L’Antitrust e il doppio volto della sussidiarietà

Antitrust e bene comune «Ogni associazione, qualunque siano le sue dimensioni, è tenuta a perseguire i suoi interessi conciliandoli con il bene comune e in subordine ad esso». Nel mettere a punto queste mie brevi riflessioni non potevo non riandare col pensiero a questa efficace definizione che della sussidiarietà fece, ormai più di mezzo secolo fa, il Cardinale Pietro Pavan. Proprio quel limite del bene comune che Pavan poneva all’agire del singolo e dello Stato, rappresenta anche il fine ultimo al quale dovrebbe tendere ogni intervento dell’Antitrust. Se l’essenza della sussidiarietà è la libertà responsabile, del singolo, la stessa azione antitrust potrebbe infatti a volte apparire inutilmente pervasiva della libertà d’impresa. Il primo dilemma del nostro agire quotidiano sta dunque nelle modalità con le quali esercitare i sempre più penetranti poteri che il legislatore ci ha voluto riconoscere. Non sono mancate, in alcuni dibattiti accademici, critiche al nostro operato, reo di imporre eccessivi obblighi alle imprese, in nome di una malintesa tutela del mercato. Misure da taluno giudicate ultronee rispetto ai casi di specie e maliziosamente ricondotte a un’ansia regolatrice che non dovrebbe appartenere ad una vera cultura antitrust. Si tratta di critiche che tuttavia, proprio in base al principio di sussidiarietà, mostrano il respiro corto. Lungi dall’essere una riedizione della mano pubblica, le scelte dell’Antitrust, anche quelle maggiormente limitative dell’autonomia d’impresa, trovano il loro fondamento proprio in una concezione del bene comune quale esito di un confronto concorrenziale nel rispetto delle regole del gioco. Ogni qualvolta dobbiamo intervenire sulle aziende, chiedendo loro un passo indietro, laddove ad esempio una concentrazione può apportare nocumento al mercato e, in ultima analisi, ai consumatori, siamo ben consci del costo, in termini di libertà negata, che attiene al nostro intervento. Per questo abbiamo fatto del dialogo con le imprese e del confronto con il mondo imprenditoriale un elemento imprescindibile. Tuttavia non possiamo dimenticare che l’attività economica deve svolgersi nella correttezza e nell’osservanza dei principi se davvero si vuole, come è insito nel concetto di sussidiarietà, che la massimizzazione dell’utilità del singolo non si tramuti in uno svantaggio per la collettività, ma rappresenti invece un arricchimento del bene comune. Il mercato vive di regole, a patto che queste siano snelle e proporzionate all’obiettivo. Farle applicare con oggettività e trasparenza, soppesando interessi singoli e interessi collettivi, è un dovere per la nostra autorità. Se vogliamo ridare slancio al Paese, libertà d’impresa e rispetto delle regole debbono dunque andare di pari passo: non si può tacciare di interventismo chi tende a questo obiettivo, l’unico al quale una società evoluta può aspirare. Siamo convinti che quando lo Stato arretra lasciando spazio alla società, in tutte le sue forme organizzative, può crearsi maggiore ricchezza. Il frutto avvelenato di un intervento pubblico divenuto soffocante e inefficiente è del resto sotto gli occhi di tutti. Iniziative dell’Autorità italiana L’Autorità Antitrust italiana, nella sua ormai quasi ventennale esperienza, non ha mai smesso di avvertire il legislatore dei rischi che correva la nostra economia. Le statistiche internazionali continuano a diffondere dati dai quali emerge con chiarezza il danno derivante da un eccesso di regolazione. Bisogna senza indugi correre ai ripari, anche con interventi forti, incuranti del malcontento che un’iniezione di libertà può comportare. I settori protetti, che hanno goduto per decenni di rendite di posizione, faranno sicuramente sentire la loro voce, cercando di bloccare qualsiasi innovazione. Ma questo è lo spazio di cui lo Stato e il potere politico devono con orgoglio riappropriarsi: lo spazio delle riforme forti che riportino l’Italia, dopo l’ingresso nell’euro, nel gruppo di testa del Vecchio Continente. Stretto tra cambio fisso e debito pubblico, il nostro Paese non ha del resto alternative. Le grandi privatizzazioni degli anni Novanta non sono andate di pari passo con le liberalizzazioni. Al monopolista pubblico si è spesso sostituito un monopolista privato che ha continuato a godere, noncurante del bene comune, delle rendite del precedente proprietario. Occorre riprendere con coraggio la strada delle liberalizzazioni, con un censimento attento delle norme inutili che, anziché supportare l’economia, la debilitano. A livello locale assistiamo, nonostante le nostre costanti denunce, al moltiplicarsi di tante piccole Iri. È questo uno dei rischi di un’applicazione distorta della sussidiarietà, peraltro finalmente riconosciuta, dal 2001, come valore costituzionale. Ma intorno all’obiettivo di una società fondata sulla partecipazione attiva dei cittadini e sul rapporto tra i corpi intermedi della società stessa (come l’associazionismo e gli enti locali) è nato ben altro. Gli enti locali, le stesse Regioni, sembrano aver smarrito la ragione stessa della loro esistenza: non più luogo ideale dove meglio potrebbero trovare ascolto le giuste istanze dei cittadini, ma cittadelle di potere economico in grado di tenere fuori la concorrenza, a danno dei cittadini stessi. Nelle municipalizzate gli enti locali continuano con disinvoltura a svolgere il doppio ruolo di controllore e controllato: dettano le regole che le loro stesse aziende, partecipate a maggioranza, dovrebbero rispettare. Nei casi in cui, finalmente, le attività delle pubblic utilities, sono state messe a gara, i risultati non sono stati quelli sperati: spesso le gare sono andate deserte o si è assistito ad alleanze che sembravano sottendere una volontà spartitoria del mercato. L’Autorità è intervenuta quando ne esistevano i presupposti. Occorre superare senza timidezze questo modello: esperimenti condotti all’estero ci spronano a una riflessione sui risultati che si possono ottenere scandagliando strade alternative, all’insegna della sussidiarietà orizzontale. Le non profit utilities, laddove sperimentate, stanno ad esempio offrendo bilanci positivi. Si tratta di imprese che non distribuiscono utili, ma li reinvestono nelle infrastrutture gestionali indispensabili per incrementare la soddisfazione dei cittadini e in parte li ridistribuiscono sotto forma di “sconto” per le tariffe a favore delle famiglie e dei cittadini, con un’attenzione particolare alle fasce più deboli. Il nostro Paese potrebbe valorizzare il ruolo delle Fondazioni, radicate sul territorio e presenti nel sociale proprio per traghettare verso un modello alternativo il settore delle pubblic utilities, senza tuttavia escludere la possibilità di una loro privatizzazione “profit”. La riforma dei servizi pubblici locali rappresenta dunque una delle priorità con le quali dovrà cimentarsi la prossima legislatura. Occorrerà nel contempo sciogliere i tanti lacci posti dalle leggi regionali alla voglia di fare impresa. La ripartizione delle materie stabilita dall’articolo 117 della Costituzione con la riforma del 2001 ha mostrato in questi anni pesanti contraddizioni. Nonostante la tutela della concorrenza rientri nella competenza dello Stato, l’ampio spettro di settori economici lasciato alla potestà legislativa regionale ha causato schizofrenie normative. L’eccesso di regolazione uscito dalla porta della legislazione nazionale è rientrato dalle tante finestre delle leggi regionali. Qualsiasi elenco non sarebbe esaustivo, ma la smania di reintrodurre regole, limiti, contingentamento dei mercati, licenze e quanto altro ha caratterizzato, senza differenze, il Nord, il Centro e il Sud. Si tratta di un’altra discutibile applicazione della sussidiarietà verticale, prevista e codificata nella nostra Costituzione con l’obiettivo, non sempre conseguito, di liberare le migliori energie del Paese. La Consulta sta tuttavia aprendo un varco in questo muro anticoncorrenziale eretto dalle Regioni. Con una giurisprudenza che si sta consolidando, la Corte Costituzionale sembra aver individuata nella tutela della concorrenza una materia trasversale sulla quale lo Stato può intervenire anche quando le Regioni hanno legiferato in settori a loro riservati. Si tratta di un orientamento che l’Autorità Antitrust non può che salutare con favore. La Consulta ha abbracciato una visione ampia di tutela della concorrenza: non solo gli interventi normativi volti a reprimere i comportamenti anticoncorrenziali delle imprese, ma anche le «misure volte alla liberalizzazione dei mercati stessi». Non solo “concorrenza per il mercato” ma anche “concorrenza nel mercato”, con interventi mirati all’“eliminazione dei diritti speciali o esclusivi concessi alle imprese”. La concorrenza è inoltre tutelata non solo in un’accezione statica ma in un’accezione dinamica, come obiettivo da raggiungere. La direttiva europea sui servizi Questa architettura delineata dalla Corte sembra aprire la strada a un’incisiva attività di definizione delle condizioni normative minime della competizione da parte dello Stato. Il primo banco di prova sarà l’attività di attuazione della direttiva europea sui servizi recentemente approvata. La direttiva infatti impone agli stati un’attività di censimento della regolazione dei servizi per individuare gli ostacoli ingiustificati all’accesso e allo svolgimento delle varie attività ed eliminarli dall’ordinamento. L’impulso che l’economia potrà ricevere da questo obbligo comunitario è imponente anche se sottovalutato dal dibattito quotidiano. La direttiva investe infatti una gamma molto vasta di servizi ai consumatori e alle imprese: dai servizi prestati dalle professioni regolamentate (consulenti legali, esperti contabili, architetti, ingegneri e altri), ai servizi artigianali, ai servizi di costruzione e gestione degli immobili, ai servizi di certificazione e collaudo, fino ai servizi informatici, turistici, ricreativi e di ristorazione, fieristici, di noleggio, di servizi alla persona, inclusa l’assistenza a domicilio. In aggiunta, nonostante la produzione di beni non sia un’attività di servizi, molte attività ad essa ausiliarie rientrano nel campo di applicazione della direttiva: ad esempio, la distribuzione commerciale, l’installazione e la manutenzione di attrezzature, i servizi post-vendita. Alcuni tipi di regolazioni (cosiddetta “lista nera”) dovranno essere cancellati, altri potranno essere giustificati in relazione a interessi ritenuti meritevoli di tutela. Rientrerà dunque in gioco, prepotentemente, il valore della sussidiarietà, intesa come bilanciamento tra la massima libertà del singolo a produrre beni e servizi e il bene collettivo. Una volta realizzato con attenzione questo censimento si potrebbe pensare a un intervento legislativo statale che cancelli le norme, di ogni livello, non più compatibili con la direttiva. È nella stessa giusta direzione l’idea di una legge annuale per la promozione della concorrenza e della tutela dei consumatori, contenuta nel Ddl n.1644, lasciato in eredità dalla scorsa legislatura. Quel testo prevede che i pareri e le segnalazioni dell’Autorità siano esaminate nell’ambito di un disegno di legge annuale da presentare al Parlamento proprio per modificare o abrogare disposizioni statali vigenti in contrasto con i rilievi, i pareri e le segnalazioni dell’Antitrust. In questo processo sarebbero coinvolte anche le Regioni. Dallo Stato programmatore allo Stato incentivante L’attuazione della direttiva europea e, se approvata dal prossimo Parlamento, la legge annuale per la promozione della concorrenza, rappresenterebbero dunque l’occasione per ridare alla sussidiarietà verticale il suo giusto e benefico ruolo. Eppure anche questi meccanismi potrebbero non essere sufficienti. Intervenire ex post può, in alcuni casi, risultare tardivo e causare danni irreparabili al mercato e, soprattutto, ai consumatori. Per questo credo che vada riaffrontato con forza il tema del controllo delle leggi in via di formazione. Ogni futuro intervento normativo andrebbe valutato proprio alla luce del criterio di proporzionalità. Come accade in numerosi Paesi come gli Stati Uniti, il Canada, l’Australia, il Messico e il Regno Unito, occorrerebbe verificare se la regolazione proposta introduce restrizioni proporzionate rispetto agli obiettivi perseguiti, tenendo conto di quanto evidenziato dall’Antitrust nell’attività di segnalazione. Il ricorso ai filtri o, comunque, l’azione di disboscamento delle normative che soffocano la libertà d’impresa rappresenterebbero in ogni caso un utile strumento per riportare con decisione al centro del dibattito culturale il valore della concorrenza. Si riaprirebbe nel concreto una riflessione mirata sul ruolo che lo Stato e i diversi livelli di governo devono avere nell’economia. Ricorro ancora una volta, per chiarire il mio pensiero, agli scritti del Cardinale Pavan: allo Stato spetta «in prevalenza, un compito di tutela dei valori spirituali, di controllo, di orientamento, di armonizzazione e gerarchizzazione delle iniziative dei singoli, non gli è però interdetto di assumere in proprio la produzione di quei beni e la prestazione di quei servizi che interessano l’intera comunità». È evidente che un’economia libera da vincoli inutilmente soffocanti, in grado di creare ricchezza, si riconosce dal punto in cui si colloca la linea di confine tra sfera pubblica e attività privata. La pubblica amministrazione non deve esercitare attività che possono essere svolte, e meglio, dai privati. In discussione non c’è solo l’intervento nella produzione di beni e servizi ma l’organizzazione stessa della macchina burocratica. Molti dei servizi svolti dai dipendenti pubblici possono essere affidati con gara, in modo trasparente ed efficiente, ai privati. Gli stessi lavoratori ben potrebbero essere utilizzati nelle attività a servizio diretto dei cittadini. Un simile modello libererebbe risorse per l’intero sistema economico: diminuirebbe la spesa pubblica, aumenterebbe la quantità di informazione messa a disposizione del cittadino. Si tratta di perseguire un modello nel quale lo Stato deve intervenire come ultima ratio, quando i soggetti e le energie presenti sul territorio non sono in grado o non vi possono provvedere. Un’attuazione vera dell’articolo 118 della Costituzione potrebbe segnare il passaggio definitivo dallo Stato programmatore, che aveva l’ambizione di definire il destino di tutti i cittadini, allo Stato incentivante che pone le condizioni perché i cittadini possano costruire da soli il proprio futuro, lasciandoli liberi di fare le loro scelte, affermando una cultura del progetto e della responsabilità.