1. Coesione territoriale e strategie macroregionali
Il Trattato di Lisbona e la successiva strategia Europa 2020 hanno introdotto, accanto alle tradizionali dimensioni economica e sociale, una terza dimensione per la politica di coesione europea: la coesione territoriale. In questo ambito si collocano le “strategie macroregionali” previste dalla Commissione europea come strumenti finalizzati al rafforzamento della cooperazione e coesione territoriale (European Commission, 2009a).
La “macroregione”, secondo il Discussion paper della Commissione europea del 2009 per la Strategia per il Mar Baltico, è “un’area che include territori di diversi Paesi o Regioni associati da una o più sfide e caratteristiche comuni […] geografiche, culturali, economiche o altro”, mentre la “strategia macroregionale” è “un quadro integrato che consente all’Unione europea e ai suoi Stati membri di identificare i bisogni e di allocare le risorse disponibili attraverso il coordinamento delle opportune politiche, per consentire ad un territorio di beneficiare di un ambiente sostenibile e di uno sviluppo economico e sociale ottimale” (European Commission, 2009b). Nello sviluppo delle strategie, come vedremo, è infatti fondamentale l’approccio integrato di attori, politiche e risorse.
Le definizioni iniziali sono ora consolidate nel regolamento sulle disposizioni comuni per il periodo di programmazione comunitaria 2014-2020, che definisce una strategia macroregionale come “un quadro integrato relativo a Stati membri e Paesi terzi della stessa zona geografica, che affronta sfide comuni e trae beneficio da una cooperazione rafforzata per la coesione economica, sociale e territoriale” (European Commission, 2013).
L’aspetto senz’altro più interessante della strategia macroregionale (o della macroregione nell’accezione europea), è che essa non si costruisce a partire da criteri amministrativi o finanziari, bensì sulla base del criterio della funzionalità, sull’esistenza cioè di problematiche comuni a più territori, da affrontare secondo un approccio integrato, che permetta di coordinare meglio i programmi e di utilizzare in modo più strategico le risorse disponibili. Come è stato sottolineato “l’approccio funzionale si propone di progettare e sperimentare forme di cooperazione fra regioni europee che vadano oltre la logica tradizionale della prossimità territoriale, e si realizzino invece intorno alle reti funzionali che attraversano i diversi territori, secondo configurazioni di diversa lunghezza e ‘a geometria variabile’” (Berionni, 2012, p. 733).
Le strategie macroregionali possono pertanto essere definite come “strategie multisettoriali integrate” (European Commission, 2009a) che forniscono un quadro di riferimento pertinente alle politiche di coesione e favoriscono la cooperazione intersettoriale nell’ambito di un medesimo territorio.
In quanto strumento finalizzato allo sviluppo di una maggiore coesione territoriale, gli attori delle strategie macroregionali sono gli Stati e gli altri livelli di governo locale, con un ruolo più o meno attivo dei primi o dei secondi, differenziato, come vedremo nei paragrafi 3 e 4, a seconda del contesto in cui le strategie vengono promosse e sviluppate.
Un secondo aspetto interessante delle strategie macroregionali è che a esse possono partecipare sia Stati membri che Stati non membri dell’Unione europea, rappresentando, da questo punto di vista, un importante meccanismo anche per facilitare la cooperazione transeuropea e/o il percorso di entrata dei futuri Paesi membri.
Nella definizione dell’area territoriale di riferimento di una strategia macroregionale non vi è una regola precisa: una macroregione è composta da regioni (da intendersi, come abbiamo visto, non in senso amministrativo) di diversi Paesi e la sua “dimensione” (o la sua scala territoriale) è determinata dal tipo di problemi (le sfide) che si vogliono affrontare e dalle opportunità che si vogliono sostenere. La definizione o delimitazione delle macroregioni dovrebbe perciò essere affidata alle funzioni, ovvero agli obiettivi strategici in base ai quali si vuole portare avanti un progetto comune, con la conseguenza che, potenzialmente, un territorio potrebbe essere parte di più strategie macroregionali. L’unica “regola” prevista è che il numero degli Stati membri deve essere inferiore alla totalità dei Paesi membri dell’Unione europea.
2. Tre approcci, “tre no” e “tre sì”: le caratteristiche delle strategie macroregionali
Quali sono allora gli elementi essenziali di una strategia macroregionale?
Innanzitutto l’approccio multi-livello e multi-attore: nella definizione e implementazione dei progetti di cooperazione previsti dalla strategia partecipano, oltre alle istituzioni comunitarie (Commissione e Consiglio europeo in primis), attori nazionali, sub-nazionali e della società civile (satkeholder). Da questo punto di vista «la macro-regione è una strategia che contribuisce alla europeizzazione dove ogni livello istituzionale partecipa ad un gioco a somma positiva: il livello locale e quello nazionale sono protagonisti nella creazione di uno spazio e nel raggiungimento di un obiettivo di sviluppo territoriale che travalica i confini, che consente di far fronte a problematiche comuni con un impatto positivo per tutti i partecipanti, che contribuisce a costruire una Europa più unita» (Stocchiero, 2010, p. 4).
Il secondo elemento che caratterizza le strategie macroregionali è l’approccio place-based: la strategia si basa sulle esigenze dell’area territoriale individuata e deve essere articolata attorno a tematiche (le sfide comuni) che siano ritenute prioritarie da tutti i soggetti, nazionali e locali, coinvolti.
Infine, il valore aggiunto della strategia macroregionale è rappresentato dall’approccio integrato e cioè da un’azione collettiva che mira a un obiettivo comune integrando diversi attori, diverse politiche e diversi programmi di finanziamento; si decide di operare unitariamente su questioni transnazionali scommettendo su un’efficacia superiore a quella che si avrebbe invece lavorando in modo frammentato e individuale (European Commission, 2009a).
Il percorso che porta all’implementazione di una strategia macroregionale prevede:
una fase di iniziativa, che vede come protagonisti i territori interessati, che sviluppano attività di promozione e impulso, tipicamente attraverso convegni, incontri, dichiarazioni, risoluzioni, proposte, e un ruolo attivo dei governi e delle associazioni locali;
una fase di attivazione degli Stati coinvolti, che propongono ufficialmente l’obiettivo del riconoscimento della strategia all’Unione europea;
una fase di valutazione da parte delle istituzioni comunitarie, che esprimono il loro assenso, nella formula della raccomandazione del Consiglio europeo alla Commissione, qualora reputino la strategia macroregionale proposta necessaria, o quantomeno utile, allo sviluppo dell’area interessata e più in generale dell’Unione europea;
una fase di consultazione, promossa dalla Commissione, dei soggetti locali e dei diversi stakeholder, che porta all’elaborazione, in partnership con i Governi nazionali, dei Piani di Azione e della comunicazione sulla strategia da parte della Commissione;
infine, la fase di approvazione, con l’adozione formale della strategia e del Piano di Azione da parte del Consiglio europeo.
Nell’esperienza delle prime due strategie sino ad ora adottate (Mar Baltico e Danubio) e delle due strategie in corso di adozione (Adriatico Ionica e Alpina), che verranno presentate nei paragrafi 3 e 4, si tratta di un percorso con una durata media di circa tre-quattro anni, nel quale la fase di consultazione è particolarmente importante poiché permette di creare consenso e legittimità, anche se può determinare difficoltà di gestione e coordinamento delle diverse istanze: nel caso della Strategia per il Mar Baltico, ad esempio, la Commissione ha ricevuto 110 contributi dai diversi organismi dell’area e ha discusso circa 750 proposte.
A partire dalle sfide comuni individuate, il Piano di Azione (Action Plan) della strategia si articola in obiettivi prioritari (pillars) a loro volta declinati in aree prioritarie di intervento (priority areas), azioni strategiche o cooperative (action) e, infine, in progetti “faro” (flagship projects).
L’approvazione delle strategie non comporta la creazione di una nuova legislazione, di nuovi fondi e di nuove istituzioni. È la regola (o dottrina) dei cd. “tre no” (European Commission, 2009b):
No new legislation: la strategia macroregionale non richiede legislazioni ad hoc, basandosi esclusivamente sull’elaborazione e realizzazione di un Piano di Azione che deriva, come visto sopra, da un documento strategico preparato dai Governi nazionali e dalla Commissione europea.
No new funding: la strategia macroregionale non prevede finanziamenti diretti, non sono cioè previsti nuovi mezzi finanziari ad hoc provenienti dall’Unione europea; al contrario deve favorire un maggiore coordinamento e sinergia delle diverse fonti finanziarie esistenti nei livelli territoriali coinvolti, a partire dai fondi europei.
No new institutions: la strategia macroregionale non prevede la creazione di istituzioni ad hoc.
Il contraltare della regola dei “tre no” è rappresentato dalla regola dei “tre sì”, con cui il Consiglio europeo ha mitigato l’orientamento iniziale della Commissione, considerato troppo restrittivo, prevedendo:
Sì alla complementarietà dei finanziamenti;
Sì al coordinamento degli strumenti istituzionali;
Sì alla definizione di nuovi progetti.
Per quanto riguarda le modalità attuative, il punto più critico è senz’altro rappresentato dal modello di governance. Le opzioni sino ad oggi individuate per l’attuazione della strategia e del Piano di Azione sono fondamentalmente tre: a) direttamente da parte degli Stati membri; b) da parte di un organismo intergovernativo esistente; c) approccio comunitario con il ruolo politico del Consiglio Affari generali e di coordinamento e monitoraggio della Commissione europea.
Da questo punto di vista la macroregione è un modello di governance nuovo, che si colloca tra il livello statale e quello comunitario, superando, almeno potenzialmente, le criticità che gli strumenti di cooperazione transfrontaliera e transnazionale, come ad esempio le Euroregioni o i Gruppi Europei di Cooperazione Transfrontaliera (GECT), hanno sinora incontrato.
Il modello di governance da adottare è anche un indicatore del reale approccio bottom-up delle strategie non solo nella fase di proposta ma anche in quella di attuazione.
3. Le strategie macroregionali per il Baltico e il Danubio
Come anticipato, a oggi sono state adottate due strategie macroregionali: la Strategia dell’Unione europea per la Regione del Mar Baltico e la Strategia dell’Unione europea per la Regione del Danubio.
La Strategia dell’Unione europea per la Regione del Mar Baltico (EUSBSR - European Union Strategy for the Baltic Sea Region), approvata dal Consiglio europeo nell’ottobre 2009, è stata promossa dagli otto Stati dell’area baltica membri dell’Unione europea (Danimarca, Estonia, Finlandia, Germania, Lettonia, Lituania, Polonia e Svezia), grazie in particolare all’azione del Governo svedese e di un intergruppo di europarlamentari dei Paesi baltici.
La Strategia per la Regione del Mar Baltico, che svolge un ruolo di pilota e di modello di riferimento per le altre Strategie, è focalizzata sui seguenti obiettivi:
Save the sea
Connect the region
Increase prosperity
declinati nel Piano di Azione in 15 aree prioritarie e oltre 90 flagship projects.
Nel modello di governance adottato, la Commissione europea esercita un soft power come overall coordinator, external facilitator e impartial honest broker (Schymik, 2011), mentre la Strategia è realizzata soprattutto dai Governi nazionali attraverso i National Contact Points, situati presso le Presidenze dei Governi centrali o i Ministeri degli Affari Esteri. Complessivamente il coinvolgimento dei livelli sub-nazionali appare limitato.
La Strategia dell’Unione europea per la Regione del Danubio (EUSDR - European Union Strategy for the Danube Region), promossa a febbraio 2009 da Austria e Romania con lo scopo di rafforzare la cooperazione tra gli Stati attraversati dal Danubio, è stata formalmente adottata dal Consiglio europeo del 13 aprile 2011.
La Strategia per la Regione del Danubio copre i territori di 14 Paesi: nove membri dell’Unione europea (Austria, Bulgaria, Croazia, Germania, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Slovenia, Romania e Ungheria) e cinque non membri (Bosnia-Erzegovina, Moldavia, Montenegro, Serbia e Ucraina).
La Strategia è strutturata in quattro obiettivi, a loro volta articolati in 11 aree prioritarie di intervento:
Connecting the region
Protecting the environment
Building prosperity
Strengthening the region.
Sono invece in fase di sviluppo due strategie che riguardano direttamente l’Italia: la Strategia europea per la Regione Adriatico-Ionica e la Strategia europea per la Regione Alpina, che verranno approfondite nel paragrafo successivo.
La Tabella 1 propone un quadro di sintesi delle quattro strategie, evidenziandone lo stato di attuazione, gli Stati aderenti e gli obiettivi prioritari. Si segnala, infine, che le ulteriori aree geografiche che potrebbero essere oggetto di progetti macroregionali sono il Mare del Nord (North Sea Strategy), l’Arco Atlantico (Atlantic Arc Strategy) e il Mar Mediterraneo (Mediterranean Strategy) (Schymik, 2011).
4. Le strategie macroregionali “italiane”
La Strategia dell’Unione europea per la Regione Adriatico Ionica (EUSAIR - EU Strategy for the Adriatic and Ionian Region) riunisce otto Paesi: quattro membri dell’Unione europea (Croazia, Grecia, Italia e Slovenia) e quattro non membri (Albania, Bosnia-Erzegovina, Montenegro e Serbia). È stata promossa, a partire dal 2010, dall’Iniziativa Adriatico Ionica (IAI) e ha un forte significato politico per i Paesi coinvolti e per la stessa Unione europea: essa rappresenta, infatti, un impulso sia al percorso europeo dei Paesi del sud-est europeo, favorendo la collaborazione su politiche convergenti e basate su standard comunitari, sia a un migliore utilizzo dei fondi europei e nazionali.
Lo schema della Strategia Adriatico Ionica è articolato attorno a quattro “pilastri” tematici:
Driving innovative maritime and marine growth
Connecting the region(transport and energy)
Preserving, protecting, and improving the quality of the environment
Increasing regional attractiveness (tourism)
cui si aggiungono due priorità trasversali: Capacity building e Research, innovation and SMEs.
Tra i flagship projects che verranno previsti nel quadro della Strategia vi sono anche i progetti per i gasdotti TAP (Trans-Adriatic Pipeline) e IAP (Ionian Adriatic Pipeline) (Borsatti, 2014).
Per quanto riguarda lo stato di attuazione della Straregia, conclusa la fase di consultazione, realizzata tra ottobre 2013 e gennaio 2014, cui hanno partecipato un centinaio di soggetti (enti locali, università, imprese, cittadini, organismi internazionali etc.), prevalentemente da Italia e Grecia, e i cui esiti sono stati presentati ad Atene il 6-7 febbraio 2014, è stata avviata la fase di redazione del Piano di Azione, coordinata dalla Commissione con la partecipazione degli Stati aderenti attraverso i Punti di Contatto Nazionali e i Focal Point di settore nei Ministeri e, per i Paesi a ordinamento regionale, degli enti regionali. L’adozione formale della Strategia e del Piano di Azione da parte del Consiglio europeo sono previsti nel secondo semestre 2014, durante la presidenza italiana dell’Unione europea.
Nel corso del 2013 è giunta a maturazione anche la richiesta di adottare una Strategia dell’Unione europea per la Regione Alpina a seguito della risoluzione politica firmata a Grenoble il 18 ottobre 2013, nella quale i rappresentanti di sette Governi nazionali e di 15 Regioni dell’area alpina si sono impegnati a richiedere alla Commissione e al Consiglio europeo di definire entro il 2015 una Strategia e un Piano di Azione per la Regione Alpina.
La risoluzione adottata a Grenoble ha concluso il percorso che gli Stati, nell’ambito del programma di cooperazione transnazionale Spazio Alpino, le Regioni dei Paesi dell’arco alpino e la Convenzione delle Alpi hanno intrapreso a partire dal 2011 nei rispettivi ambiti di competenza, sulla base di una pluridecennale cooperazione esistente sul piano comunitario (prima con Interreg e poi in attuazione dell’obiettivo Cooperazione territoriale europea della politica di coesione), intergovernativo (come la Convenzione delle Alpi) e dei territori (con le Comunità di lavoro, le Euroregioni e i GECT).
Il Consiglio europeo del 19-20 dicembre 2013 ha infine invitato la Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, a elaborare una Strategia dell’Unione europea per la Regione Alpina (EUSAR - EU Strategy for the Alpine Region). Entro giugno 2014 è prevista la predisposizione del documento-base del Piano di Azione (cd. Discussion paper) per la consultazione pubblica degli stakeholder, da realizzare tra giugno e ottobre 2014. A novembre 2014, probabilmente a Milano, sarà organizzato l’evento di presentazione dell’esito della consultazione, cui seguirà la redazione del Piano di Azione ed entro giugno 2015 la comunicazione della Commissione contenente il Piano di Azione e l’endorsement finale. L’approvazione definitiva da parte del Consiglio europeo è prevista nell’autunno 2015.
La Strategia per la Regione Alpina coinvolgerà sette Paesi: cinque membri dell’Unione europea (Austria, Francia, Germania, Italia e Slovenia) e due non membri (Liechtenstein e Svizzera) e 46 entità regionali (Tabella 2), per un totale di oltre 75 milioni di persone, una superficie complessiva di 450mila kmq e un PIL pro-capite di circa 32.000 Euro.
Il valore aggiunto della Strategia europea per la Regione Alpina consisterà nel “patto di solidarietà” tra aree di pianura e grandi aree metropolitane da un lato, e aree montane e peri-montane dall’altro (Regione Lombardia, 2013), e sarà declinato lungo tre principali assi di intervento:
Competitiveness and innovation
Environmentally friendly mobility
Sustainable management of energy, natural and cultural resources.
La particolarità di questa ultima Strategia è rappresentata dal ruolo prioritario che hanno giocato le Regioni nel suo sviluppo (in particolare Baviera, Lombardia e Rhône-Alpes), con un processo realmente bottom-up dai territori, agli Stati, all’Unione europea. Approccio che la risoluzione politica di Grenoble sottolinea auspicando una governance fondata sulla cooperazione fra i territori, quindi tra Stati e Regioni, associando poi tutte le espressioni rappresentative della società civile e del mondo imprenditoriale.
5. Alcune prospettive e un primo bilancio
Dalle esperienze sino a oggi sviluppate si può evidenziare come la strategia macroregionale possa essere concepita come uno strumento in grado di assicurare un maggior coordinamento politico tra i diversi attori, nell’ambito di norme già esistenti e degli strumenti di finanziamento a disposizione. Il valore aggiunto della strategia macroregionale è, infatti, rappresentato, come abbiamo visto, dall’approccio integrato di attori, politiche e strumenti finanziari, finalizzato a specifici obiettivi intorno ai quali viene costruita e sviluppata l’idea della macroreregione.
La strategia macoregionale, come modalità di cooperazione territoriale, si distingue, quindi, dagli altri strumenti sino a oggi sperimentanti (GECT, Euroregioni, accordi, convenzioni etc.) perché è potenzialmente in grado di rafforzare la coerenza e il coordinamento delle azioni politiche, di razionalizzare l’impiego delle risorse finanziarie e di valorizzare il ruolo degli enti regionali e locali.
Come è stato sottolineato “l’idea di una cooperazione multisettoriale e multilivello – dove una pluralità di attori collabora intorno agli obiettivi individuati, integrando programmi e risorse, in una situazione di leale collaborazione e al di fuori di vincoli stringenti che potrebbero ostacolare le loro azioni – appare vincente e innovativa” (Berionni, 2012, p. 754).
I fattori di successo delle strategie macroregionali sono quindi strettamente legati:
alla presenza di problematiche macroregionali e di aspetti e sfide comuni nei territori coinvolti;
all’esistenza di fattori di ordine culturale e storico che hanno favorito e favoriscono l’interazione;
alla volontà politica degli Stati e delle entità locali dell’area interessata.
Per la sua realizzazione e implementazione sono determinanti il processo e le modalità di governcance e la reale integrazione delle risorse (finanziarie e non). Un ruolo decisivo lo gioca, così come in altri processi territoriali (Bandera et al., 2006), anche la capacità di leadership degli attori coinvolti e il livello di engagement e di empowerment dei livelli nazionali e sub-nazionali.
La governance rappresenta probabilmente il punto più delicato ma allo stesso tempo forse anche quello più interessante, per superare quel deficit di democraticità spesso strettamente associato all’Unione europea e alle sue istituzioni, al centro anche dell’attuale campagna elettorale in vista delle elezioni europee del prossimo 25 maggio.
Secondo alcuni autori la strategia macroregionale rappresenta un modello politico innovativo, “un livello di governance collocato tra lo Stato nazionale e la comunità sopranazionale” (Carsten e Peer, 2010), mentre il Comitato delle Regioni ha sottolineato, nel parere riguardante la Strategia del Baltico, che le macroregioni non devono diventare un nuovo livello istituzionale intermedio tra l’Unione e gli Stati membri, bensì costituire uno strumento di cooperazione tra le Regioni, gli Stati membri e l’Unione europea. In questa direzione il Comitato delle Regioni ha recentemente invitato la Commissione europea e gli Stati membri a sostenere la definizione di approcci innovativi di governance e a coinvolgere le Regioni, i Comuni e le strutture europee, quali i GECT e altri strumenti di cooperazione territoriale come le Comunità di lavoro, in un reale processo di codecisione, soprattutto per quanto riguarda l’elaborazione e l’attuazione delle strategie (Comitato delle Regioni, 2013).
Un secondo aspetto di rilievo è rappresentato dalla politica di coesione. Come abbiamo visto, lo strumento della strategia macroregionale è stato inquadrato dalla Commissione europea, fin dall’adozione della Strategia per la Regione del Baltico, nell’obiettivo della coesione territoriale, e i regolamenti comunitari per il periodo di programmazione 2014-2020 chiedono specificamente agli Stati che l’Accordo di partenariato e i Programmi operativi (nazionali e regionali) indichino esplicitamente come essi tengono conto delle strategie attivate (o in corso di attivazione) e in che modo contribuiscono concretamente ad attuarle.
La messa a punto nei prossimi mesi dell’Accordo di partenariato e dei Programmi operativi italiani rappresenterà un’occasione importante per verificare quale sia il valore aggiunto che le due strategie macroregionali che interessano il nostro Paese potranno apportare al rafforzamento dell’efficacia della politica di coesione e a individuare i progetti concreti rispetto ai quali, per coerenza di obiettivi e risultati attesi, per grado di maturità e calendario dei tempi di realizzazione, possa verificarsi un effettivo allineamento delle risorse europee e nazionali disponibili.
In prospettiva, quindi, il modello di governance e la reale capacità di coordinare in maniera efficiente ed efficace attori, risorse e programmi, rappresentano sfide interessanti e ambiziose per gli Stati e le Regioni coinvolte, al fine di evitare che anche le strategie macroregionali si aggiungano agli altri strumenti elaborati in ambito europeo ricchi di buone intenzioni ma spesso “poveri” di efficacia reale su cittadini, imprese e territori. Da questo punto di vista, almeno nel caso della Strategia macroregionale alpina, la ricca eredità storico-culturale comune e la positività di alcune precedenti esperienze di cooperazione (dalla Convenzione delle Alpi al programma Spazio Alpino) rappresentano senz’altro un positivo punto di partenza.
Le considerazioni proposte sono confermate dalla prima Relazione di valutazione delle strategie per le regioni del Danubio e del Baltico, presentata dalla Commissione europea a giugno 2013 (European Commission, 2013), nella quale si sottolinea anche che dovranno essere avviate nuove iniziative di strategie solamente per rispondere a specifiche esigenze di cooperazione rafforzata e ad alto livello, valutando attentamente gli obiettivi, il valore aggiunto e le risorse necessarie per l’attuazione.
Riferimenti bibliografici
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Berionni L., La strategia macroregionale come nuova modalità di cooperazione territoriale, in “Istituzioni del Federalismo”, 2012, pp. 727-754.
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Borsatti L., UE si prepara a decollo Macroregione Adriatico-Ionica. Vertice ad Atene per integrazione e sviluppo economico, Ansa, 6 febbraio 2014.
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Stocchiero A., Macro-regioni europee: del vino vecchio in una botte nuova?, Working Papers CeSPI 65/2010, aprile 2010.
