Il quadro normativo UE a tutela della stabilità finanziaria Vorrei iniziare ricordando gli elementi essenziali di ogni quadro di tutela della stabilità finanziaria che, a livello nazionale, è basato su tre fattori principali: la prevenzione, la gestione e la risoluzione delle crisi. La prima componente, quella preventiva, è garantita dall’attività di vigilanza e dalle funzioni di Banca centrale. I compiti di sorveglianza riguardano il controllo della sicurezza e della solidità delle singole istituzioni finanziarie. Le funzioni di Banca centrale comprendono la valutazione della stabilità finanziaria, mirata a individuare le sorgenti di rischio e vulnerabilità e il loro potenziale impatto sul sistema finanziario, così come la tutela dei sistemi di pagamento e della liquidazione dei titoli. Il secondo fattore, attinente alla gestione della crisi, può essere definito come l’insieme degli strumenti che le amministrazioni pubbliche sviluppano qualora si verifichi una perturbazione nel sistema finanziario. Le autorità di vigilanza possono, per esempio, prendere misure nella gestione di un’istituzione finanziaria, richiedere capitale aggiuntivo agli azionisti, o imporre misure di riorganizzazione. Le Banche centrali possono adottare provvedimenti al fine di ristabilire normali condizioni di liquidità nei mercati monetari o di assicurare un tranquillo funzionamento delle infrastrutture di mercato. Infine, la terza componente, vale a dire la risoluzione della crisi, riguarda gli accordi finalizzati alla gestione di una istituzione finanziaria che debba affrontare problemi di solvenza e alla protezione dei diritti dei creditori, specialmente i titolari di depositi. In questo caso inoltre, le tesorerie giocano un ruolo importante qualora fosse richiesto l’intervento di finanziamenti pubblici. Esiste chiaramente una stretta correlazione tra queste tre componenti del quadro di stabilità finanziaria. L’efficacia nella gestione e risoluzione di una crisi, per esempio, dipende in larga parte dall’esistenza di un’abile autorità di vigilanza e di una struttura bancaria centrale in grado di identificare e reagire prontamente alle potenziali minacce contro la stabilità. Per converso, l’efficacia d’azione dell’autorità vigilante dipende anche dall’esistenza di piani adatti a sostenere un’ordinata uscita dal mercato da parte delle istituzioni insolventi. Il fatto che le istituzioni colpite da una crisi profonda possano uscire dal mercato rappresenta un potente incentivo a ottimizzare la gestione del rischio e a tracciare adeguate strategie aziendali. A livello europeo, l’elemento chiave è la dimensione sovranazionale che esige un’armoniosa ed efficace sinergia d’azione tra l’insieme delle autorità coinvolte nella prevenzione, gestione e risoluzione della crisi e al loro stesso interno. Come osservazione generale, vorrei dire che l’esistenza dell’Eurosystem1 permette un’azione decisionale efficace ed estremamente forte nell’area di competenza delle Banche centrali, mentre ci attendiamo che i Comitati di livello 32 sviluppino la propria rete di cooperazione nel campo della vigilanza. Sviluppi chiave nel sistema finanziario europeo A fronte di questo scenario, il sistema finanziario europeo ha sperimentato negli anni passati sviluppi fondamentali, che presentano una particolare correlazione con le norme quadro UE di stabilità finanziaria. Vorrei sottolinearne tre. Primo, il generale progresso nel processo di integrazione della finanza europea. L’analisi della Bce, illustrata nel rapporto annuale Integrazione Finanziaria in Europa, dimostra che l’integrazione finanziaria è significativamente aumentata dall’introduzione dell’euro a livello dei mercati finanziari, delle infrastrutture di mercato e delle istituzioni. Tale progresso è comunque molto diverso a seconda dei diversi segmenti di mercato. Il mercato monetario dell’area euro è risultato fortemente integrato dall’introduzione della moneta unica, sostenuto dalle infrastrutture di mercato integrate per i grossi pagamenti. Anche nel segmento dei servizi finanziari per enti e imprese ci sono chiari segnali di un forte progresso nell’integrazione. Per esempio, la quota di titoli emessi in altri Paesi dell’area euro, controllati da istituzioni monetarie finanziarie, è per esempio fortemente aumentata negli ultimi dieci anni. Al contrario, i servizi bancari per i privati cittadini rimangono frammentati. In secondo luogo va citata la sempre maggior rilevanza dei gruppi bancari europei impegnati in importanti operazioni internazionali, che detengono una percentuale crescente e piuttosto rilevante rispetto alle intere risorse bancarie UE. Sebbene il loro numero sia cresciuto solo leggermente tra il 2001 e il 2005, il loro patrimonio consolidato è aumentato del 54% e la percentuale sul totale UE è passata da circa il 54% al 68%. Terzo, il ritmo elevato di innovazione finanziaria, con la conseguente rapida crescita di nuove tipologie di strumenti finanziari per il trasferimento dei rischi e di mercati di credito strutturati. Questo fatto ha a sua volta incoraggiato le attività di intermediari non bancari, molte delle quali dotate di elevata leva finanziaria e, per lo più, non regolamentate. Questi sviluppi hanno facilitato il trasferimento e la redistribuzione dei rischi nel sistema finanziario, incrementandone così il rendimento e, potenzialmente, la capacità di assorbire gli shock. Allo stesso tempo, come dimostrano i fatti recenti, la crescente complessità degli strumenti finanziari e la opacità delle posizioni di istituzioni finanziarie possono originare un aumento dell’incertezza sull’effettivo grado di rischio sull’ultimo portatore del rischio e sull’entità delle potenziali perdite. Nei periodi di turbolenza, come vediamo attualmente, questa complessità e scarsa trasparenza possono indurre un ulteriore propagarsi degli shock iniziali e una loro più generale diffusione. Aumentare la stabilità finanziaria in Europa Gli sviluppi strutturali del sistema finanziario europeo, precedentemente delineati, rappresentano una sfida per il quadro normativo europeo sulla stabilità finanziaria, in quanto, data la crescente interconnessione tra mercati, infrastrutture di mercato e istituzioni all’interno dell’UE, le potenziali turbolenze determinano effetti su scala europea. Di conseguenza, il quadro normativo europeo deve essere realmente capace di individuare i rischi per la stabilità del sistema nel suo insieme e gestire efficacemente qualsiasi crisi di carattere sovranazionale. Come è noto, sia prima che dopo le turbolenze sui mercati finanziari, a livello UE sono nate una serie di iniziative politiche mirate a raffinare e rinforzare nel medio termine la capacità degli accordi in atto di far fronte a questo genere di sfide. Tali iniziative comprendono il rafforzamento delle intese per la gestione delle crisi finanziarie, in linea con la roadmap strategica adottata da Ecofin3 nell’ottobre dell’anno scorso, e il potenziamento del Modello Lamfalussy4 per la regolamentazione e la vigilanza, approvato dal Consiglio Ecofin lo scorso dicembre. In aprile discuteremo queste linee d’azione per valutarne l’adeguatezza e considerare possibili ulteriori migliorie. In questo contesto, vorrei mettere in evidenza alcuni elementi che ritengo importanti nel processo di potenziamento degli assetti di stabilità finanziaria dell’UE. Primo: riguardo agli obiettivi generali di questo processo, ritengo che, rimanendo l’efficace tutela della stabilità finanziaria europea lo scopo principale del quadro normativo, esso dovrebbe anche contribuire a rimuovere gli ostacoli che ancora permangono all’integrazione finanziaria. Ciò esige, principalmente, l’identificazione e la riduzione al minimo delle divergenze esistenti tra le legislazioni nazionali e tra le norme e i requisiti imposti dalle autorità vigilanti, che tuttora ostacolano l’effettivo funzionamento del mercato unico. Considerando l’effettivo progresso nella convergenza regolamentativa e di vigilanza in Europa, dall’inizio dell’applicazione del Modello Lamfalussy, sono necessari ulteriori provvedimenti per l’armonizzazione delle esigenze normative a livello UE, anche attraverso l’eliminazione del cosiddetto “gold-plating” (basato su aggiunte di livelli nazionali non necessari al regolamento UE), e per la coerente attuazione dei requisiti imposti dall’autorità vigilante, e lo sviluppo di procedimenti di sorveglianza nazionali in armonia fra loro e ben organizzati. Secondo: il miglioramento degli accordi per la stabilità finanziaria dovrebbe appoggiarsi sulle responsabilità già esistenti in questo campo, per lo più di carattere nazionale, così da potersi concentrare sul rafforzamento dei meccanismi europei di coordinamento e sulla cooperazione internazionale tra le autorità garanti. A questo riguardo il Modello Lamfalussy rappresenta lo scenario istituzionale più adatto. Uno dei suoi punti chiave è la combinazione tra l’organizzazione di responsabilità decentrate per la stabilità finanziaria e i meccanismi di coordinamento derivati dai Comitati di livello 3. Un approccio decentralizzato permette di sfruttare i vantaggi della prossimità geografica e delle esperienze e conoscenze proprie delle autorità locali. Per essere efficace tuttavia, tale approccio richiede un importante rafforzamento del ruolo e dei meccanismi operativi dei Comitati di livello 3 così come necessita il raggiungimento di un indispensabile ed elevato livello di convergenza, cooperazione e scambio di informazioni tra le autorità di vigilanza dei singoli Paesi. Terzo: riguardo all’aspetto preventivo del quadro normativo europeo di stabilità finanziaria, è cruciale assicurare un’armoniosa interazione tra Banche centrali e autorità di vigilanza bancarie, al fine di garantire che potenziali minacce alla stabilità del sistema UE siano individuate precocemente e affrontate in modo coordinato e sollecito. Un adeguato scambio di informazioni e valutazioni tra banche centrali e autorità di vigilanza è necessario per rilevare e giudicare potenziali rischi per la stabilità del sistema europeo. A questo scopo sarebbe utile uno stretto legame tra le valutazioni delle Banche centrali sulla stabilità finanziaria e l’attività di vigilanza sui maggiori gruppi bancari internazionali intrapresa dai collegi dei supervisori. Nel caso in cui venga individuata una minaccia sistemica, è anche importante assicurare un efficace coordinamento dei piani operativi tra le Banche centrali e le autorità vigilanti. Quarto: allo scopo di assicurare un’efficace gestione e risoluzione delle crisi a livello europeo, è fondamentale che tutte le autorità responsabili mantengano un’elevata rapidità di reazione per gestire situazioni di crisi internazionali nella loro complessità, salvaguardando allo stesso tempo la necessaria flessibilità d’azione. Ogni situazione è unica e le disposizioni per una sua gestione e risoluzione non possono prevederne il completo ventaglio di cause, canali di propagazione e conseguenti perturbazioni finanziarie. Inoltre, esporre ex ante decisioni dettagliate sul modo di trattare e risolvere la crisi potrebbe indebitamente limitare la flessibilità d’azione delle autorità di vigilanza, delle Banche centrali e anche delle tesorerie. Al contrario, l’accento va posto sul miglioramento nella preparazione. Questo si può ottenere, tra l’altro, tramite esercitazioni che mettano sotto stress il sistema finanziario per verificarne la resistenza in condizioni difficili, o attraverso esercizi di simulazione di crisi finanziarie atti ad accertare l’efficacia delle disposizioni vigenti. A questo proposito, è positivo condurre periodicamente simulazioni a livello europeo. Anche l’Eurosystem dedica particolari sforzi a questo settore e ha già avviato due simulazioni che hanno testato l’efficacia del proprio ordinamento e ha in programma di compierne altre in futuro. Da ultimo, è da sottolineare come le disposizioni europee dovrebbero considerare anche la dimensione globale del concetto di stabilità finanziaria. Non c’è bisogno di indugiare troppo su questo aspetto, dal momento che le turbolenze del mercato finanziario rappresentano un vivido richiamo su quanto velocemente una perturbazione in un particolare settore possa propagarsi a molti altri mercati e Paesi. Ne consegue che gli ordinamenti europei debbano includere anche meccanismi che sostengano la cooperazione tra le autorità UE e quelle di Paesi terzi nell’affrontare problemi comuni. A questo proposito le Banche centrali posso rivendicare una lunga tradizione di valida cooperazione su scala mondiale, come recentemente dimostrato dalle iniziative congiunte di diverse banche centrali nell’affrontare le tensioni del mercato monetario. Conclusioni Sia a livello europeo che mondiale è in atto un’attenta riflessione sulle cause principali che sono alla base dell’attuale correzione di mercato, nonché sulle lezioni operative da trarre in merito alle misure necessarie per evitare in futuro simili rilevanti turbolenze. Innanzitutto, sembra già possibile individuare una serie di aree dove certamente dobbiamo pianificare significativi miglioramenti, sebbene sia troppo presto per trarre conclusioni definitive, data la particolare complessità e multidimensionalità della crisi di mercato ancora in corso. Gli istituti di credito potranno trarre insegnamenti molto importanti in termini di sistemi di gestione del rischio. Le esperienze recenti hanno messo in luce come le banche abbiano sottostimato alcune categorie di rischio, inclusi i rischi di liquidità relativi agli impegni di capitale per conduit e SIV, quelli derivanti dalla concentrazione in prodotti strutturati e il rischio di reputazione associato alla promozione di speciali veicoli finanziari. Il corrente quadro normativo basato sul rapporto Basilea 2, potrebbe necessitare di alcuni miglioramenti per tenere presenti questi aspetti. Altre indicazioni si potranno trarre in riferimento alla struttura degli incentivi nelle varie tappe del processo di cartolarizzazione e del modello di intermediazione del tipo “originate to distribute”. Tutti gli attori coinvolti - dai primi prestatori ai creatori di prodotti cartolarizzati, dalle agenzie di rating agli investitori finali - dovrebbero avere le giuste motivazioni per eseguire una valutazione e un monitoraggio adeguati dei rischi. Per quanto riguarda il ruolo delle autorità pubbliche, menzionerò tre aspetti. Primo, è importante individuare sempre i rischi in gioco nel sistema finanziario mondiale. A questo proposito, le Banche centrali avevano pubblicamente diagnosticato una significativa sottovalutazione del rischio in un’ampia serie di mercati e lo hanno fatto pubblicamente. Rimane difficile e complesso identificare l’evento scatenante una correzione del mercato, la natura e la scala dei canali di propagazione. Ciò rafforza il concetto che un quadro normativo per la stabilità finanziaria deve innanzitutto promuovere, nel modo più ampio possibile, la corretta gestione del rischio, il rafforzamento della capacità di assorbire e superare gli shock da parte delle istituzioni finanziarie, la creazione di ordinamenti efficaci e idonei per amministrare le crisi. In secondo luogo, l’attuale turbolenza di mercato mette in evidenza l’importanza di un’efficace cooperazione e di un efficiente scambio di informazioni tra le autorità di vigilanza e tra queste ultime e le Banche centrali, per monitorare le minacce alla stabilità del sistema finanziario, individuare l’inizio di tensioni e decidere una possibile linea d’azione per contrastarne il potenziale impatto negativo. Si conferma così pienamente la posizione assunta tanto tempo fa dall’Eurosystem sull’estrema importanza di uno stretto legame istituzionale tra le Banche centrali e le autorità di sorveglianza bancaria. Terzo, confido che in ogni circostanza, ma ancor più nei faticosi momenti di significative correzioni di mercato e di turbolenze finanziarie, sia responsabilità della Banca centrale fissare le aspettative di inflazione per evitare ulteriore volatilità in mercati già molto volatili. È inoltre importante che la Banca centrale assicuri un funzionamento regolare dei mercati monetari riguardo ai tassi d’interesse necessari per ancorare l’inflazione attesa. È quanto la Bce sta facendo dall’inizio di queste turbolenze, cioè dai primi di agosto dello scorso anno. Note e indicazioni bibliografiche 1 Eurosystem è il sistema che lega la Banca centrale europea alle banche centrali dei Paesi dell’area euro. 2 I Comitati di livello 3 hanno il compito di promuovere la cooperazione tra le autorità nazionali competenti e di far convergere le prassi di vigilanza. 3 Ecofin è l’insieme dei Ministri dell’Economia e delle Finanze dei 27 stati membri dell’Unione europea. 4 Modello Lamfalussy: così chiamato perchè elaborato da un comitato di saggi presieduto da Alexandre Lamfalussy, tende a rendere più flessibile la normativa europea sui servizi finanziari per adeguarla alle innovazioni e ai cambiamenti tecnologici.
Traduzione e riduzione a cura della redazione. Il testo completo in inglese è reperibile sul sito della Bce.
