Le riforme dei sistemi previdenziali (SP) sono nell’agenda politica di molti governi europei. Le ragioni principali che rendono necessarie queste misure risiedono nel fatto che l’Unione europea sperimenta da diversi anni una crescita economica ridotta e una disoccupazione elevata, per il combinato operare di fenomeni sia congiunturali, quali la recente crisi finanziaria e la successiva recessione, sia strutturali, quali la pressione esercitata dalla globalizzazione e l’invecchiamento della popolazione. Con riferimento a quest’ultimo aspetto, il pensionamento della generazione dei baby-boomers, i bassi tassi di natalità e l’aumento della vita attesa che interesseranno la larga maggioranza dei Paesi membri, porteranno a un progressivo peggioramento del rapporto di dipendenza, ovvero del rapporto tra pensionati e popolazione attiva, che passerà dall’attuale 25% al 50% nel 2050 (da 1 pensionato ogni 4 lavoratori a 1 ogni 2).
Va peraltro sottolineato che questi trend, pur caratterizzati da tratti comuni, presentano peculiarità ed esercitano impatti diversi da Paese e Paese, a causa delle forti differenze che esistono, per esempio, nei livelli del reddito pro-capite (si va da un reddito medio per lavoratore di 44.800 euro in Germania a 11.000 euro dell’Estonia nel 2012), nelle dimensioni della disoccupazione (da circa il 7% dei Paesi Bassi a oltre il 26% della Spagna nel 2013) o dei SP adottati. Proprio queste asimmetrie rappresentano un’incognita sugli scenari futuri tali da far perseguire all’UE una politica di disciplina di bilancio e di riforme condivise.
In effetti il percorso di riforme dei SP è già avviato da tempo. In Italia, come in Svezia e Inghilterra, per esempio, i parlamenti hanno deciso di aumentare l’età pensionabile e di strutturare il sistema pensionistico secondo uno schema “multipilastro”: il primo, di natura pubblica e obbligatoria, si basa tipicamente sul meccanismo della ripartizione (detti Pay-As-You-go, PAYG), mediante la quale cioè i contributi dei lavoratori finanziano direttamente i benefici dei pensionati; il secondo, facoltativo (in Italia) o obbligatorio (nel Regno Unito), è di natura privata ed è finanziato attraverso la capitalizzazione, mediante la quale i contributi vengono investiti sul mercato finanziario e restituiti sotto forma di rendita al momento del pensionamento.
Nel paragrafo che segue presenterò alcuni dati sulle dimensioni dei SP in Europa, mentre in quello conclusivo svolgerò alcune considerazioni a riguardo delle riforme dei SP europei.
Alcuni dati sulla previdenza europea
I SP sono una delle componenti più rilevanti dei sistemi di welfare state avanzati. La Tabella 1 evidenzia che nel 2011, nei Paesi UE, le voci relative alle pensioni pubbliche (disabilità, vecchiaia e superstiti), ammontavano, in media, a circa il 53% della spesa sociale, pari al 14,8% del PIL. Tuttavia, vi sono forti differenze tra Paesi dell’Europa continentale (per esempio Francia e Germania) e mediterranea (Italia, Spagna, Portogallo) o scandinava (Svezia, Finlandia) che presentano spese per pensioni intorno o superiori alla media UE, e Paesi dell’Europa centro-orientale (per esempio Romania, Croazia, Slovacchia, Lettonia, Polonia) ben al di sotto della media.
Altri elementi di disomogeneità tra i SP europei sono l’età legale di pensionamento (dai 60-62 anni della Francia e Belgio ai 65-67 dell’Italia) e il livello dei contributi previdenziali (dal 16% del salario lordo in Svezia al 33% in Italia. Cfr. Tabella 1). Inoltre, anche per quanto riguarda la previdenza complementare vi sono forti differenze che rendono il rapporto di sostituzione pensione/ultimo salario complessivo assai diverso da Paese a Paese. Infatti, sia il tasso di partecipazione agli schemi pensionistici privati che le dimensioni dei fondi pensioni sono molto eterogenei.
Schemi pensionistici privati obbligatori o quasi obbligatori sono attualmente presenti in Paesi come l’Olanda (dove il peso degli asset gestito dai fondi pensione in rapporto al PIL è passato da circa il 100% del 2001 al 160% nel 2012), l’Islanda (peso degli asset sopra il 140% del PIL), la Danimarca, Estonia, Finlandia, la Polonia e la Svezia. In questi Paesi il tasso di partecipazione negli schemi obbligatori è piuttosto alto, con l’eccezione della Polonia, con tassi di adesione del 54,8% (peso degli asset gestiti dai fondi pensione pari al 16% del PIL), a causa dell’introduzione recente di tale sistema e dell’obbligatorietà prevista solo per i nuovi lavoratori e per coloro che avevano meno di 30 anni al momento della riforma. Schemi pensionistici privati volontari, di tipo occupazionale o di tipo personale, sono invece presenti in quasi tutti gli altri Paesi EU. I tassi di partecipazione sono però significativamente più bassi. Solo in un caso, quello della Repubblica Ceca, si supera il 60% (61,2%). In Italia, per esempio, pur a fronte della riforma del 2007 (la cosiddetta riforma del TFR), i tassi di adesione nel 2012 sono di circa il 25%, con un peso degli asset gestiti rispetto al PIL pari a 5,6%. Un caso di successo invece è rappresentato dalla Germania, dove i tassi di adesione si sono attestati al 47,1% nel 2010 e il peso degli asset sul PIL è di circa il 16%. Questo successo è da attribuirsi al programma “Riester”, che gode di generosi sussidi pubblici.
Venendo a considerazioni più generali, è da osservare che i fondi pensione si sono sviluppati nei vari Paesi europei in presenza di un primo pilastro di dimensioni sostanzialmente contenute. Gli aderenti a tali programmi sono poi in prevalenza uomini e con redditi elevati, specialmente negli Stati in cui l’adesione a tali fondi è volontaria. Queste differenze sono tali da far sorgere diverse preoccupazioni sull’effettiva adeguatezza del risparmio per la vecchiaia, condizione essenziale per il raggiungimento di una crescita inclusiva, sia tra i diversi Paesi sia tra le giovani generazioni dell’Unione europea.
Inclusione sociale, libera circolazione delle persone e sussidiarietà
Le tendenze economiche e demografiche recenti, sia pur con le dovute differenze, stanno esercitando una forte pressione sui sistemi di welfare dei Paesi membri dell’Unione europea e pongono forti dubbi sulla loro sostenibilità finanziaria, così da rendere urgenti interventi correttivi.
Nel cercare di comprendere in quale direzione si potranno spingere le pensioni in Europa, occorre tener presente alcuni principi cardine dell’UE che val la pena qui richiamare:
dall’articolo 2 del Trattato dell’UE emerge come primo obiettivo quello di “promuovere, […] un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra gli Stati membri”;
l’articolo 3 prospetta che l’azione della Comunità tenda a realizzare un mercato interno caratterizzato dall’eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone;
all’articolo 3b, si stabilisce che “nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”.
Alla luce di questi richiami emerge che qualsiasi riforma dei SP, oltre a mirare all’inclusione sociale, deve essere compatibile con i due principi della “libera circolazione delle persone” e del “principio di sussidiarietà”.
Non può sfuggire dunque che le differenze dei SP possono creare distorsioni significative nella mobilità dei fattori produttivi, e in particolare nei flussi migratori dei lavoratori sia interni all’Unione che esterni a essa e, al contempo, minare la stessa efficacia dei sistemi di welfare. Il rischio infatti è che, in presenza di forti differenze, si inneschi fra gli Stati membri quello che gli economisti hanno chiamato “race to the bottom” (cioè una concorrenza fiscale al ribasso che porti a un progressivo smantellamento dello stato sociale).
Da queste considerazioni discendono due implicazioni di politica economica:
Dal punto di vista del metodo, il coordinamento a livello europeo delle politiche previdenziali, migratorie, di sostegno alle famiglie e al lavoro (al fine di aumentare il tasso di fertilità e la partecipazione dei giovani, delle donne e dei lavoratori anziani al mondo del lavoro) si pongono come strumenti imprescindibili. Tale obiettivo non è certo di facile realizzazione se si considera che l’elettore mediano (ovvero colui che determina l’esito delle elezioni) è sempre più anziano e dunque tenderà ad avversare riforme del SP.
In secondo luogo, dal punto di vista del merito delle riforme, appaiono necessarie:
una armonizzazione dei meccanismi regolatori del pilastro pensionistico obbligatorio (con particolare attenzione alla commisurazione dei benefici contributivi al numero dei figli minori, al fine di correggere esternalità negative tipiche dei sistemi a ripartizione);
il rafforzamento del secondo pilastro (con la eventuale obbligatorietà dell’adesione e opportune iniziative volte a innalzare l’educazione finanziaria dei lavoratori per una reale libertà di scelta tra i diversi fondi pensione in ambito europeo).
Armonizzazione del secondo pilastro e, in particolare, dei metodi di tassazione delle pensioni.
Alla lungimiranza della nuova classe dirigente e alla consapevolezza dei cittadini europei è affidato il compito di fermare l’apparente declino del “Vecchio Continente” verso un futuro da “Continente Vecchio”.
