La vocazione dell’Unione europea è sempre stata a favore della costruzione di un’identità comune che permetta di superare le divisioni tipiche delle diverse culture e tradizioni che compongono i suoi Paesi. All’inizio del suo percorso, è stata la storia ha mostrare a un’Europa reduce da due devastanti guerre che soltanto il superamento dell’aspetto “romantico” della supremazia di ognuna di queste tradizioni nazionali sull’altra avrebbe permesso di evitare un nuovo conflitto dalle dimensioni non soltanto europee, e dalle conseguenze catastrofiche e imprevedibili.
Progressivamente è stata poi l’economia a segnare il cammino dell’integrazione, recuperando l’idea di Europa quale unico modo attraverso il quale gli Stati-nazione del Vecchio Continente possono mantenere sovranità rispetto alle dinamiche della globalizzazione in atto. Oggi l’Unione europea ha tutte le carte in regola per guadagnarsi un ruolo di primo piano nel panorama mondiale, forte del fatto di essere il primo mercato globale, con oltre un quarto del PIL mondiale generato all’interno dei suoi confini, il primo partner commerciale mondiale, con un terzo del totale degli scambi commerciali di beni e servizi che avvengono con Paesi UE e il primo sistema bancario, con più della metà delle attività bancarie mondiali. Nessun Paese europeo, inclusa la Germania, può oggi aspirare a un ruolo anche solo lontanamente comparabile.
Una giusta combinazione fra libero mercato e solidarietà
Evidentemente, la grande scommessa per l’Europa consiste nell’affrontare in maniera sempre più consona le sfide che le dinamiche della globalizzazione le pongono davanti (inclusa la recente crisi finanziaria), senza intaccare le specificità fondanti ognuno degli Stati che la compongono, anzi, valorizzandole. Per questo è fondamentale una giusta combinazione fra le dinamiche del libero mercato e la solidarietà, una combinazione che a oggi ha prodotto uno dei più importanti risultati che i Paesi europei sono riusciti a raggiungere nel corso degli ultimi 60 anni, ovvero di aver vissuto uno dei più lunghi e duraturi periodi di pace sperimentati nel continente.
Le quattro libertà fondamentali (libera circolazione delle persone, dei beni, dei servizi e dei capitali) garantite dal completamento del mercato interno, peraltro non ancora del tutto ultimato, rappresentano da questo punto di vista la realizzazione di una visione del mondo che, almeno in Europa, fino a pochi decenni fa era puramente illusoria. I nostri giovani oggi non soltanto hanno la possibilità, ma sono incoraggiati a muoversi, sia come studenti che come giovani imprenditori, da un Paese all’altro, da una regione all’altra, per aumentare il loro livello di competenze e di esperienza e poi metterle a frutto in maniera tale da valorizzare fino in fondo le proprie capacità. La libertà di movimento dei beni, combinata con la moneta unica, permette alle nostre imprese di andare a vendere i loro prodotti e a investire i loro capitali in quei mercati dove il loro valore aggiunto e le loro eccellenze riescono a essere più produttivi. Forti di questa base domestica “allargata”, le stesse imprese sono poi in grado di aggredire i mercati extra-europei, e dunque di beneficiare sino in fondo delle opportunità offerte dalla globalizzazione.
Per quanto riguarda il principio di solidarietà, sempre restando fortemente orientati verso il lato della dimensione economica, che in Europa è ancora quella prevalente, è doveroso menzionare due livelli tradizionalmente sempre presenti nell’ambito delle politiche europee: quello delle sue politiche regionali e quello delle sue politiche sociali. La parola d’ordine per la gestione delle risorse che l’Unione europea avrà a disposizione fino al 2020 è sicuramente “crescita”: ma non una crescita qualsiasi. Si tratterà, infatti, di una crescita che dovrà favorire lo sviluppo omogeneo all’interno dei territori di cui l’Unione europea è composta, e che potrà beneficiare di diverse centinaia di miliardi di euro che il bilancio dell’UE mette a disposizione a questo scopo attraverso i fondi strutturali per le regioni in ritardo di sviluppo. Azioni specifiche si rivolgono anche a favore di quelle categorie che, anche a causa della crisi economica, si trovano a essere più deboli e svantaggiate proprio dalle dinamiche della globalizzazione: in particolare i giovani, i disoccupati, così come le persone più anziane, che si devono ricollocare in un mercato del lavoro o in una dimensione della società che sono profondamente cambiati da quando loro hanno cominciato a muovervisi.
Tuttavia, la recente crisi finanziaria ha messo in crisi questo modello di “economia sociale di mercato”, evidenziando un problema istituzionale legato al funzionamento della moneta unica, che ha rischiato di mettere in discussione lo stesso principio di solidarietà (o una sua distorta interpretazione) su cui si basa il costrutto europeo.
Il Trattato sull’Unione europea, infatti, attraverso l’art. 125, proibisce a ogni governo nazionale o alle istituzioni dell’Unione europea (dunque inclusa la Banca Centrale) di intervenire a finanziare il debito di qualsiasi altro Stato membro. Questo comporta che nel modello di unione monetaria adottato dall’Europa non sia possibile utilizzare la Banca Centrale come “prestatore di ultima istanza” nel caso di crisi del debito sovrano, come quella che abbiamo appena vissuto, e che siano altresì vietati i trasferimenti diretti tra Stati dell’Unione, a eccezione evidentemente delle regole stabilite all’interno del bilancio europeo nell’ambito delle prospettive finanziarie pluriennali.
Consolidare il principio di responsabilità
Dal punto di vista dei rapporti tra Stati, la “clausola di non salvataggio” è la risposta evidente a una mancanza di fiducia nel fatto che, di fronte alla prima occasione di non prendersi le proprie responsabilità verso i cittadini e gli elettori, potendo contare sull’appoggio di altri Stati e altre istituzioni, uno Stato sovrano membro dell’Unione europea non si sarebbe fatto sfuggire l’occasione. D’altra parte, la storia dei primi dieci anni della moneta unica è la chiara dimostrazione di quanto detto: in dieci anni di congiuntura economica favorevole, con una situazione ideale per intervenire con quelle riforme di sistema che avrebbero reso meno probabile e meno concreto il rischio di dover ricorrere all’aiuto di qualche altro Stato sovrano o delle istituzioni europee, gli Stati più fragili, come l’Italia, non soltanto non hanno migliorato la situazione del loro debito pubblico, ma l’hanno addirittura peggiorata.
Da qui nasce e si giustifica la perplessità e la resistenza da parte degli Stati virtuosi, Germania in testa, di dover pagare i danni fatti dai “compagni negligenti”. Ne consegue dunque che è sicuramente vero che la solidarietà rappresenta un tratto costitutivo essenziale per l’Unione europea, ma è altrettanto vero che condizione necessaria al funzionamento del principio di solidarietà tra Stati è il consolidamento del principio di responsabilità. Infatti, in un sistema inter-governativo in cui la sovranità politica sulle risorse si ferma al confine nazionale, ma la solidarietà possibile e necessaria travalica i confini stessi, quest’ultima fatalmente sconta un deficit di sovranità, e dunque non ci si può aspettare la predisposizione di trasferimenti tra Stati sovrani se in primo luogo non si è affermato nei fatti un principio di responsabilità individuale. In altre parole, niente solidarietà europea senza riforme nazionali.
La limitazione al principio di solidarietà è resa ancora più esplicita per la Banca Centrale Europea e le sue operazioni di politica monetaria. L’art. 123 del Trattato sull’Unione europea, infatti, stabilisce il principio dell’impossibilità del finanziamento monetario diretto del debito pubblico attraverso l’acquisto di titoli sovrani da parte della Banca Centrale Europea. Attraverso questo articolo si mettono ben in chiaro due aspetti degli interventi della Banca di Francoforte. Il primo aspetto, che ha un’origine storica nella riunificazione delle due Germanie e nel forte ancoraggio dell’euro al marco tedesco all’epoca della sua creazione, consiste nella prevalenza delle politiche volte al contenimento dell’inflazione rispetto a quelle rivolte allo stimolo alla crescita nelle azioni della BCE.
Divisione dei poteri all’interno di un sistema federale
Il secondo aspetto che emerge chiaramente dall’art. 123 sul comportamento della Banca Centrale Europea riguarda la netta separazione nelle sue azioni fra interventi di politica monetaria e interventi di politica fiscale. Se, da una parte, con la nascita dell’euro, la Banca Centrale diventa l’unica vera sovrana nella gestione della politica monetaria europea, allo stesso tempo, ancora oggi, le politiche fiscali restano appannaggio della gestione politica degli Stati sovrani, che contano ancora fortemente sulla leva fiscale per riuscire ad attrarre consenso. Né del resto avrebbe senso affidare alla BCE operazioni di natura fiscale o redistributiva, perché di fatto si andrebbe a violare il principio di sovranità degli Stati, testando i limiti del principio delle competenze di attribuzione che i singoli Stati nazionali affidano alle istituzioni europee. Se infatti la BCE iniziasse a supportare le quotazioni del debito pubblico di un dato Stato membro, e subisse delle perdite a seguito di queste azioni, la BCE stessa dovrebbe essere ricapitalizzata pro-quota da parte di tutti gli Stati membri. Nei fatti, dunque, la BCE avrebbe autonomamente disposto delle risorse fiscali degli stessi Stati membri (forzando la sua ricapitalizzazione per avvantaggiare un Paese, dunque implicitamente trasferendo risorse tra un Paese e l’altro), senza aver nessun mandato politico o costituzionale per farlo.
Questo legittimo principio di divisione dei poteri all’interno di un sistema federale (la FED ha vincoli simili nella gestione del debito dei singoli Stati USA, così come li aveva la Bundesbank con i diversi Landers tedeschi) tuttavia non implica che, in nome della solidarietà “di fatto”, non si possa utilizzare la BCE per arginare le conseguenze più immediate della crisi. In questo senso, l’art. 123 del Trattato è stato interpretato in maniera tale da lasciare libera la BCE di agire sul mercato secondario dei titoli, al fine di permettere operazioni di vera emergenza come quella lanciata con il Security Markets Programme nel maggio 2010, e poi evolute nell’Outright Monetary Transaction programme, un’operazione con cui la BCE acquista sul mercato secondario titoli del debito pubblico degli Stati in difficoltà (dunque titoli già emessi e in circolazione), al fine di ridurre lo spread sul debito sovrano (il famoso “whatever it takes” di Draghi), una strategia che nel luglio 2012 ha, di fatto, posto fine alla speculazione finanziaria in Europa e ha aperto una nuova fase nella gestione del percorso di riforme che l’Europa dovrà affrontare per guardare avanti sulla strada dell’integrazione.
La crisi economica che stiamo vivendo ha una dimensione globale, per cui le soluzioni e la portata delle azioni deputate a risolverla non potranno essere locali, ma neppure nazionali. In altri termini, la crisi non si risolve stando fuori o dentro lo schema europeo, ma attraverso l’Europa e il suo modello economico che, fino a oggi, ha avuto nella solidarietà di fatto e nella competitività le sue carte vincenti. Per fare in modo che l’UE possa uscire da questa crisi, che non è soltanto economica, ma anche politica, sociale e culturale, riguadagnando quel ruolo che ha avuto per tanto tempo nella storia e che ha tutte le carte in regola per ricominciare a far valere.
