La Germania dà in generale l’idea di essere uno Stato efficiente e snello. In realtà, si tratta solo di un concetto idealizzato, che sembra poi difficile da realizzare nell’ambiente politico tedesco. Ritengo che nel corso degli ultimi decenni, la Germania non si sia mossa verso una forma più efficiente del suo sistema statale, con un welfare in espansione e un mercato del lavoro fin troppo regolamentato che le impedisce di sfruttare a pieno i benefici della sua tradizionale piattaforma industriale e di servizi. Il governo tedesco è stato, invece, ostacolato, nell’attuazione di tale piattaforma, dal distorto sistema degli incentivi tra i diversi attori politici (principalmente tra i 16 Stati federali e il governo centrale) e dal fatto che gli stessi politici hanno preferito i successi immediati piuttosto che un miglioramento a lungo termine.
Indubbiamente dobbiamo renderci conto che l’economia tedesca non sta operando isolata tra le proprie mura, bensì in un’ottica di economia aperta al mercato internazionale. Recentemente l’economia tedesca si è comportata bene anche di fronte a una crescente concorrenza internazionale, con l’allargamento dell’Unione europea a sud e a est – con il conseguente accesso a un costo del lavoro più basso – e l’emergere della Cina come uno dei protagonisti principali sul mercato mondiale (vedere H.W. Sinn, Die Basar-Ökonomie, Berlino 2005). Inoltre, certamente, la riunificazione tedesca ha lanciato un’ulteriore sfida all’economia del Paese.
La mia discussione si articola attorno ad alcuni temi:
A livello macroeconomico la necessità di una migliore politica fiscale
A livello istituzionale occorre essere consapevoli degli incentivi dei singoli attori politici ed economici
L’attuale politica tedesca sulla riforma dell’energia, che riflette la politica industriale populista a lungo termine derivante dall’attuale accordo istituzionale
La necessità di una migliore politica fiscale a livello macroeconomico
Data la pressione da parte del governo tedesco per introdurre controlli sul deficit fiscale all’interno dei Paesi membri dell’Eurozona, può sembrare sorprendente che io parta da qui. Ma va detto che nell’attuale contesto tedesco, il sistema di tassazione statale e la capacità di spesa dello Stato sembrano aver perso di vista le giuste proporzioni. Tutto ciò riguarda tanto il modo con cui le tasse vengono riscosse, quanto le modalità della spesa che ne consegue.
Chi non ha familiarità con l’economia tedesca è importante che sappia che noi abbiamo un sistema di tassazione molto complesso. Molti dei lavoratori verrebbero ritenuti degli sciocchi se non ricorressero a un consulente fiscale per alleggerire il proprio fardello fiscale o se non sfruttassero tutti gli appigli possibili. Questo è ancora più vero per le imprese, dove la pianificazione deve essere adattata alle complesse leggi fiscali tedesche. I tentativi di semplificare il sistema fiscale non sono stati, finora, politicamente opportuni, come si può vedere dal fallito tentativo dei Cristiani Democratici in occasione della campagna elettorale del 2005. La cosiddetta proposta della flat tax presentata da Paul Kirchhoff, docente di Diritto tributario ed ex giudice della Corte costituzionale e poi dal Ministro delle finanze designato, si è sciolta come neve al sole poco dopo la presentazione.
Questo e altri episodi analoghi di riforme fiscali fallite dimostrano quanto sia difficile introdurre una politica fiscale più razionale per il popolo tedesco, il quale è abituato a un sistema sociale molto generoso e a uno Stato in grado di garantire il tipo di sicurezza e di intervento riassunti nella parola tedesca “Daseinsfürsorge” (Per esempio, pieno accesso ai servizi pubblici di base: sanità, sicurezza alimentare, istruzione, trasporti, così come alla sicurezza del consumatore e a un ambiente pulito e salutare). È difficile anche persuadere i politici a sostenere tali riforme, abituati come sono a sfruttare la distribuzione dei privilegi fiscali per soddisfare i vari gruppi allo scopo di assicurarsi la rielezione. La resistenza dei politici a una riforma fiscale è tanto più grande quanto più il gettito fiscale aumenta, generando la tendenza a spendere senza sollevare alcuna domanda su privilegi e sussidi.
Come si può proteggere l’individuo dalla socializzazione del welfare a cui stiamo attualmente assistendo? Fin dall’inizio del secolo, il gettito fiscale in Germania (per il governo federale, i 16 Stati federali e le comunità locali) ha registrato un aumento da meno di 500 a oltre 600 miliardi di euro. Questo incremento è in qualche modo legato ai tassi di crescita economica positivi che riguardano la Germania, ma è dovuto anche alla tassazione progressiva (in tedesco “progressione a freddo”), così come all’incapacità dei politici di controllare le spese dello Stato, visto che ciò avrebbe significato cominciare a fare scelte difficili. Si parla, invece, di un continuo “problema di reddito”. Risulta, quindi, difficile convincere la classe politica che gli Stati dovrebbero ridurre le loro spese al minimo indispensabile, specialmente in un periodo di “grande coalizione”, come quello in cui che stiamo vivendo.
Questa osservazione è sostenuta anche da studi accademici, relativi alle cosiddette grandi coalizioni nei periodi 1966-1969 e 2005-2009. Tali studi vedono cambiamenti significativi nella politica fiscale governativa, con un ulteriore aumento delle spese dello Stato, specialmente nel periodo 1966-1969. La previsione di un significativo aumento delle spese con l’avvento, nel dicembre 2013, di una nuova grande coalizione, sembra essere confermata dagli attuali programmi per la riduzione dell’età pensionabile per i lavoratori a 63 anni e l’aumento delle pensioni per le madri. Tutto ciò conferma la nostra idea secondo cui il sistema fiscale tedesco e la capacità di spesa dello stato tedesco sembrano aver perso di vista le giuste proporzioni.
A livello istituzionale occorre essere consapevoli degli incentivi dei singoli attori politici ed economici
La Germania comprende 16 Stati federali di diverse dimensioni e diverso potere economico. È giusto questo numero? Gli incentivi per la ridistribuzione funzionano in modo corretto? Sulla prima domanda si è dibattuto tanto, soprattutto dopo la riunificazione, quando c’è stata la possibilità di avere meno Stati, ma di dimensioni più eque; eppure i politici si sono completamente disinteressati di questa riorganizzazione. L’unico riassestamento degli Stati federali è avvenuto nel 1952, con la fusione tra Baden, Württemberg-Baden e Württemberg-Hohenzollern che ha dato vita al nuovo Stato federale del Baden-Württemberg. Il tentativo di operare una fusione tra Berlino e Brandeburgo è miseramente fallito nel 1996.
In un contesto, nel quale, in molte federazioni, i piani di perequazione fiscale mirano a mitigare gli squilibri tra gli Stati membri, bisogna tornare alla seconda domanda, cioè se gli incentivi per la ridistribuzione attraverso la perequazione fiscale funzionano correttamente. Questa condivisione orizzontale del gettito fiscale tra i 16 Stati (Länderfinanzausgleich) e la condivisione verticale con i governi federali riduce le differenze nei redditi statali pro capite. Nel 2013 sono stati distribuiti orizzontalmente tra gli Stati membri 8,5 miliardi di euro. Dei 16 Stati, solo in tre hanno contribuito, con la Baviera che ha fatto la parte del leone con 4,3 miliardi di euro. Gli altri contribuenti sono stati il Baden-Württemberg (2,4 miliardi) e l’Assia (1,7 miliardi).
Jonathan Rodden dimostra che i governi statali tedeschi che ricevono sistematicamente fondi hanno una maggiore tendenza a prestare e una minore tendenza ad apportare gli aggiustamenti fiscali opportuni di fronte alle avverse circostanze economiche. Jochimsen e Nuscheler hanno trovato, nelle loro ricerche, la prova (molto debole) di un ciclo politico opportunistico. Dal momento che i prestiti sono significativamente più bassi negli anni precedenti le elezioni, emerge che gli elettori tedeschi sono a favore della disciplina fiscale. Non ci sono prove di comportamenti faziosi, dunque l’ideologia di partito sembra giocare un ruolo insignificante.
Per quel che riguarda il reddito, un forte grado di riallocazione dei gettiti fiscali tra i governi statali riduce in modo significativo gli incentivi per i governi a trovare chi paghi le tasse e incoraggiare la crescita economica mediante adeguate politiche economiche. Questi sostanziosi trasferimenti intergovernativi tendono a indebolire la disciplina fiscale e incoraggiano eccessivi prestiti da parte degli stati che li ricevono, mentre gli stati finanziatori possono fare propria solo una piccola parte del reddito fiscale addizionale che proviene da un aumento della base fiscale dello stato. Tale visione della perequazione fiscale rafforza la tesi secondo cui un alto grado di trasferimenti agisce come una barriera anti-concorrenza e come un disincentivo alla disciplina fiscale. Pertanto, da ciò, si può concludere che, a livello istituzionale, gli incentivi dei singoli attori, in questo caso gli stati regionali, non sono molto ben allineati.
La politica industriale populista a breve termine è esemplificata dall’attuale riforma energetica
In Germania, la riforma energetica è stata avviata dopo la scelta del governo Merkel di uscire dal nucleare, subito dopo il disastro di Fukushima. Da allora, la politica energetica tedesca è caratterizzata dal termine “Energiewende”, letteralmente tradotto come “svolta energetica”, ma può anche significare “rivoluzione energetica”. La Germania, ora, si è imposta come obiettivo di far cessare la produzione di energia nucleare entro il 2022 e di ricavare l’80% della sua energia da fonti rinnovabili entro il 2050. Mentre il passaggio alle energie rinnovabili potrebbe essere stato una mossa populista del governo tedesco, la domanda “chi pagherà queste energie?” è diventata la più grande sfida interna per la cancelliera, dato che questa politica è stata ideata assolutamente ad hoc, senza pianificazioni adeguate e con strumenti inadeguati.
Lo strumento chiave per questa politica sono i sussidi contenuti nell’Erneuer-Energien-Gesetz (EEG, Renewable Energy Sources Act), ideato per migliorare l’efficienza energetica e per incoraggiare la riduzione dei costi per la produzione di energie rinnovabili, basato sull’aumento dello sfruttamento delle economie di scala nel tempo, con la crescita delle quote di mercato delle rinnovabili.
La legge è entrata in vigore nel 2000 ed è stata il principale strumento di politica per aumentare l’uso delle energie rinnovabili in Germania. Dal 2013, il 23,4% dell’elettricità tedesca è stato prodotto grazie a fonti rinnovabili.
L’altra mossa politica è stata la quasi immediata chiusura di sei vecchi reattori nucleari e la graduale eliminazione dei rimanenti impianti di energia nucleare nell’arco di 32 anni, il che significa che la Germania dovrà produrre l’energia così perduta con fonti di energia rinnovabile, o importarla da altri Paesi.
Per incoraggiare la produzione di energia da fonti rinnovabili, il governo ha introdotto una sorta di protezione agli investimenti mediante tariffe specifiche. Ogni kilowattora generato da strutture produttrici di energia rinnovabile prevede una tariffa compensativa prefissata. Gli operatori di rete devono dare priorità alle rinnovabili nell’immissione in rete rispetto all’elettricità prodotta da fonti convenzionali (energia nucleare, carbone e gas). Coloro che installano impianti per la produzione di energie rinnovabili ricevono un pagamento ventennale garantito, per la loro produzione di elettricità. Queste tariffe devono essere pagate indipendentemente dal luogo e dal richiedente.
Dato che l’Electricity Feed-in Act richiede alle società di pubblica utilità di acquistare tutta l’energia rinnovabile disponibile sulla rete elettrica a un prezzo molto più alto di quello all’ingrosso, la differenza tra i costi di produzione più alti rispetto ai prezzi di vendita deve essere in qualche modo colmata. Perché non appaia nel bilancio federale, il costo dell’elettricità è distribuito tra tutti i consumatori di energia della Germania, mediante la cosiddetta tassa sull’energia. I consumatori tedeschi pagano una sovrattassa sulle loro bollette, per finanziare l’incremento dell’energia rinnovabile. La sovrattassa sull’EEG è aumentata continuamente negli ultimi anni, l’ultimo aumento da 3,592 centesimi di euro a kilowattora nel 2012 a 5,277 centesimi a kilowattora nel 2013 e destinata ad aumentare. Nel 2013 era intorno a 6,24 centesimi a kilowattora, aggiungendo circa 220 euro all’anno alla bolletta media di una famiglia.
I rimborsi sono un elemento centrale del sistema energetico tedesco, che fornisce elettricità a prezzi liberi sulle imposte dell’energia per compagnie energetiche che affrontano la concorrenza internazionale. Al momento, 179 settori industriali ricevono dei rimborsi. A causa di questi rimborsi, la tassa sull’energia per i restanti consumatori deve necessariamente aumentare, perché vengano raccolti i sussidi richiesti dall’Electricity Feed-in Law.
Se lo scopo del sussidio è accelerare l’utilizzo dell’energia solare, eolica e da biomassa, il modo con cui tale sussidio è stato organizzato, implica che tali fonti energetiche crescano in modo molto rapido, riducendo ulteriormente il prezzo dell’elettricità sul mercato globale e richiedendo, in tal modo, sussidi più consistenti per stabilire la differenza tra il costo di produzione garantita e il costo sul mercato.
Chiaramente, dato il modo con cui il sistema viene messo in piedi, attualmente le strettoie sono lo stoccaggio dell’energia rinnovabile e il suo trasporto, dato che l’integrazione, finora, nell’Energiewende (German for Energy transition) non c’è. Ma il trasporto dell’energia eolica dalle coste del nord alle fabbriche e alle città del sud, richiede nuove “superstrade energetiche”, che attraversino i confini di 16 Stati federali tedeschi, in quanto parte di un unico sistema integrato, la cui attuazione politica sarà altrettanto difficile.
La Commissione di esperti per la ricerca e l’innovazione tedesca (EFI) ha richiesto l’abolizione dell’EEG. Essi sostengono lo spingere il settore delle energie rinnovabili ha fatto schizzare alle stelle i prezzi, ma non ha promosso la protezione climatica. La condivisione del rinnovabile sul mercato è aumentata ma ha altresì portato a un significativo aumento dei prezzi. Secondo la Commissione, sostenere l’elettricità verde è costato – nel 2012 – 23 miliardi di euro (31,45 miliardi di dollari).
Da queste osservazioni, risulta chiaro che il sistema dei sussidi incontrollati per le energie rinnovabili, deve essere radicalmente rivisto per evitare ulteriori sprechi collettivi delle risorse. In ogni caso, le proposte del governo attuale mirano solo al successo a breve termine, per prevenire un ulteriore aumento dei prezzi dell’elettricità per i consumatori, senza andare alla radice del problema, ossia i generosi sussidi a lungo termine per la produzione, a prescindere dal luogo e dalla domanda.
Le proposte puntano solo a fornire un sistema bilanciato di misure facendo condividere il fardello dei prezzi alti a tutti gli attori presenti sul mercato, compresi gli operatori dei nuovi impianti per le energie rinnovabili, degli impianti già esistenti e delle imprese di elettricità, ma trascurando completamente i problemi fondamentali soggiacenti. Sembra che il problema sia dovuto alla politica industriale populista a breve termine del prendere le distanze dall’energia atomica. Ora, la risoluzione del problema è ancora nell’ottica di una politica a breve termine di condivisione dei prezzi su più vasta scala, senza guardare alle reali implicazioni sull’efficienza.
Conclusione
Con questi tre esempi, ho tentato di lanciare una sfida all’immagine di uno Stato tedesco efficiente e agile, concetto che appare poi difficile da realizzare nell’ambiente politico tedesco. Questi esempi dimostrano che la Germania non si è mossa in direzione di una più efficiente forma istituzionale del suo sistema statale. Al contrario, lo Stato tedesco è stato ostacolato nel portare avanti tale compito dal distorto sistema di incentivi tra i diversi attori politici (principalmente, tra i 16 Stati federali e il governo centrale) e dalle opportunità per i politici di sfruttare i guadagni politici a breve termine a spese di un welfare economico a lungo termine.
