La Banca Centrale Europea (BCE) è responsabile della gestione della politica monetaria nell’area euro. Le decisioni di politica monetaria, nelle quali si articola la strategia della BCE, vengono prese dal Governing Council della BCE, formato dai responsabili delle banche centrali nazionali e dai membri dell’Executive Board. Quest’ultimo è a sua volta formato da membri designati dai governi dell’area euro – tra i quali il Presidente e il Vice-presidente – che risiedono stabilmente a Francoforte: essi hanno il compito di dare continuità alla gestione della politica monetaria della BCE, anche dal punto di vista operativo.
La seconda funzione della banca centrale è tipicamente quella di garantire la stabilità del sistema finanziario: essa deve assicurare le condizioni affinché non si verifichino casi di crisi – illiquidità o insolvenza – che coinvolgano uno o più intermediari finanziari. A tal fine, la banca centrale concede il prestito d’ultima istanza ed esercita la vigilanza prudenziale. Quest’ultima è stata finora affidata, nell’area euro, alle singole autorità nazionali, che generalmente coincidono con le banche centrali di ciascun Paese. Tuttavia, l’assetto della vigilanza bancaria in Europa è stato riformato in modo radicale recentemente. In seguito alla fondamentale decisione del Consiglio europeo del giugno 2012, la responsabilità della vigilanza sulle banche dell’area euro è stata affidata, a partire dall’ottobre 2014, alla BCE. Questo passaggio, che ha comportato una importante cessione di sovranità da parte dei Paesi membri dell’area, è stato quanto mai opportuno. Esso consente di raggiungere una uniformità nella applicazione delle regole di vigilanza, che non poteva essere garantita in presenza di tante autorità di supervisione nazionali. Inoltre, questo passaggio consente alle grandi banche europee, con una diffusa presenza cross-border, di avere un interlocutore unico, evitando duplicazioni di adempimenti.
La vigilanza unica dovrebbe consentire il superamento della segmentazione tra i mercati monetari dei Paesi membri della zona euro, che si è prodotta per effetto della crisi finanziaria iniziata nel 2007. La BCE esercita una supervisione diretta sulle banche di maggiore dimensione: quelle con un attivo superiore ai trenta miliardi di euro e/o al 20% del PIL del Paese d’origine; si tratta di circa 130 banche, di cui una quindicina italiane. Sulle altre banche la BCE esercita una supervisione indiretta: essa stabilisce i criteri di vigilanza, ma ne lascia l’esercizio alle autorità nazionali; rimane sempre aperta la possibilità per la BCE di avocare a sé la vigilanza diretta di qualunque banca della zona euro.
Questo trasferimento della vigilanza rappresenta il primo passo nel percorso che deve portare alla Unione bancaria europea. Gli altri due passaggi cruciali sono: un meccanismo comune di gestione delle crisi bancarie e un sistema europeo di assicurazione dei depositi. Essi sono attualmente in fase di progettazione.
La Commissione è l’organismo centrale nell’assetto istituzionale dell’Unione europea. A essa spettano:
funzioni esecutive, quali l’applicazione della normativa a tutela della concorrenza e del mercato unico, la sorveglianza sul rispetto degli accordi europei in materia di finanza pubblica;
funzioni di regolazione, poiché la Commissione emana regolamenti che si applicano a tutti gli stati membri della UE;
poteri di iniziativa legislativa: la Commissione propone la Direttive, che costituiscono le leggi di livello europeo, le quali devono essere approvate dal Parlamento e dal Consiglio europeo (dove siedono i rappresentanti dei governi nazionali).
Garantire condizioni monetarie uniformi all’interno dell’Area euro
Nonostante le funzioni della BCE e della Commissione siano ben distinte, vi sono aree nelle quali esse devono interagire e si devono coordinare: tali aree si stanno ampliando in questi anni, sia per effetto della crisi finanziaria sia in seguito ai nuovi poteri di vigilanza bancaria affidati alla BCE.
La recente crisi dei debiti sovrani ha più volte reso necessaria la definizione di piani di “salvataggio” dei Paesi in difficoltà: prima la Grecia, poi l’Irlanda, il Portogallo, la Spagna e Cipro. Nel caso della Spagna, l’intervento era volto a finanziare la ristrutturazione di parte del sistema bancario. Anche nei casi di Irlanda e Cipro il dissesto finanziario ha avuto origine nel sistema bancario. Questi casi hanno reso evidente la necessità di procedere verso una supervisione bancaria unica a livello europeo, per garantire standard di vigilanza uniformi. In tutti i casi di intervento a favore degli Stati ad alto debito, i finanziamenti erogati dai governi europei e dal fondo di stabilità europeo (EFSF - ESM) sono stati definiti sulla base di un Memorandum of Understanding: questo è un documento nel quale il governo che beneficia dei finanziamenti si impegna ad attuare riforme e manovre correttive dei conti pubblici, al fine di riportare la finanza pubblica su un sentiero sostenibile.
Il negoziato viene normalmente condotto tra il governo del Paese interessato, da un lato, e la cosiddetta “Troika”, dall’altro lato: Commissione UE, BCE e Fondo Monetario Internazionale (FMI). Quest’ultimo viene coinvolto per due ragioni: perché spesso contribuisce al supporto finanziario e perché tradizionalmente è l’istituzione che finanzia Paesi in difficoltà finanziaria, e quindi elabora piani di aggiustamento fiscale. Il fatto di coinvolgere tre istituzioni nelle trattative, unitamente ai governi rappresentati nel Consiglio europeo, rende il processo decisionale complesso e laborioso. Ciò spesso allunga i tempi necessari per trovare un accordo con il governo del Paese interessato. Non sono mancati casi in cui sono emerse diversità di visione tra i tre membri della Troika: ad esempio, in relazione alla suddivisione dell’onere finanziario tra i governi europei, il Paese debitore e il FMI.
La crisi dei debiti sovrani ha reso necessaria una svolta nella politica della BCE, avvenuta durante l’estate del 2012, che ha portato alla adozione del programma OMT. Questo programma prevede l’acquisto di titoli di stato da parte della BCE, al fine di contenere gli spread di tasso d’interesse tra un Paese e l’altro, evitando così eccessive disparità all’interno dell’area euro.
La BCE ha riconosciuto, nonostante l’opposizione tedesca, che tale finalità fa pienamente parte della politica monetaria, poiché essa deve garantire condizioni monetarie uniformi all’interno dell’area euro. Tuttavia, l’attuazione del piano è subordinata al fatto che il governo del Paese interessato riceva assistenza finanziaria dal Fondo di stabilità europeo ESM, sulla base di un MoU che deve essere rispettato dal Paese interessato, pena la sospensione del programma OMT. Questa condizionalità rappresenta un elemento critico del piano OMT. Essa infatti limita l’autonomia della BCE, condizionando i suoi interventi alla trattativa politica tra il governo di un Paese ad alto debito da un lato e dall’altro il fondo ESM, la Commissione e gli altri governi europei: da questa trattativa deve scaturire il MoU.
Sarebbe stato preferibile che la BCE si tenesse libera di intervenire tutte le volte che lo ritenesse necessario, naturalmente condizionando i suoi interventi di sostegno al rispetto dei parametri di finanza pubblica e delle procedure di controllo già concordati a livello europeo: Fiscal compact e semestre europeo. La scelta di condizionare l’OMT al MoU concordato con l’ESM rappresenta un compromesso tra la “linea-Draghi” e l’opposizione tedesca, in particolare quella della Bundesbank. La recente decisione della Corte costituzionale tedesca non ha contribuito a fare chiarezza: da un lato, ha rinviato la decisione relativa al ricorso presentato da alcuni cittadini tedeschi contro l’OMT, alla Corte di giustizia europea; dall’altro, ha ribadito i motivi per cui il programma OMT deve essere sottoposto a forti limitazioni.
Verso un meccanismo di gestione delle crisi bancarie
Nel cammino verso l’Unione bancaria, il secondo passaggio, tuttora in fase di definizione, è costituito dalla creazione di un meccanismo europeo di gestione delle crisi bancarie, che va sotto il nome di Single Resolution Mechanism (SRM). Un aspetto cruciale è la governance del Single Resolution Board, cioè dell’organo comunitario che dovrà prendere le decisioni relative agli interventi: in quali casi intervenire, con quale piano di ristrutturazione della banca oggetto di intervento, con quali fondi (europei e/o nazionali). Secondo le informazioni attualmente disponibili, la struttura del Board sarà piuttosto complessa, e comprenderà rappresentanti della Commissione, della BCE e delle autorità nazionali. È importante che l’iter decisionale non sia eccessivamente lungo e soggetto a trattative politiche: gli interventi in campo finanziario devono essere per loro natura rapidi e tecnicamente ben concepiti.
Nel frattempo, la BCE assumerà entro la fine del 2014 la vigilanza diretta su circa 130 banche della zona euro. Su queste banche la BCE sta effettuando nel corso di quest’anno un esame (“comprehensive assessment”) volto ad assicurare la trasparenza dei bilanci e a innescare eventuali azioni correttive, al fine di rafforzare la fiducia del mercato nei confronti di questo insieme di intermediari, che rappresentano circa l’85% degli attivi bancari dell’area euro. La fase conclusiva del comprehensive assessement è costituita dallo stress test: questo è un esercizio volto a verificare la resistenza dei bilanci bancari a fronte di uno scenario avverso, evidenziando eventuali carenze di capitale a seguito di ipotetici shocks negativi.
Le azioni correttive che la BCE imporrà alle banche che si trovassero con insufficienze patrimoniali alla luce dello stress test, dovranno avvenire all’interno del quadro di regolamentazione europea. Sotto questo profilo, la Commissione UE ha da tempo presentato una direttiva: la Bank Recovery and Resolution Directive. Tuttavia, essa entrerà in vigore solo nel 2016: solo allora tutti i Paesi europei dovranno seguire regole armonizzate nella ristrutturazione delle banche. Inoltre, il Single Resolution Mechanism verrà realizzato solo gradualmente, entrando a regime con un lungo periodo di transizione: i 55 miliardi di capacità di intervento del Single Resolution Fund, già molto limitati rispetto alla dimensione del sistema bancario europeo, verranno raccolti nell’arco di otto anni.
La BCE dovrà quindi fare riferimento alle autorità e alle normative nazionali nel richiedere piani di ristrutturazione alle banche sotto-capitalizzate. È possibile che emergano differenze tra un Paese e l’altro, in relazione alla volontà e alla possibilità di impiegare risorse pubbliche nella ricapitalizzazione degli istituti bancari. Se sarà così, l’effetto negativo sarà duplice:
il legame rischio bancario - rischio sovrano continuerà a esistere;
le banche che risiedono nei Paesi con un bilancio pubblico in peggiori condizioni subiranno uno svantaggio competitivo rispetto a quelle di altri Paesi.
L’unico limite alla discrezionalità dei singoli governi nell’intervenire in aiuto delle banche sotto-capitalizzate deriva attualmente dalla normativa sugli aiuti di Stato. La Comunicazione della Commissione del luglio 2013 ha sostanzialmente anticipato al 1 agosto dello scorso anno l’entrata in vigore di alcune regole previste dalla direttiva BRRD, in particolare quelle relative al “bail in”.
La Commissione ha chiarito che gli aiuti di Stato verranno autorizzati solo se un governo avrà prima dimostrato che sono stati presi tutti i provvedimenti atti a minimizzare l’entità dell’aiuto pubblico. Più precisamente, tutte le misure atte a generare capitale, compresa la conversione del debito junior in equity, dovranno essere esaurite.
Le perdite dovranno essere attribuite ai privati secondo un preciso pecking order (gerarchia nella scelta delle modalità di finanziamento delle imprese da parte degli azionisti di controllo e dei manager da loro scelti, per ridurre il costo del finanziamento, ndr) , che prevede prima il coinvolgimento degli azionisti e poi dei detentori di forme ibride di capitale e di debito subordinato; quest’ultimo deve essere convertito in azioni o cancellato prima di accedere agli aiuti di Stato.
BCE e Commissione UE: quale coordinamento?
Come si vede da quanto appena esposto, l’azione della BCE in qualità di autorità di supervisione bancaria deve già fare i conti con le iniziative della Commissione in campo di regolamentazione finanziaria e di tutela della concorrenza. Ricordiamo, in primo luogo, che alla Commissione spetta la funzione di proposta su tutti gli aspetti relativi alla regolamentazione europea in campo finanziario (e non solo, naturalmente). Si pensi, ad esempio, al fatto che tutte le regole relative ai coefficienti patrimoniali e di liquidità (che vanno sotto il nome di Basilea III) derivano da accordi internazionali che devono essere tradotti in Direttive europee.
In secondo luogo, alla Commissione spetta la tutela della concorrenza in ambito europeo. Fa parte di questa responsabilità l’autorizzazione degli interventi pubblici a sostegno delle banche in crisi, che devono essere compatibili con le norme sugli aiuti di Stato (oppure ottenere una deroga rispetto a esse): la Commissione ha autorizzato molti interventi di questo tipo dall’inizio della crisi finanziaria, in particolare negli anni 2008-2010. Ne fa parte anche l’autorizzazione delle operazioni di concentrazione (fusioni e acquisizioni) tra istituti bancari. Anche questa è un’area di confine tra i poteri della Commissione e i poteri di vigilanza della BCE: una operazione di concentrazione può essere desiderabile sotto il profilo della stabilità, quando un istituto più solido ne assorbe un altro in condizioni di difficoltà, ma può destare problemi sotto il profilo della concorrenza, se determina il rafforzamento della posizione dominante di un intermediario in uno specifico mercato geografico.
Sarà importante trovare forme di coordinamento tra la Commissione e la BCE, che si presenta come una autorità nuova in questo campo.
