Introduzione Nonostante le imminenti elezioni presidenziali tendano, come sempre, a incidere fortemente sull’ambiente in cui si trova a operare, la Federal Trade Commission prosegue nella sua attività di tutela dei consumatori e salvaguardia della concorrenza, nell’interesse dei cittadini americani e della pubblica amministrazione. Nei quindici anni precedenti il mio incarico, chi mi ha preceduto ha lavorato per promuovere un ambiente scevro da influenze politiche che mi sono impegnata a conservare, mantenendo al centro dell’attenzione le azioni necessarie per l’applicazione della normativa e per contrastare fusioni o comportamenti contrari alle norme sulla concorrenza. Vorrei qui evidenziare alcune delle principali questioni all’ordine del giorno, con particolare riferimento ai settori di nostra competenza che determinano ricadute più dirette sui consumatori, con alcune riflessioni sulle sfide che dobbiamo fronteggiare e sugli sforzi che stiamo mettendo in atto per vincerle. Sanità La principale sfida per il settore sanitario statunitense è senza dubbio quella dei costi e cioè come contenere costi in continuo aumento, assicurando al contempo l’innovazione e la qualità che caratterizzano in modo così eccellente il mercato negli Stati Uniti. La spesa per la sanità sta per raggiungere il 16% del Pil, circa il doppio della media degli altri Paesi dell’OCSE. Per far fronte a questi costi crescenti, il sistema concorrenziale che ci caratterizza sollecita l’introduzione di nuovi ed efficienti modelli di erogazione delle cure. La sfida per la Commissione (FTC) consiste nell’evitare che limitazioni dal privato o dal pubblico finiscano per inibire l’introduzione di soluzioni innovative. Queste soluzioni potrebbero certo rivelarsi più o meno efficaci, ma a noi spetta garantire che non siano condannate a priori al fallimento. A nostro parere, le nuove tecnologie hanno un grande potenziale di miglioramento qualitativo delle cure sanitarie, soprattutto in termini di riduzione dei costi e aumento della loro diffusione: penso soprattutto alle nuove possibilità offerte dalla telemedicina e dall’informatizzazione delle cartelle cliniche. Sviluppi di questo tipo richiedono inoltre una maggior attenzione a questioni di concorrenza potenziale e di tutela dei consumatori, comprese le istanze connesse alla privacy, che ci devono trovare in prima fila nella valutazione dei rischi e dei vantaggi derivanti dall’innovazione nella tecnologia medica. Il nostro Paese è ancora alla ricerca di un equilibrio tra la tutela degli incentivi all’innovazione, con la relativa promessa di nuovi medicinali salvavita da immettere sul mercato e la liberalizzazione dei farmaci generici che ridurrebbe drasticamente i prezzi per i cittadini. Come era lecito attendersi, i produttori di farmaci, tanto di marca che generici, continuano a reagire alle sollecitazioni del mercato. Le case farmaceutiche con marchi conosciuti, ad esempio, hanno risposto alla legge quadro Hatch-Waxman, che garantisce un’esclusiva commerciale di 180 giorni al primo depositario della domanda per un farmaco generico, rendendo disponibile un farmaco generico concorrente sulla base dell’autorizzazione originale rilasciata dalla FDA. Questi “farmaci generici autorizzati” assicurano vantaggi ai consumatori nell’immediato ma, secondo alcuni, possono risultare dannosi sul lungo periodo, in quanto potrebbero disincentivare i produttori di farmaci generici a entrare nel mercato. Considerata l’importanza per i consumatori americani dei medicinali che richiedono la prescrizione, la Commissione sta anche conducendo uno studio sugli effetti a breve e lungo termine dei medicinali generici autorizzati sul mercato dei farmaci su prescrizione. In quest’ultimo settore, sono sorte alcune preoccupazioni riguardo a fenomeni definiti product hopping o product switching, cioè il passaggio a una sorta di versione successiva del prodotto, spesso lanciate da aziende farmaceutiche innovatrici per i propri medicinali più riusciti. Senza dubbio i perfezionamenti possono favorire la concorrenzialità, migliorando i farmaci, ampliando la scelta per i consumatori o applicando indicazioni di recente approvazione. Non intendiamo sicuramente scoraggiare innovazioni e perfezionamenti di questo tipo. Sono state tuttavia sollevate questioni sulla possibilità che la commercializzazione di questi farmaci configuri una modalità per aggirare il sistema normativo della FDA e le leggi statali in materia di farmaci sostitutivi. Ad esempio, potrebbe essere questo il caso di un produttore che riformulasse un farmaco per impedirne la sostituzione con l’equivalente generico, senza alcun reale vantaggio per il consumatore in termini di efficacia o di riduzione degli effetti collaterali. Al manifestarsi dei primi segnali di contrazione dei loro ricavi, anche i fornitori di prestazioni sanitarie sono intervenuti per proteggere le proprie entrate. La FTC ha attivamente contrastato, ad esempio, la definizione di accordi tra medici e altri addetti del settore sanitario per fissare i prezzi o limitare la concorrenza. Abbiamo inoltre continuato a opporci, all’interno delle assemblee legislative federale e statali, all’approvazione di esenzioni dalle norme antitrust in favore di fornitori di prestazioni sanitarie. Energia Negli ultimi decenni, la Commissione ha continuato a esercitare uno specifico controllo sul settore energetico, in particolare sui mercati del greggio, della benzina e di altri prodotti petroliferi. Nell’agosto scorso, la Commissione e la Divisione Antitrust hanno consegnato al Presidente un rapporto dell’FTC sulle probabili cause dell’aumento nel prezzo della benzina verificatosi nella primavera e nell’estate del 2006 e il nostro staff continua a monitorare i prezzi al dettaglio di benzina e gasolio in 360 città e i prezzi all’ingrosso in 20 aree urbane nel tentativo di smascherare comportamenti illegali. La sfida principale per l’FTC consiste nel continuare a lavorare per difendere la concorrenza in questi mercati critici, senza cedere alle pressioni per iniziative che porterebbero a eccessive interferenze ultimamente solo dannose per i consumatori. A questo riguardo dobbiamo anche continuare il nostro lavoro di informazione sui dati e le condizioni concorrenziali di questo importante mercato. Questo significa andare oltre il mito che vede nelle grandi fusioni di società del settore petrolifero, approvate dall’FTC alla fine degli anni Novanta del secolo scorso, la causa degli aumenti tariffari degli ultimi anni. Secondo tale visione, per risolvere il problema basterebbe limitare, o addirittura frazionare, le grandi aziende petrolifere che operano negli Stati Uniti. Per promuovere un dibattito che superi questo vecchio pregiudizio, lo scorso aprile abbiamo organizzato una conferenza di tre giorni dal titolo Mercati energetici nel XXI secolo: politiche concorrenziali in prospettiva, che ha riunito eminenti esperti del settore energetico, del mondo politico, dei gruppi di consumatori e della comunità accademica. Dal convegno è emerso chiaramente che il governo può intervenire per gestire queste crisi, ma senza pretendere di dettare i quantitativi delle forniture o i prezzi finali. Si tratta piuttosto di adottare misure di flessibilità normativa che permettano alle aziende di individuare risposte efficaci per la singola situazione. Durante la conferenza sono state esaminate ed evidenziate le complesse, e a volte conflittuali, modalità di interazione tra il conseguimento di obiettivi di sicurezza energetica e ambientale, e il diffuso desiderio di energia a basso costo. Consumatori e politici devono affrontare rilevanti compromessi, se vogliono raggiungere contemporaneamente obiettivi come l’aria più pulita, maggiore sicurezza e protezione energetica, riduzione dei consumi e convenienza energetica, nella piena consapevolezza dei costi e dei vantaggi potenziali associati ai diversi indirizzi normativi. I consumatori devono, per prima cosa, comprendere la natura e la portata di tali compromessi, per poi accettare il prezzo delle politiche attuate per raggiungere determinati obiettivi. Tecnologia La tecnologia si sta rapidamente sviluppando per rispondere alle richieste dei consumatori per fare sempre “meglio, di più e più in fretta” e l’importanza dei settori high-tech permane altissima. L’elevato tasso di innovazione registrato negli Stati Uniti è il prodotto del libero mercato sciolto dai ceppi di rigide normative e di interventi governativi. È tuttavia importante continuare ad applicare con attenzione le norme antitrust in questo settore, per evitare che le aziende tentino di acquisire una illegale posizione di monopolio a discapito dei consumatori. Dobbiamo assicurarci che gli enti preposti e i tribunali mettano a punto e applichino norme nelle quali si bilancino l’importanza di una libera e sana concorrenza, come incentivo all’innovazione, e l’esigenza di interventi mirati per evitare comportamenti anticoncorrenziali, che soffocherebbero l’innovazione stessa e pregiudicherebbero l’interesse dei consumatori. Quando si rileva una violazione, non è facile individuare soluzioni che si limitino a ripristinare la concorrenza senza spingersi oltre, cioè senza penalizzare il mercato, inibire l’innovazione, né punire oltre misura il trasgressore. La sfida per l’FTC in ambito tecnologico consiste nel tenere il passo dell’evoluzione e continuare a svolgere un’opportuna funzione di guida per le aziende e i loro consulenti. Il nostro prossimo progetto consisterà nell’esaminare le istanze relative a concorrenza e tutela dei consumatori suscitate dalla transizione dal “normale servizio telefonico di vecchio tipo” alla comunicazione vocale in tempo reale su Internet, comunemente indicato con il termine VoIP (Voice over Internet Protocol). Le questioni correlate al VoIP rappresentano un’ottima opportunità per esaminare ulteriori problematiche, ad esempio gli obblighi che vincolano i concorrenti a veicolare reciprocamente il traffico di dati e gli effetti dell’accorpamento dei servizi per i consumatori e la concorrenza. La rilevanza della questione pare destinata ad aumentare man mano che il progressivo accorpamento dei servizi di trasmissione voce, video e dati rimetterà in discussione il mercato tradizionale e i confini normativi. Beni di consumo e al dettaglio Tra gli ultimi interventi condotti nel settore dei beni al dettaglio, va ricordato l’invalidamento di un regolamento lesivo delle norme sulla concorrenza emanato dal Missouri Board of Embalmers and Funeral Directors, un comitato istituito in base a una legge statale con l’incarico di adottare e applicare norme e regolamenti in materia di procedure funerarie e di imbalsamazione. In assenza di una esplicita autorizzazione statale, il comitato, che comprende cinque dirigenti di società di pompe funebri, aveva approvato una regolamentazione in base alla quale solo un incaricato di pompe funebri in possesso di licenza era autorizzato a predisporre «la vendita o il noleggio al pubblico di oggettistica, attrezzature e servizi funerari». La Commissione ha stabilito che tale regolamento limitava la concorrenza riducendo drasticamente l’attività di operatori privi di licenza, ad esempio le grandi catene di rivenditori o le vendite su Internet, con pregiudizio delle possibilità di scelta e dei vantaggi derivanti ai consumatori da una maggior concorrenza tariffaria. Come molti casi recenti verificatisi nel settore del “brokeraggio” di proprietà immobiliari, questo esempio illustra l’evoluzione cui sono soggetti mercati tra i più tradizionali sotto la spinta di nuovi modelli di vendita al dettaglio e di Internet, nonché dalla necessità di tutelare le capacità competitive degli innovatori. Cooperazione internazionale Voglio concludere toccando un tema prioritario connesso con tutte le nostre attività, ovvero la cooperazione e la convergenza internazionali, rispetto al quale molto è stato fatto in un periodo di tempo relativamente breve. La convergenza, soprattutto in ambito di fusioni e cartelli, sta diffondendosi rapidamente e in Paesi come la Cina è in corso l’adozione di nuovi regimi di concorrenza. Durante il suo sesto meeting annuale a Mosca lo scorso maggio, l’International Competition Network ha reso noto di contare tra i propri iscritti 100 enti provenienti da 88 giurisdizioni, un risultato di tutto rispetto per un’organizzazione nata nel 2006 con 16 partecipanti. Ho dedicato gli ultimi sei anni e mezzo di lavoro a instaurare rapporti di collaborazione, a creare convergenze, o almeno omogeneità, e a garantire assistenza alle nuove agenzie dei Paesi in via di sviluppo. Credo sia importante ricordare la molta strada fatta in poco tempo, ma le sfide ancora da affrontare sono enormi. In primo luogo, lo sviluppo di un’efficace politica concorrenziale presuppone la fiducia nei mercati, senza la quale i responsabili della concorrenza torneranno a fare affidamento sul controllo del mercato. La fiducia, tuttavia, non nasce dall’oggi al domani. Persino negli Stati Uniti, dove i benefici derivati dalla concorrenza sono stati enormi, i legislatori e i funzionari governativi spesso pensano di poter apportare ulteriori correttivi ai mercati. Vi è perciò da domandarsi quanto possano essere propensi a fidarsi dei mercati, soggetti assuefatti a economie di tipo statalistico. Il confine tra l’applicazione di una normativa che sradica comportamenti anticoncorrenziali e favorisce la fioritura del mercato e azioni che puntano semplicemente a controllare il mercato è sottile e continua a interrogare a fondo i responsabili della concorrenza. Il problema è che il sommarsi di episodi, anche piccoli, di eccessiva repressione può indurre, a livello globale, consistenti riduzioni del livello di concorrenza e innovazione che ci siamo impegnati a proteggere. Sono numerosi gli esempi che si possono citare: la Russia ha recentemente consigliato l’abbassamento delle soglie di dominanza per le aziende alimentari dal 35% al 15%. Anche l’India ha emendato il Competition Act includendo disposizioni restrittive sulle nuove fusioni che, pur non ancora entrate in vigore, potrebbero avere importanti ripercussioni sulle multinazionali che stanno per eseguire transazioni globali, indipendentemente dal loro impatto sul mercato indiano. La proposta di legge negli Stati Uniti sull’esonero delle industrie farmaceutiche indipendenti dalla normativa antitrust rappresenta un esempio a noi più vicino. Un’altra sfida riguarda la costante ripresa di vigore del nazionalismo. Recentemente la Commissione Europea ha dovuto opporsi al tentativo di creare colossi nazionali nel settore energetico in Francia e Spagna e in quello bancario in Italia e Polonia. Nel 2002, in occasione della fusione E.On-Ruhrgas, la decisione del Bundeskartellamt (Autorità garante della concorrenza) di bloccare l’operazione, in quanto anticoncorrenziale, è stata ignorata dal ministro dell’Economia tedesco e si è quindi istituito un colosso nazionale nel mercato energetico europeo. Sono in molti a temere che la nuova legge antimonopolistica in Cina verrà usata per proteggere le aziende cinesi a spese delle concorrenti straniere. Queste preoccupazioni sono aumentate dopo la recente pubblicazione di un rapporto, commissionato dalla Borsa di Shanghai, nel quale si auspica l’istituzione di un sistema nazionale di indagine in caso di fusioni e acquisizioni estere. Nel rapporto si afferma che la sicurezza dell’economia cinese dipende dalla competitività internazionale delle sue industrie e che la Cina dovrebbe quindi limitare o proibire investimenti esteri nelle proprie industrie nascenti, vietare gli investimenti stranieri in settori strategici e valutare le istanze sociali, ad esempio i licenziamenti, prodotti da tali transazioni, nell’ambito di un sistema nazionale di salvaguardia economica. Nemmeno gli Stati Uniti sono esenti da questo tipo di pressioni. Negli USA, infatti, la società cinese CNOOC ha ritirato la propria offerta per la statunitense Unocal di fronte all’opposizione manifestata dal Congresso, basata, almeno parzialmente, su preoccupazioni di tipo protezionistico in campo energetico. Un’altra sfida consiste nel focalizzarci sul corretto svolgimento dell’incarico che ci è stato affidato a beneficio dei cittadini, senza cedimenti verso pressioni esercitate dai media o dal potere politico. Se ci impegnassimo in una gara per stabilire quale giurisdizione presenta più casi avremmo sicuramente successo presso i media. Lungi da me l’idea di suggerire che una sana competitività, anche tra le Agenzie, non produca effetti positivi e certamente i confronti tra giurisdizioni e approcci operativi hanno molto da insegnare. In ogni gara, tuttavia, il valore della “vittoria” dipende dal metro di giudizio. Nell’applicazione della normativa antitrust, far parte della squadra vincente deve significare garantire l’integrità dei mercati mediante interventi applicativi energici e politiche trasparenti, in modo da far prosperare innovazione e concorrenza. Se invece “vincere” significa prevalere in una “gara al massacro” nella quale il successo si misura sul profilo più o meno alto dei casi denunciati, il gioco è rischioso. Quando si interviene nei mercati, il criterio quantitativo non sempre è quello giusto. Per misurare il successo, il criterio dovrebbe essere la competitività dei nostri mercati e l’innovazione e la produttività che ne derivano. Fino a quando sarò qui, continueremo a esercitare la leadership degli Stati Uniti attraverso efficaci interventi in risposta a comprovati comportamenti anticoncorrenziali.
Tratto dal discorso pronunciato il 15 novembre 2007, in occasione del VII Forum autunnale dell’“ABA Section of Antitrust Law”.
