Introduzione
Nei giorni 21, 22 e 23 ottobre, nella bella cornice dell’isola di San Servolo che ospita la Venice International University, la Fondazione per la Sussidiarietà, con la collaborazione scientifica della London School of Economics and Political Science, ha organizzato la prima edizione della Scuola Internazionale di Sussidiarietà. Si tratta di un progetto destinato a studenti, docenti universitari, operatori economici impegnati sia nel settore pubblico che nel privato, che ha lo scopo di discutere l’idea di sussidiarietà e di valutarne le applicazioni nell’economia e nella società, insieme ad eminenti studiosi di livello internazionale. Al primo incontro hanno partecipato come relatori William Niskanen, già presidente dei consiglieri economici di Ronald Regan ed oggi direttore scientifico del Cato Institute, Tim Besley, professore di economia alla London School of Economics e direttore dello STICERD e Bruno Frey, professore di economia all’Università di Zurigo. Il tema ha riguardato le conseguenze per il ruolo dello Stato dell’applicazione della sussidiarietà nell’ambito politico.
La Lezione di William Niskanen: Regimi di Governo, Scelte di Politica Fiscale e Deriva Autoritaria delle Democrazie Liberali
Niskanen ha svolto una lezione basata su un suo recente libro dal titolo: Autocratic, Democratic and Optimal Government. In questo libro egli confronta le scelte di politica fiscale - cioè la combinazione tra imposte e spese pubbliche in beni e servizi - con i loro effetti sul sistema economico in regimi politici alternativi. In particolare Niskanen paragona gli Stati autoritari con quelli democratici ed entrambi con un sistema di governo che egli definisce come “ottimale”. La scelta di analizzare gli effetti economici della politica fiscale in regimi autoritari deriva dal fatto che nel corso della storia la gran parte dei popoli è stata soggetta a qualche forma di autocrazia. I governi autoritari si distinguono sulla base del fatto che il controllo delle decisioni politiche viene esercitato da parte di una persona o di un gruppo limitato di persone. Questa élite al potere sceglie la combinazione di spesa pubblica in beni e servizi ed imposte con l’obiettivo di massimizzare il proprio reddito espropriandolo dalla popolazione che governa. Niskanen dimostra come i Paesi guidati da regimi autoritari siano caratterizzati da un’aliquota fiscale che si aggira tra il 45% ed il 55% e da un trasferimento di reddito da parte dei cittadini a favore della classe politicamente dominante di una quota tra il 25% ed il 33% della ricchezza nazionale. Ciò comporta, naturalmente, un livellamento verso il basso del reddito dell’intera popolazione. Diversamente, nei Paesi democratici - oggi il 63% del totale dei Paesi al mondo con il 41% circa della popolazione - poiché le decisioni di politica fiscale vengono prese sulla base della regola della maggioranza, la combinazione di spesa pubblica ed imposte scelta dal governo in carica sarà quella che rende massimo il reddito netto del votante mediano. Questi Paesi sono caratterizzati da una spesa pubblica e da un’aliquota di imposta rispettivamente del 70% più elevata e del 20% più bassa rispetto a quelle presenti nei regimi autoritari. Inoltre, dato il ruolo politico del votante mediano, i regimi democratici si distinguono per la presenza di trasferimenti di reddito a favore di questa categoria di votanti e per un prodotto totale per unità di lavoro più alto di circa il 50% se paragonato a quello esistente negli stati autoritari. A sua volta, la combinazione di maggiore produttività e minore imposizione fiscale comporta un livellamento verso l’alto del reddito netto, sia medio che mediano, di circa il 180% rispetto al caso dei regimi autocratici. Le differenze tra le scelte di politica fiscale ed i loro effetti sul sistema economico in Paesi con governi autoritari ed in quelli con governi democratici sono infine messe a confronto con la combinazione di imposte e spesa pubblica scelta da quello che Niskanen definisce il regime di governo ottimale. A garanzia dell’imparzialità, le decisioni collettive in materia fiscale, vengono prese dai cittadini nel modello di governo ideale, “dietro un velo di ignoranza” che gli impedisce di conoscere le proprie condizioni economiche nella società e, quindi, le proprie preferenze sulle politiche redistributive. Privi di queste informazioni, il livello di spesa pubblica e l’aliquota media di imposta selezionate saranno quelle che massimizzano il reddito medio disponibile e non più quello mediano. Ciò comporterà una spesa in beni e servizi maggiore del 7% rispetto a quella effettuata in Paesi democratici, un’imposizione fiscale meno onerosa per i contribuenti di circa il 15% e l’assenza di trasferimenti di reddito. In Paesi guidati da regimi di governo ottimale tutto ciò si traduce, in termini di crescita, in un aumento nel reddito netto medio di circa il 20% rispetto a quello dei regimi democratici. Confrontando le scelte di politica fiscale e, soprattutto, i loro effetti sul sistema economico, emerge una chiara differenza tra i tre diversi regimi di governo presi in considerazione. Quali sono le implicazioni che se ne possono trarre? A parte tutta una serie di importanti considerazioni tecniche che attengono ai meccanismi di funzionamento del sistema fiscale di Paesi con diversi sistemi di governo, preferiamo soffermarci nella descrizione di quella che viene definita, alla luce dei risultati teorici a cui giunge Niskanen, una possibile deriva autoritaria delle democrazie liberali con conseguenze significative sulla crescita economica e sul benessere dei cittadini. La crescita del ruolo dello Stato nell’economia, sia in termini quantitativi che in termini di estensione spaziale dei suoi ambiti di intervento, in molti Paesi retti da un sistema di governo democratico ha determinato una progressiva centralizzazione del potere in istituzioni che rappresentano più un insieme di interessi particolari che l’interesse della popolazione in generale. Uno degli esempi più significativi a questo riguardo è collegato al processo di integrazione europea che vede emergere sempre più il sospetto dei cittadini verso istituzioni che non sembrano più garantire la propria legittimità democratica ma soltanto la propria sopravvivenza.
La Lezione di Timothy Besley: Informazione, Concorrenza Politica e Responsabilità di Governo
Uno degli argomenti più dibattuti nella letteratura economica parte dalla misurazione della qualità dei governi, passa alla constatazione di una elevata variabilità tra Paesi nella efficacia dei loro governi a tradurre la volontà dei cittadini in scelte di politica economica ed, infine, si interroga sulle determinanti della qualità dei meccanismi di formazione delle decisioni pubbliche. Le indicazioni che emergono da questa linea di ricerca suggeriscono tre elementi fondamentali che sembrano garantire più degli altri la formazione di governi qualitativamente migliori: competizione tra governi nelle scelte pubbliche, concorrenza nel mercato elettorale e informazione diffusa riguardo la performance dei governi. La combinazione di questi tre elementi rende il governo realmente responsabile delle proprie azioni nei confronti dei cittadini. Tim Besley sottolinea la distinzione tra la concorrenza nelle scelte di politica economica e quella elettorale durante le elezioni. La prima è alla base di fenomeni come per esempio quello della competizione tra governi locali. Gli elettori confrontando i risultati delle scelte pubbliche effettuate da diversi governi locali possono decidere di spostarsi, a parità di costi, da un ente locale all’altro a seconda dei loro gusti e delle loro preferenze. La concorrenza nel mercato elettorale è quella tra candidati e/o partiti durante le elezioni. È stato dimostrato come entrambe favoriscano la performance economica dei governi promuovendo crescita economica e benessere individuale. Tuttavia, uno dei requisiti fondamentali per assicurare un elevato livello di concorrenza nelle decisioni pubbliche, così come all’interno del mercato elettorale, è la diffusione dell’informazione. Cittadini bene informati, infatti, sono anche cittadini messi nelle condizioni di potere premiare (punire) attraverso il voto quei candidati che hanno operato bene (male) oppure attraverso la scelta di rimanere (trasferirsi) in quegli enti locali che hanno soddisfatto (insoddisfatto) le proprie preferenze. A sostegno dell’interdipendenza tra la diffusione dell’informazione ed i due tipi di concorrenza politica accennati sopra, sono stati scritti una serie di lavori che dimostrano come il livello di concentrazione nella proprietà sia pubblica che privata degli organi di informazione sia direttamente correlato con la durata dei governi e con il livello di corruzione. Una durata prolungata del governo al potere è indice di scarsa alternanza e, quindi, bassa concorrenza nel mercato politico, mentre un elevato livello di corruzione è chiaramente associato ad un bassa qualità nella capacità che il governo ha di garantire il benessere collettivo. Se la diffusione dell’informazione influenza positivamente il grado di concorrenza politica e la performance di governo, appare evidente che il ruolo attivo giocato da cittadini informati è di rilevanza strategica al fine di garantire amministratori responsabili che agiscono nell’interesse della collettività. Così come consumatori bene informati favoriscono la concorrenza nel mercato che a sua volta migliora la qualità dei beni e servizi venduti, elettori bene informati promuovono la concorrenza tra i decisori pubblici e migliorano la performance dei governi che essi amministrano.
Le Due Lezioni in un’Ottica di Insieme: Implicazioni per la Promozione della Sussidiarietà
Come scrive James Madison, uno dei padri fondatori della Costituzione americana: ‘Gli obiettivi di ogni costituzione sono o dovrebbero essere due. Innanzitutto, assicurare uomini al governo dotati di grande saggezza per discernere e di grande virtù per perseguire il bene della società. Secondariamente, prendere le migliori precauzioni perché le virtù di governo in questi uomini possano mantenersi durante il periodo in cui viene consegnata loro la fiducia da parte dei cittadini ’ (The Federalist Papers, LVII). Questa bella frase di Madison sintetizza il messaggio che deriva dai due interventi dell’incontro di Venezia che abbiamo voluto riportare: perché un sistema democratico funzioni e garantisca una buona performance all’economia occorrono istituzioni capaci di renderlo responsabile (accountable), affinché chi governa abbia tutto l’interesse a preservare la virtù nella gestione della cosa pubblica. La sussidiarietà è un potente strumento di affermazione della responsabilità di governo (accountability), per almeno due ragioni. Anzitutto perché favorisce il coinvolgimento delle persone nella gestione della cosa pubblica. In società genuinamente sussidiarie è più facile trovare persone che partecipino attivamente, per esempio, alla vita scolastica dei propri figli, nel volontariato, nell’impedire che possano realizzarsi abusi nella gestione delle risorse pubbliche quali l’ambiente. La seconda ragione è che la sussidiarietà favorisce la diversità, perché è intimamente legata all’autonomia personale. Società dove prevale un grado maggiore di diversità tra gli individui, diversità negli stili di vita, diversità nei fini da raggiungere, nelle preferenze politiche, sono società in cui la rappresentanza politica tenderà ad essere più diversificata in senso verticale; prevarrà, in altre parole, una forma di governo meno centralizzata perché più variegata sarà la domanda di beni pubblici.
