Introduzione Il sistema universitario italiano ha vissuto negli ultimi anni una fase di profondi cambiamenti: si può affermare che la direzione verso cui muove il processo di trasformazione è quella dei “quasi-mercati”?1 Il disegno riformatore è stato perseguito non nell’ambito di un unico progetto coerente, ma anzi con interventi normativi piuttosto disomogenei e succedutisi nel tempo. Tuttavia, i cambiamenti intervenuti possono essere interpretati nel loro insieme nell’ambito della teoria dei quasi-mercati. In particolare, gli elementi che sembrano caratterizzare il nuovo assetto istituzionale sono: maggiore autonomia delle università, regolazione dello Stato fondata sul principio dell’accreditamento dell’offerta e valutazione dei risultati, sistema di finanziamento fondato su indicatori della domanda e dei risultati delle attività svolte, politiche a sostegno della domanda e della libertà di scelta degli studenti. Nel seguito, vengono descritte le principali caratteristiche del sistema universitario italiano che fanno propendere per una interpretazione coerente con la tesi proposta. Accreditamento, libertà di scelta, concorrenza e qualità Alle istituzioni universitarie è concesso un ampio grado di autonomia, sotto il profilo gestionale, amministrativo e finanziario, che permette a ciascuna di caratterizzarsi per proprie specificità2. Dal 1998 le istituzioni universitarie sono accreditate ex ante e istituite con decreto ministeriale, all’interno del processo di programmazione nazionale, mentre nel passato gli atenei venivano “creati” con un provvedimento legislativo. Sono previsti, poi, appositi “requisiti minimi” di strutture e personale docente che i corsi devono rispettare ai fini della loro attivazione (Cnvsu3 2003). Tali requisiti sono stati di recente ridefiniti (decreto ministeriale del 31 ottobre 2007) in relazione a quattro aspetti: trasparenza (necessità di presentare informazioni complete e pubbliche sulle caratteristiche dei corsi); assicurazione della qualità (necessità di alcuni indicatori qualitativi con il supporto dei Nuclei interni di valutazione); strutture e docenza; dimensioni (numero di studenti). La normativa prevede che gli studenti capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, ricevano una borsa di studio per il sostenimento dei costi durante il periodo degli studi universitari, nonché beneficino dell’esenzione dal pagamento di tasse e contributi in tutte le istituzioni universitarie statali e non (Dpcm 9 aprile 2001). Si sta inoltre riflettendo da tempo, da un punto di vista teorico, sull’introduzione di forme di prestiti agli studenti4, e più recentemente sono state anche effettuate sperimentazioni operative5. Infine, grazie alla legge n. 338 del 2000, il Ministero dell’Università ha destinato circa 600 milioni di euro al cofinanziamento di nuovi alloggi per studenti universitari, al fine di incentivare la mobilità degli studenti privi di mezzi. La capacità di attrarre un maggior numero di studenti si traduce, per ciascuna istituzione, in un aumento delle risorse statali. Infatti, una quota del fondo di finanziamento statale è assegnata in relazione al numero di studenti, sostanzialmente con un meccanismo di voucher “indiretti” (le scelte degli studenti, infatti, si traducono in finanziamenti per l’istituzione cui gli studenti accordano la propria preferenza)6. Le università sono valutate in ordine alle performance ottenute rispetto ad obiettivi stabiliti annualmente dal Governo7. A tal fine, entro il 30 aprile di ogni anno, le università trasmettono al Comitato Nazionale per la Valutazione del Sistema Universitario (Cnvsu) un insieme di dati relativi agli input (aule, numero di docenti, risorse, ecc) e agli output (laureati, attività di ricerca svolte, ecc.) delle proprie attività didattiche e di ricerca. Il Ministero ha adottato, a partire dal 2004, un modello per il finanziamento ordinario delle università di tipo performance-oriented, basato per il 30% sui risultati della didattica (studenti equivalenti ponderati in relazione alle loro caratteristiche), per il 30% sui risultati della ricerca (in prima battuta, sulla potenzialità della ricerca e poi sulle caratteristiche delle pubblicazioni scientifiche e della capacità di autofinanziamento per la ricerca) e per il 10% su obiettivi specifici, decisi annualmente dal Ministero (Cnvsu, 2004). Inoltre, la legge finanziaria per il 20088 ha previsto un incremento del Ffo, da distribuirsi tra le università attraverso un sistema premiale (in fase di predisposizione da parte del Ministero), finalizzato ad accelerare il riequilibrio tra gli atenei e a contenere le spese per il personale di ruolo. Infine, sembra finalmente in dirittura di arrivo (dopo un percorso molto lento e travagliato) la costituzione di una nuova Agenzia Nazionale per la Valutazione dell’Università e della Ricerca (Anvur) , che dovrà riunire nel proprio seno le attività oggi svolte dal Cnvsu (con riferimento alle attività delle università) e dal Civr (per le tematiche della ricerca nelle università e negli enti di ricerca). Effetti attesi dall’attuazione dei quasi-mercati I “quasi-mercati”, secondo l’approccio di Bartlett e Le Grand9, recentemente sviluppato dallo stesso Le Grand10, dovrebbero contribuire al miglioramento dei risultati del sistema nel suo complesso. Le università, infatti, beneficiando di margini maggiori di autonomia dovrebbero avere un forte stimolo a dare il meglio di sé, mediante prestazioni più efficienti ed efficaci11. Lo schema interpretativo di riferimento è riportato nella figura 1, illustrando gli effetti “attesi” di una riorganizzazione del sistema universitario verso una forma di governo del tipo quasi-mercati: - una maggiore diversificazione delle caratteristiche degli atenei (dovuta alla autonomia operativa delle università); - il conseguimento di performance migliori a livello di sistema e dei singoli atenei; - una maggiore capacità di autofinanziamento e possibilità per gli atenei di gestire autonomamente le risorse ottenute; - un miglioramento dell’equità, intesa come lo sviluppo di forme di sostegno per gli studenti che provengono da famiglie in condizioni economiche svantaggiate. L’analisi di alcuni indicatori significativi presenta una immagine complessiva, per molti versi, positiva (a dispetto dell’aneddotica giornalistica). I dati, infatti, sembrano mostrare che le prestazioni del sistema universitario, nel suo complesso, sono migliorate negli ultimi anni in misura più che proporzionale rispetto alle risorse pubbliche impiegate. Il sistema universitario ha mostrato una capacità significativa di autofinanziamento: la quota di spesa privata (contribuzione studentesca ed attrazione di fondi di terzi) è cresciuta in misura significativa. Dopo la crescita degli ultimi anni, il numero di iscritti si sta stabilizzando a livelli coerenti rispetto a quelli degli altri paesi dell’Unione Europea12, e i tassi di laurea stanno crescendo a ritmi molto elevati, anche per effetto della riforma didattica13 (figure 2 e 3). A tal proposito, comunque, indicazioni più puntuali sull’effettivo carattere strutturale di questo miglioramento si avranno nei prossimi anni: se anche il numero di laureati in corsi specialistici continuerà ad aumentare in modo significativo, si confermerà che la riforma è riuscita nel suo intento di migliorare il tasso di successo e aumentare il numero di laureati nel nostro paese – anche se poi sarà opportuno valutare se il livello qualitativo dei laureati continuerà a mantenersi elevato. Con riferimento all’andamento delle immatricolazioni, si noti come un picco si sia raggiunto nel 2001/02 per effetto dell’introduzione del cosiddetto “3+2”; il livello di immatricolazioni si sta poi stabilizzando verso i livelli precedenti a quelli dell’introduzione della riforma. Anche le politiche mirate all’equità, d’altro canto, hanno condotto ad alcuni risultati positivi: da un sistema sostanzialmente caratterizzato da poche tasse e pochi aiuti agli studenti, si è passati oggi ad un sostegno finanziario a circa il 15% degli studenti regolari (8% sul totale degli studenti) e al 75% degli aventi diritto (tabelle 2 e 3). Questi risultati sono ancora insufficienti, e soprattutto, la dinamica di miglioramento si è affievolita negli ultimi anni. In termini di qualità della ricerca, i risultati della recente valutazione effettuata dal Comitato di Indirizzo per la Valutazione della Ricerca (Civr) mostrano una immagine piuttosto confortante, che richiede però ulteriori conferme nel tempo. In generale, è su questo tema delle prestazioni nel settore della ricerca che sarà necessario sviluppare ulteriori competenze, esperienze, analisi dei dati e delle informazioni. Riflessioni conclusive e temi aperti Sebbene occorra prendere atto del positivo sviluppo del sistema universitario negli ultimi quindici anni, anche per effetto delle politiche pro-concorrenziali che in alcuni ambiti ed in alcuni periodi si sono sperimentati, vi sono ancora alcuni temi aperti e rilevanti criticità da considerare per giungere, in modo più completo, ad un giudizio di sintesi sulle performance del sistema universitario. In primo luogo, l’attività di valutazione (qualitativa) della produzione scientifica e dei risultati della ricerca è ancora ai suoi inizi. Infatti, il Civr ha completato il primo esercizio di valutazione14; rispetto a esperienze europee in cui queste pratiche sono svolte da tempo (specialmente, ci si riferisce al caso del Regno Unito), le metodologie di rilevazione e di analisi dei risultati necessitano di affinamenti, correzioni, miglioramenti, ma soprattutto, di continuità. Peraltro, per analizzare l’evoluzione della qualità scientifica occorre una serie storica di dati ed informazioni che non sarà disponibile per ancora diversi anni. Nondimeno, una valutazione del sistema universitario che non tenga in adeguato conto anche le attività di ricerca è, per definizione, parziale; per questa ragione, appare assolutamente necessario moltiplicare gli sforzi e l’attenzione sul tema, per favorire la diffusione delle pratiche di valutazione della ricerca nei prossimi anni, anche con esperienze e metodologie ulteriori rispetto a quelle istituzionali promosse attualmente dal Civr. Ad esempio, alcuni atenei hanno avviato pratiche di peer review delle attività di ricerca dei propri dipartimenti, coinvolgendo studiosi stranieri. Il secondo tema aperto è quello della valutazione della qualità e dei risultati della didattica. I dati e gli indicatori presentati in questo articolo15, sono prevalentemente dati di tipo quantitativo per un limite sostanziale nella disponibilità dei dati. Appare assai complicato, infatti, individuare misure attendibili della qualità della didattica. Come misurare, infatti, la qualità dei docenti e dei corsi di laurea? È sufficiente osservare il destino occupazionale dei laureati, oppure questa indicazione è influenzata da fattori esogeni (ad esempio, dal mercato del lavoro)? La risposta a queste domande è molto controversa ed ancora la letteratura sul tema non è ancora pervenuta a indicazioni univoche. In Italia, una pratica di valutazione qualitativa è stata avviata da diversi anni mediante la rilevazione delle opinioni degli studenti frequentanti, tramite questionari appositamente proposti dal Cnvsu. Analogamente, e sempre su indicazione del Cnvsu, da qualche anno si stanno rilevando anche le opinioni dei laureandi, che per certi versi possono essere ancor più utili per una valutazione più “complessiva” dell’esperienza universitaria da parte degli studenti. I dati sono raccolti sistematicamente, con cadenza annuale, ma ancora non sono stati diffusi, sebbene il grado di copertura delle rilevazioni sia oramai piuttosto elevato. Anche in questo caso, dunque, la tematica dell’individuazione di adeguati indicatori di qualità merita un approfondimento di ricerca nel prossimo futuro, poiché non appare più sufficiente limitarsi solamente ad indicazioni quantitative. Si evidenzia con una certa chiarezza, negli ultimi anni, una diversificazione crescente degli atenei (si veda, ad esempio, l’analisi di Brunello e Cappellari, relativa ai differenti esiti dei laureati nel mondo del lavoro)16. Tale fenomeno appare oramai irreversibile e coerente con i trend internazionali: in diversi paesi, a partire da quelli anglosassoni, vanno diffondendosi pratiche di ranking tra le università in relazione a diversi parametri, finalizzati alla descrizione delle diverse caratteristiche e performance. La diversificazione, rispetto agli anni precedenti, oggi non solo è più evidente, ma è anche riconosciuta dagli attori: famiglie, studenti e stakeholder tengono oggi molto in considerazione le conoscenze legate alla reputazione delle diverse istituzioni. Per questa ragione, appare importante migliorare ulteriormente il sistema informativo sul sistema universitario italiano, affinché la diversificazione sia il più possibile oggettivamente analizzabile, anche con il supporto di informazioni e dati attendibili, certificati e tempestivi. Una questione ancora aperta è, inoltre, quella della più corretta forma di governance per le università. Una critica comune, in relazione a questo tema, è che le forme di governo siano troppo burocratiche per essere efficienti, e troppo “rappresentative” per essere efficaci (infatti, gli organi di governo sono eletti da coloro che poi “subiscono” le loro decisioni, cioè i docenti). Ciononostante, appare difficile immaginare soluzioni radicalmente alternative: le università sono, nei fatti, una sorta di “cooperativa di produttori”, con vocazioni centrifughe dei singoli e delle categorie rispetto agli interessi dell’organizzazione e del sistema. Sul tema della riforma della governance degli atenei, il Ministro Mussi ha annunciato un disegno di legge, i cui contenuti sono stati anticipati alla Conferenza dei Rettori nel dicembre scorso. In estrema sintesi, il disegno di legge persegue due obiettivi fondamentali. Da un lato, esso mira a razionalizzare le funzioni degli organi accademici, superando il “bicameralismo”, differenziando nettamente le funzioni di Senato Accademico e Consiglio di Amministrazione; inoltre, prevede limiti alla durata del mandato del Rettore e prevede la costituzione di un organo consultivo di rapporto con gli stakeholder delle università (autorità locali, mondo imprenditoriale, ecc.). Dall’altro lato, il disegno di legge vuole limitare e rendere più efficienti le iniziative di decentramento, prevedendo che l’istituzione di sedi decentrate in comuni e province diverse da quella centrale possano avere solamente sulla base di specifici accordi con gli enti locali; inoltre, si intende assegnare al Ministero la possibilità di disaggregare gli atenei più “grandi” sotto forma di atenei federati. Le proposte del Ministero in tema di governance appaiono interessanti e pongono l’attenzione, per la prima volta, su un tema rilevante per migliorare la democrazia e la partecipazione al sistema decisionale degli atenei. Tuttavia, tali proposte non sembrano affrontare il cuore del problema, che è quello di incentivare le università al perseguimento di migliori prestazioni sulla base di obiettivi definiti a livello di sistema. Infatti, le modifiche prospettate dell’assetto degli organi decisionali non cambiano le caratteristiche dell’istituzione, nella quale il potere “deriva dal basso” (dai membri cioè dell’organizzazione stessa) come probabilmente è indispensabile per tutelare la libertà della scienza e dell’insegnamento. Dunque, il problema non è solo quello di dotare gli atenei di strutture decisionali più efficaci, ma anche e soprattutto quello di incentivare i singoli membri dell’organizzazione a perseguire gli obiettivi della stessa. Per questa finalità, l’esperienza e l’analisi dimostrano come siano più efficaci gli incentivi finanziari, e soprattutto un legame diretto e molto tempestivo tra scelte, performance realizzate e incentivi ottenuti. Per concludere, si può dunque ritenere che la “direzione” tracciata dai processi riformatori a partire dagli anni Novanta sia corretta: più autonomia e responsabilità per le università; meno regole e più incentivi e valutazione da parte del settore pubblico. Tuttavia, l’intensità e la velocità con cui questa direzione è stata perseguita sono state troppo limitate, e, di fatto, gli effetti positivi ad essa legati tendono così a svanire, generando quel senso di insoddisfazione e di “immobilismo” che oggi caratterizzano il sistema universitario italiano. Gli ultimi anni hanno visto infatti susseguirsi interventi estemporanei, non legati a logiche di riforma “di sistema”. Spesso, anche interventi positivi (come l’aumento delle risorse per le borse di studio nel 2006 o l’aumento del Ffo con la finanziaria 2008) non esplicano le potenzialità positive, perché non si intravede più con chiarezza una direzione di lungo periodo verso cui tendere. Anzi l’incertezza sulle prospettive incentiva comportamenti opportunistici, rafforza gli oppositori del cambiamento, delude e demotiva coloro che hanno guardato con speranza al processo di cambiamento. A volte, gli interventi di regolazione degli ultimi anni hanno avuto l’effetto solamente di aumentare la burocrazia (ad esempio, gli adempimenti per rivedere l’organizzazione didattica o i nuovi requisiti qualificanti per i corsi di studio) senza invece incidere sui contenuti. Ritorna ciclicamente (a destra e a sinistra) l’illusione che la ridefinizione dei procedimenti di selezione del personale (frutto di complesse ingegnerie burocratiche) possano avere effetti taumaturgici sulla qualità del personale docente. In realtà, anzi, l’esperienza ha più volte evidenziato che tali interventi sono ben lungi dal perseguire gli obiettivi teorici e hanno l’effetto di bloccare le procedure concorsuali, inserendo ulteriori elementi di incertezza e di opportunismo nel sistema. È dunque tempo di riprendere con coraggio la strada delle riforme, non inventando nuove soluzioni, ma portando rapidamente alle conseguenze operative il disegno dei quasimercati che ha animato la riorganizzazione del settore universitario. Per fare questo, non è più accettabile il paradosso di eccesso di regolazione, con la sensazione che le regole possano essere disattese senza conseguenze sulle istituzioni e sui singoli. È invece necessario ridare certezza delle regole e degli obiettivi, ridare stabilità nel tempo agli incentivi finanziari e certezza applicativa a pochi vincoli facilmente verificabili (ad esempio, l’incidenza della spesa per il personale di ruolo e del “peso” del debito sul Ffo).
Note e indicazioni bibliografiche 1 Per un’analisi del modello dei quasi-mercati nel settore universitario, con particolare riferimento a quello italiano, si veda T. Agasisti, G. Catalano, I quasi-mercati nell’istruzione universitaria. Un modello interpretativo per un confronto europeo, in E. Bartezzaghi, M. Raffa, G. Zollo (a cura di), Produzione e trasferimento di conoscenze, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli 2007, pp. 37-66. 2 D. Rizzi, P. Silvestri, Mercato, concorrenza e regole nel sistema universitario italiano, in «Mercato Concorrenza e Regole», a. III, 1/2001, pp. 163–190. 3 Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario. 4 G. Catalano, et al., Chi paga l’istruzione universitaria? Dall’esperienza europea una nuova politica di sostegno agli studenti in Italia, Franco Angeli, Milano 1993. 5 T. Agasisti, P. Lamperti, Prestiti fiduciari: primi risultati e sviluppi futuri, in «UNIVERSITAS» 105/2007, pp. 36-40. 6 P. Giarda, et al., La standardizzazione dei costi nel sistema universitario italiano, «Politica Economica», 12/1996, pp. 3-48. 7 G. Catalano, P. Silvestri, Regolamentazione e competizione nel sistema universitario italiano: effetti e problemi del nuovo sistema di finanziamento, in D. Fabbri e G. Fiorentini (a cura di), Regolamentazione dei servizi pubblici, Carrocci Editore, Roma 1999, pp.143-185. 8 Il decreto del presidente della Repubblica, contenente lo schema di regolamento dell’Anvur, è stato infatti approvato dal Consiglio dei ministri del 28 dicembre 2007.
9 W. Bartlett, J. Le Grand, (a cura di), Quasi-Markets and Social Policy, The MacMillan Press, London 1993. 10 J. Le Grand, The Other Invisible Hand: Delivering Public Services through Choice and Competition, Princeton University Press, Princeton 2007. 11 Su questa linea, si veda L. Modica, Scenari e scelte per l’università italiana, «Italianieuropei», n. 5/2007, pp. 51-58. 12 Per un’analisi più dettagliata dei dati comparativi cfr. OECD, Education at a Glance 2006, Paris 2006. 13 L’aumento del numero di laureati, come negli altri Paesi, è determinato anche da un effetto di “duplicazione” dei titoli: uno studente che consegue sia la laurea di primo livello sia quella di secondo livello viene infatti considerato tra i laureati due volte nei due momenti diversi in cui consegue i diversi titoli. 14 Per i risultati e alcune analisi specifiche, si veda www.civr.it 15 Per una trattazione più diffusa cfr. T. Agasisti, G. Catalano, Efficienza ed equità nel sistema universitario italiano: gli effetti di quindici anni di riforme, XVII Conferenza Annuale della Società Italiana di Economia Pubblica, SIEP, Pavia, 13 e 14 Settembre 2007. 16 G. Brunello, L. Cappellari, The Labour Market Effects of Alma Mater: Evidence from Italy, «IZA Discussion Paper», n. 1562. Riferimenti bibliografici T. Agasisti, G. Catalano, Efficienza ed equità nel sistema universitario italiano: gli effetti di quindici anni di riforme, XVII Conferenza Annuale della Società Italiana di Economia Pubblica, SIEP, Pavia, 13 e 14 Settembre 2007. G. Catalano et al., Chi paga l’istruzione universitaria? Dall’esperienza europea una nuova politica di sostegno agli studenti in Italia, Franco Angeli, Milano 1993. Cnvsu (Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario), I requisiti minimi per l’attivazione dei corsi di studio: alcune integrazioni e prime proposte per i corsi di laurea specialistica, DOC 03/03, ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, Roma 2003. Cnvsu (Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario), Proposte per la costruzione di un nuovo modello per la ripartizione “teorica” del FFO alle università statali, DOC 01/04, ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, Roma 2004. OECD, Education at a Glance 2006, Paris 2006. Il presente articolo riporta alcuni dei risultati pubblicati in un lavoro degli autori presentato alla Conferenza Scientifica 2007 della Società Italiana di Economia Pubblica (Siep).
