quando gli attori di base (indichiamo con tale espressione la gente, i destinatari delle attività del progetto e insieme le organizzazioni che lo gestiscono, lo staff locale della ONG o delle istituzioni caritative) vivono, nelle attività di progetto, una reale simpatia al destino dell’altro, quando il comune cammino è un accompagnamento a prendere coscienza che è possibile cambiare vita, come tanti casi di cooperazione di base hanno evidenziato ed evidenziano.6
Due corollari. Il primo è che è perciò importante sottolineare, andando oltre lo schema interpretativo degli High Level Fora, l’importanza di questo metodo. La cooperazione internazionale, se chiede efficacia, deve considerare questo come fatto essenziale. Il secondo è che coloro che abbiamo indicato come attori di base siano capaci di un dialogo efficace con le amministrazioni locali e con il sistema di governo, perché l’empowerment e la reale educazione dei soggetti nel cammino di sviluppo, possa allargarsi, tradursi, anche in opportune politiche.
1 Non intendiamo trattare qui i FDI e il loro effetto.
2 Per un approfondimento si vedano i recenti contributi di Minoiu e Reddy (2010), Mekhasa e Tarp (2013) e Doucouliagos e Paldam (2015).
3 Si veda per un approfondimento OECD/UNDP 2014.
4 Secondo Doucouliagos e Paldam (2015) non è politicamente corretto sottolineare la semplice relazione fra aiuti e crescita; occorre evidenziare altri obiettivi: “It should reduce poverty, generate good governance and a better civic society, lead to equality between genders, reduce pollution and improve the climate, etc. These goals shift with political agendas and most are so lofty that it is difficult to assess if they are achieved” (p. 28).
5 “Aid is about building partnerships for development. Such partnerships are most effective when they fully harness the energy, skills and experience of all development actors—bilateral and multilateral donors, global funds, CSOs, and the private sector. To support developing countries’ efforts to build for the future, we resolve to create partnerships that will include all these actors”. (OECD, s.d., p. 17)
6 Vedi al proposito l’intervento di Ilaria Schnyder, su questo numero della rivista.
Riferimenti bibliografici
Desmet K. e Ortín I.O. (2007), “Rational Underdevelopment”, in Scandinavian Journal of Economics, vol. 109, no. 1, pp. 1-24.
Doucouliagos H., Paldam M. (2015), “Finally a Breakthrough? The recent rise in the size of estimates of aid effectiveness”, in Arvin M. (a cura di), Handbook on the Economics of Foreign Aid, Edward Elgar Publisher, Cheltenham, UK.
Glennie J., Sumner A. (2016), Aid, growth and Poverty, Palgrave Macmillan, London.
Kelsall T. (2008), “Going with the grain in African Development?”, in ODI Africa Power and Politics Programme Discussion Papers, 1, London.
Mekasha T. e Tarp F. (2013), “Aid an growth. What meta-analysis reveals”, in Journal of International Development, 49, 4, pp. 564-583.
Minoiu C. e Reddy S. (2010), “Development aid and economic growth: a positive long-run relation”, in The Quarterly Review of Economic and Finance, 50, pp. 27-39.
Mosley P. (1986), “Aid Effectiveness: The Micro-Macro Paradox”, in Institute of Development Studies Bulletin, vol. 17, no. 2, pp. 22-27.
OECD/UNDP (2014), “Making Development Co-operation More Effective”, in 2014 Progress Report, OECD Publishing, Paris.
OECD (s.d.), The Paris Declaration on Aid Effectiveness and the Accra Agenda for Action, OECD Publishing, Paris.
