Dimensioni della competitività Il concetto di competitività è entrato ormai nel panorama della pubblica amministrazione, strettamente connesso ad altri concetti come sussidiarietà, autonomia, efficacia ed efficienza nello svolgimento di determinati compiti. In pratica, la competitività, un tempo rigettata come sinonimo di selezione classista ed escludente compiuta da soggetti più forti per condizione politica e/o socio-culturale nei confronti di altri soggetti più deboli, oggi si stempera nella visione (per certi aspetti ancora da realizzare) di una comunità civile costituita da soggetti paritetici che, sulla base di regole comuni che non lasciano fuori nessuno ma che consentono di valutare l’effettiva bontà dei percorsi adottati, si esercitano nella ricerca delle migliori soluzioni possibili, atte a rispondere alle esigenze e ai bisogni di tutti coloro che fanno parte della società. Oggi è dunque divenuto possibile pensare la competitività non separandola dalla cooperazione, dato che il peso della competitività nel campo dell’amministrazione pubblica (ma non è diverso il campo dell’impresa e nemmeno, come vedremo, quello della scuola) si misura in termini di incidenza che sul piano istituzionale, economico o formativo hanno le aggregazioni funzionali raggiunte dagli attori che competono. Insomma, per competere è necessario collaborare non solo perché l’unità fa la forza, ma perché l’aggregazione è essa stessa obiettivo della competizione, dal momento che in essa si realizza uno dei principi cardine della sussidiarietà orizzontale: la costruzione o il rafforzamento di quei corpi intermedi che costituiscono un’alternativa alla concezione statalista delle relazioni sociali. Dunque competere non tanto per raggiungere una posizione di preminenza assoluta e solitaria entro un contesto di rapporti, ma competere insieme ad altri per esprimere al meglio la propria identità nel perseguimento di un certo compito. A questo insieme di coordinate categoriali fa riferimento, non a caso, la Legge Bassanini n. 59 del 1997 che coniuga decentramento e autonomia della pubblica amministrazione con sussidiarietà, completezza, efficienza, economicità, collaborazione/cooperazione nell’espletamento dei servizi1. Efficacia e competitività nella scuola Si può dire che con questa legge, che ha comportato il conferimento alle istituzioni scolastiche della personalità giuridica (1 settembre 2000), abbiano fatto il loro ingresso nell’ambito della scuola il tema della autonomia e insieme quello della competitività. Relativamente all’autonomia organizzativa e didattica degli istituti scolastici, la Legge Bassanini specifica che: «L’autonomia organizzativa è finalizzata alla realizzazione della flessibilità, della diversificazione, dell’efficienza e dell’efficacia del servizio scolastico, alla integrazione e al miglior utilizzo delle risorse e delle strutture, all’introduzione di tecnologie innovative e al coordinamento con il contesto territoriale»2. Inoltre, «l’autonomia didattica è finalizzata al perseguimento degli obiettivi generali del sistema nazionale di istruzione, nel rispetto della libertà di insegnamento, della libertà di scelta educativa da parte delle famiglie e del diritto ad apprendere. Essa si sostanzia nella scelta libera e programmata di metodologie, strumenti, organizzazione e tempi di insegnamento, da adottare nel rispetto della possibile pluralità di opzioni metodologiche, e in ogni iniziativa che sia espressione di libertà progettuale, compresa l’eventuale offerta di insegnamenti opzionali, facoltativi o aggiuntivi e nel rispetto delle esigenze formative degli studenti»3. Il successivo Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche4 specifica che detta autonomia «si sostanzia nella progettazione e nella realizzazione di interventi di educazione, formazione e istruzione mirati allo sviluppo della persona umana […], coerentemente con le finalità e gli obiettivi generali del sistema di istruzione e con l’esigenza di migliorare l’efficacia del processo di insegnamento e di apprendimento »5. L’attribuzione alle scuole dell’autonomia funzionale (e nell’aggettivo sono contenuti tutti i possibili aspetti positivi e tutti gli evidenti limiti di questa forma di decentramento) ha implicato una serie di comportamenti particolari, tra nuovi compiti organizzativi e nuove responsabilità. Ogni istituzione scolastica, nel rispetto delle norme generali dell’istruzione emanate centralmente dallo Stato6, progetta e realizza un Piano dell’offerta formativa (POF) che rappresenta il piano educativo della singola istituzione e che dovrebbe, da una parte, esprimere il livello di consapevolezza dei docenti della scuola rispetto alla sfida formativa cui sono chiamati, dall’altra una sorta di atto di indirizzo di tutte le componenti scolastiche nei confronti degli utenti, della comunità, del territorio. Autonomia e burocratizzazione In quale rapporto sta il Piano dell’offerta formativa con l’indicazione di una maggiore incidenza dell’autonomia sui processi di insegnamento e di apprendimento? Non si può negare che dal 2000 a oggi vi siano stati dei mutamenti interni alle singole realtà scolastiche verso una razionalizzazione e implementazione delle risorse (soprattutto mediante l’utilizzo della quota modificabile del 20% delle materie di insegnamento), nonché verso l’attivazione di processi virtuosi tra gruppi di docenti che hanno comportato una loro maggiore vicinanza alla complessiva impostazione del piano didattico. E tuttavia l’autonomia scolastica attraversa una fase di ristagno, se non di crisi, come dimostra, tra le altre cose, la fatica della federazione che raggruppa tutte le associazioni regionali (Fnasa: Federazione Nazionale delle Associazioni delle Scuole Autonome) a realizzare le finalità del progetto federativo. Le ragioni dell’impasse dell’autonomia scolastica risiedono fondamentalmente in due ordini di motivi: la burocratizzazione dei percorsi della sua messa in opera e la irrisolta questione della professionalità docente nel quadro delle nuove mansioni richieste alla scuola oggi. Si osservava che il riconoscimento dell’autonomia “funzionale” e non “istituzionale” alle scuole contiene qualche ragionevole validità, insieme a molti lati svantaggiosi. La funzionalità dell’autonomia al contesto nazionale delle norme generali e dei livelli essenziali di prestazione indicati centralmente per tutti gli ordini di scuola (come previsto dalla Costituzione) obbliga di fatto i Piani dell’offerta formativa a muoversi entro l’alveo precostituito di parametri vincolanti. Si finisce in questo modo per contrapporre surrettiziamente pubblico e privato (leggi: non statale), come se la garanzia ai POF dell’essere buoni venisse dai meccanismi procedurali indicati dal centro e non dai reali effetti che producono. Nati per contrastarla, i POF ricadono spesso nella ritualità fine a se stessa oppure giustificata dalla ricerca di stanziamenti economici, posto il fatto che la Legge 440/1997 ha istituito il Fondo d’istituto per l’arricchimento e l’ampliamento dell’offerta formativa, per accedere al quale la condizione è appunto la stesura di POF ricchi di progetti. A parziale rettifica di queste dinamiche e per smontare alla radice la pletora dei progetti (non tutti utili, innovativi ed efficaci), con decreto del primo marzo 2007, in applicazione della Finanziaria, il ministro della Pubblica Istruzione Fioroni ha cambiato il sistema di finanziamento delle scuole determinando l’invio diretto di somme compatibili con un apposito budget, sulla base di parametri oggettivi nazionali. Ad ogni modo, i fondi previsti dalla legge 440 sono ancora vigenti, benché tendenti progressivamente a diminuire (per il 2006 la Legge finanziaria ha stanziato 5 milioni di euro in meno rispetto quanto stanziato per il 2005, quasi 12 milioni di euro in meno rispetto al 2004). La causa fondamentale della burocratizzazione risiede in ogni caso nella mancanza del secondo pilastro di un sistema di autonomie scolastiche che voglia essere effettivamente efficiente e competitivo (il primo è dato dalla “costituzionalizzazione” dell’autonomia scolastica, riconosciuta dal Titolo V), ed è la mancanza di un programma nazionale di valutazione delle scuole autonome. Quantomeno fino alla istituzione nel 2004 dell’Invalsi (Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e di formazione) che, frutto del riordino del precedente Centro Europeo dell’Educazione (CEDE), si propone, tra l’altro, di «effettuare verifiche periodiche e sistematiche sulle conoscenze e abilità degli studenti e sulla qualità complessiva dell’offerta formativa delle istituzioni di istruzione e di istruzione e formazione professionale»7. La costruzione di un sistema di valutazione della scuola italiana è dunque praticamente agli inizi e, considerando i possibili sviluppi, con interesse che si apprende che è nelle intenzioni dell’Istituto far sì che la rilevazione degli apprendimenti degli alunni della scuola italiana, effettuati finora su base campionaria, sia dall’anno scolastico 2008-2009 l’esito di una somministrazione censuaria8. Occorre anche osservare che la valutazione nazionale sarà tanto più incisiva se mirerà a individuare il valore aggiunto realizzato dalla scuola, cioè l’indicatore di efficacia globale della singola scuola, calcolato sulla base della differenza tra livello di preparazione degli alunni in uscita rispetto a quello di entrata9. Personalizzazione, competenze e professionalità docente Con l’autonomia sono in gioco non solamente dinamiche di tipo gestionale o la maggiore flessibilità dell’azione didattica. L’autonomia è lo strumento a servizio di una scuola reale, che non è prefabbricata ma che si costruisce ogni giorno. Il presupposto dell’autonomia e della sua efficacia è l’esistenza del soggetto adulto che educa, che accoglie su di sé la domanda di educazione che proviene dai giovani e che attraverso le discipline o le attività che si svolgono in ambito di apprendimento li aiuta ad introdursi nella realtà. «L’accompagnamento dell’essere umano si chiama cultura»10, perciò l’appartenenza del docente ad una cultura è la condizione della trasmissione di un senso della esistenza attraverso l’attività didattica e la sua strutturazione in percorsi. Il sapere, infatti, non si comunica se non si realizza un incontro tra chi insegna e chi apprende, incontro che può essere significativo solo se si concretizza nella libertà della piena comunicazione di sé e nella verifica di questa comunicazione, sciolta da obblighi di tipo formale ed organizzativo. Una scuola che rimette al centro la verifica da parte degli alunni e degli insegnanti di una ipotesi culturale (è questo che occorre al nostro Paese, esauritasi la funzione puramente socializzante della scuola) non può appiattire i desideri più profondi dei giovani dentro forme riduttive di trasferimento meccanico di nozioni da un sacco pieno ad un sacco vuoto. Questa indicazione circa la modalità con cui il fenomeno della conoscenza avviene, si costruisce e si sviluppa (dentro un rapporto, dentro una relazione, dentro una tradizione) è un prezioso criterio di giudizio per interpretare i tentativi di riforma o di aggiustamento del sistema dell’istruzione verificatisi in questi ultimi anni (la riforma dei cicli di Berlinguer-De Mauro; la riforma Moratti; i provvedimenti di Fioroni). I vari disegni si presentano animati dalla volontà di mettere la scuola italiana al passo con l’Europa che con il programma “Istruzione e formazione 2010” (richiamando nella sostanza ad un tipo di proposta formativa in cui equità ed eccellenza si sintetizzano) ha fissato per i giovani in età di istruzione livelli standard di conoscenza e competenza nelle discipline fondamentali rispetto ai quali l’Italia è quasi sempre ultima nelle graduatorie internazionali. Gli esiti non sono però sempre gli stessi, dato che la differenza tra i progetti, in parte attuati, in parte falliti e che qui non vogliamo esaminare nei dettagli, sta proprio nella diversa lettura del rapporto tra le norme generali fissate dallo Stato e i percorsi di personalizzazione degli apprendimenti, necessari affinché le conoscenze e le abilità diventino competenze. La maturazione negli alunni di un sapere personale creativo e profondo esige un terreno di libertà educativa (nella scuola, tra le scuole, nel modo di concepire l’identità del docente) che il nostro sistema non è attualmente ancora in grado di esprimere fino in fondo. Istruttiva, da questo punto di vista, è la vicenda dell’introduzione dell’obbligo di istruzione fino ai 16 anni realizzata nella legislatura appena conclusa dal ministro Fioroni11. Tale estensione dell’obbligo è giunta quasi nella forma di riparazione di una sorta di vulnus alla Costituzione, causata, a giudizio delle forze politiche di centro-sinistra, da un precedente decreto del ministro Moratti: il decreto legislativo istitutivo del diritto-dovere alla istruzione per 12 anni, ovvero fino al 18° anno d’età (non seguito però da regolamento attuativo). Mentre da parte del Miur ci si affannava a chiarire che il diritto-dovere non annullava l’obbligo, ma lo rendeva compatibile con il nuovo assetto della istruzione determinato dalla “nuova” Costituzione del 2001, per cui lo Stato non è più l’unica fonte della legislazione scolastica e quindi non più responsabile unico dell’ingiunzione all’obbligo, di ben altro genere erano i commenti degli avversari. La prospettiva, disegnata dalla riforma Moratti12 di due sistemi di scuola secondaria superiore, di pari dignità ma non identici e quindi in qualche modo competitivi, l’uno di carattere liceale (statale), l’altro di carattere formativo-professionale (regionale), all’interno dei quali fosse stato possibile da parte degli alunni assolvere l’obbligo anche dopo tre anni di frequenza nei percorsi regionali triennali di istruzione e formazione professionale: questa strategia venne giudicata da varie espressioni del mondo politico e culturale italiano (in primis dalla FLC Cgil, la Federazione dei lavoratori della conoscenza) come segno della volontà di avviare precocemente i giovani al lavoro, dunque allo sfruttamento. Da qui deriva l’estensione dell’obbligo scolastico per almeno dieci anni effettuata dal ministro Fioroni che ha due versanti: l’uno costituito dal ripristino della obbligatorietà in capo allo Stato fino al 2° anno del ciclo superiore (salvo il caso dei percorsi triennali regionali limitatamente agli anni scolastici 2007/08 e 2008/09); l’altro dal recepimento nei curricoli dei primi due anni di studio di tutti i curricoli dell’istruzione secondaria superiore di saperi finalizzati all’acquisizione di competenze equivalenti. Come dire: vino nuovo in otri vecchi, stante il fatto che una didattica per competenze degna di questo nome (tale per cui ogni alunno personalizza l’approccio alle discipline fino a divenirne a suo modo “competente”) necessita di un sistema di offerte formative molto diversificato dopo la scuola media (tra percorsi quinquennali, quadriennali e triennali) e di una metodologia di insegnamento personalizzata, ovvero in qualche modo premiante la maturazione della attitudini, dunque a suo modo competitiva. La personalizzazione degli apprendimenti, in cui si ricapitolano equità ed efficienza, è la nuova frontiera della proposta formativa, come si è visto, ma senza un sistema profondamente riformato e una nuova figura professionale del docente difficilmente potrà realizzarsi.
Note e indicazioni bibliografiche 1 Cfr. Legge 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 63 del 17 marzo 1997. 2 Articolo 21, c. 8. 3 Articolo 21, c. 9. 4 DPR 275/99. 5 Articolo 1, c. 2. 6 Titolo V della Costituzione, Articolo 117. 7 Decreto Legislativo 19 novembre 2004, n. 286 - art.3, c. 1. 8 Cfr. Rilevazione Nazionale del Sistema Istruzione 2007-2008, dal sito dell’Invalsi (www.invalsi.it). 9 Cfr. Autonomia e valutazione, un binomio indivisibile, Atti del Convegno Adi (Associazione Docenti Italiani), Bologna, 2003 in http://ospitiweb.indire.it/adi. 10 E. Rigotti, Introdurre alla realtà attraverso le discipline, in I quaderni di Libertà di Educazione - n.12, 2007. 11 Cfr. Legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successivo Regolamento del 22 agosto 2007. 12 Legge 53/2003.
