Germania: la lunga tradizione del federalismo

I meriti e i difetti del federalismo tedesco arrivano spesso a collimare. Questo aspetto è particolarmente evidente nel dibattito sull’istruzione che riaffiora regolarmente. I singoli Länder hanno la facoltà di stabilire i programmi didattici e di prendere decisioni in merito alla retribuzione e alla formazione del personale docente nonché sulla struttura del sistema scolastico. Ne consegue così che la Turingia conosce un sistema scolastico a due indirizzi, mentre i Länder occidentali prevedono la possibilità di scegliere fra tre indirizzi. Il dibattito si riaccende regolarmente quando si parla di test comparativi a carattere internazionale sul livello di formazione, come il test PISA. In questi casi gli studenti della Baviera e del Baden-Württemberg conseguono livelli di eccellenza assoluta, mentre i ragazzi di altri Länder ottengono, in parte, punteggi al di sotto della media dei Paesi dell’OCSE. Questa forte differenza nel livello di formazione non irrita soltanto i genitori tedeschi che perorano la causa di una politica dell’istruzione unitaria. Allo stesso tempo le università e gli educatori chiedono di potersi orientare ai modelli proposti dai Länder più efficienti, mostrandosi così a favore di una competizione produttiva tra i vari Stati federali. Il sistema federale consente dunque un determinato grado di disparità, ma offre anche uno spettro più ampio di opportunità e chance rispetto alle soluzioni unitarie proposte da uno Stato centrale. La Germania ha una lunga tradizione federale che ha conosciuto fasi alterne negli ultimi duecento anni. Ai tempi del Deutsches Reich, fondato nel 1871, il federalismo rappresentava soprattutto un mezzo per raggiungere la tanto agognata costituzione di uno Stato nazionale, mentre contemporaneamente il cancelliere del Reich Otto von Bismarck lo sfruttò per ostacolare il potere esecutivo del Parlamento. Dopo la fine del regime nazista, si delineò un momento storico durante il quale l’interesse principale era quello di inibire la presa di controllo e la concentrazione del potere. Le strutture federali consentivano così una maggiore partecipazione democratica. Cenni di storia Dopo la fine del Sacro Romano Impero germanico nel 1806, molteplici furono i tentativi per una riunificazione politica della Germania divisa. Il dualismo esistente tra la Prussia e l’Austria impedì però che dai diversi Stati, che formavano la Confederazione Germanica, si potesse costituire uno Stato federale con un effettivo potere di azione. A seguito della rivoluzione di marzo del 1848, l’Assemblea nazionale riunitasi nella Paulskirche di Francoforte elaborò una bozza costitutiva per la nascita di uno Stato federale che, pur non entrando mai in vigore, svolse un ruolo cruciale nella futura costituzione della Repubblica Federale. Dopo la guerra austro-prussiana, combattuta nel 1886, la Confederazione Germanica cessò di esistere e a essa subentrò, un anno dopo, la Confederazione della Germania del Nord sotto la guida della Prussia. Dopo il conflitto franco-tedesco vi aderirono anche gli Stati meridionali, fondando così, nel 1871, il Deutsches Reich. Gli Stati membri mantennero un grado elevato di autonomia. Le decisioni sullo sviluppo dell’Impero, però, non spettavano più agli Stati, ma agli organi del Reich, ossia all’imperatore, al cancelliere, al Reichstag (con certe limitazioni) e all’organo federale del Budensrat in cui sedevano 58 rappresentanti dei Governi degli Stati membri. Il cancelliere del Reich, Otto von Bismarck, sfruttò la struttura federale al fine di ostacolare il Parlamento nell’assunzione del potere esecutivo e garantendo in tal modo il potere della Corona. Dopo la fine della Prima guerra mondiale l’ordinamento federale si sgretolò. Nella Repubblica di Weimar gli Stati furono esautorati del potere e i nazionalsocialisti riuscirono ad affermare uno Stato totalitario che annullò il principio della divisione dei poteri e l’ordinamento federale. Dopo la fine della Seconda guerra mondiale le potenze vincitrici cercarono di creare in Germania un ordinamento statale che ostacolasse un nuovo accentramento del potere. Kurt Schumacher, primo presidente del Partito Socialdemocratico Tedesco (SPD) nell’immediato dopoguerra, formulò la soluzione: «Federalista fin quanto è possibile, centralizzato quanto è necessario». Nel 1949 il Consiglio parlamentare della Germania dell’Ovest approvò una Costituzione per la “Repubblica Federale Tedesca”. Essa rappresenta la base dell’ordinamento federale, così com’è ancora oggi. Al contrario, il federalismo nella ex DDR non fu mai un’opzione reale in quanto contrastava con l’ideologia marxista. La Costituzione prevedeva due processi per la riunificazione: un nuovo Statuto come base di un nuovo Stato o l’adesione dei Länder. Per riunificare la Germania nel più breve tempo possibile dopo la caduta del muro si optò per la seconda soluzione e nel 1990 furono ricostituiti cinque Länder nella Germania dell’Est. Il Trattato di riunificazione diede vita, il 3 ottobre del 1990, alla Repubblica Federale di Germania costituita dalla Federazione e da 16 Länder. Il 9 novembre, dopo le prime elezioni del Landtag, il Bundesrat, alla sua 624a seduta, venne ampliato con l’aggiunta dei cinque Länder federali orientali. Dopo la caduta del muro, la DDR entrò a far parte della Repubblica Federale con cinque nuovi Länder, preesistenti. Dal 3 ottobre del 1990 la Repubblica Federale della Germania è costituita dalla Federazione e 16 Länder. “Repubblica Federale” vuol dire che la Germania è formata da un’associazione di singoli Paesi che, al pari della Federazione, possiedono la qualità di Stato, ossia hanno: - una propria Costituzione; - propri organi costituzionali (Parlamento, Governo e magistratura); - un proprio apparato burocratico; - un certo raggio di competenze e di responsabilità finanziaria autonoma. I Länder possiedono dunque un grado piuttosto elevato di autonomia, ma a differenza di quanto accade in una Confederazione di Stati, nonostante i diversi ordinamenti legislativi esistenti nei singoli settori, tutti i Länder sono vincolati ai diritti fondamentali sanciti nella Costituzione federale. Già solo la trasparenza del diritto e la valutabilità dell’attività statale richiedono l’esistenza di regolamenti univoci in diversi ambiti della vita pubblica. Eppure può accadere che determinate leggi, come quelle legate all’istruzione, divergano fortemente da uno Stato all’altro. La costituzione regola le competenze, lasciando spazio a molte sovrapposizioni che rendono necessaria un’azione congiunta tra Federazione e Länder. A differenza degli USA, le competenze sono ripartite non solo secondo i campi politici, ma soprattutto in base alle funzioni. Attraverso il Bundesrat, i Länder hanno la possibilità di cooperare all’attività legislativa della Federazione e nelle questioni concernenti l’Unione europea. Queste ultime costituiscono un ambito esteso di legislazione che nella vita politica conduce a un intreccio sempre più consistente dei due piani. La camera dei Länder è chiamata ad approvare numerose proposte di legge. Quando non si riesce a raggiungere un risultato, i rappresentanti del Bundestag (Parlamento federale) e del Bundesrat (Consiglio federale) tentano di raggiungere un compromesso nel cosiddetto “comitato di mediazione”. Un tale sistema può però portare anche al blocco della proposta di legge ed è proprio questo che l’ex cancelliere Helmut Kohl, alla fine del suo ultimo mandato, aveva rimproverato alla maggioranza della SPD nel Bundesrat. La riforma federale del 2006: competenze ed efficienza Durante la riforma federale del 2006, tutti i membri partecipanti tentarono di snellire la ripartizione delle competenze per rendere più efficiente l’attività di Governo. Furono così potenziati gli ambiti della competenza esclusiva della Federazione nei settori di interesse statale comune come la politica estera, la difesa, la cittadinanza, il trasporto aereo e ferroviario, la posta e le telecomunicazioni, la politica monetaria, l’economia estera nonché il contrasto del terrorismo, la difesa alle frontiere, la collaborazione tra gli organi di polizia federali e dei Länder e l’utilizzo dell’energia nucleare. Esistono poi materie di legislazione concorrente nelle quali la Federazione, pur avendo la competenza prioritaria, è chiamata a interrogare i Länder. Queste sono il diritto civile, quello penale, l’antitrust, il sistema sanitario, il diritto fondiario, la navigazione e il diritto ambientale. In altri settori la Federazione ha il diritto di legiferare «se, e nella misura in cui, la realizzazione di condizioni di vita equivalenti nel territorio federale o la salvaguardia dell’unità giuridica o economica nell’interesse dello Stato unitariamente considerato, renda necessaria l’adozione di una disciplina legislativa federale». (Art. 72 Abs. 2 GG). Prima della riunificazione si parlava ancora di «condizioni di vita equivalenti », ma nel 1990 la Commissione costituente fece i conti con l’oramai affermata eterogeneità delle condizioni di vita esistente tra la Germania dell’Est e quella dell’Ovest. Tale disciplina legislativa si riferisce a materie come il diritto di residenza, la previdenza sociale, gli incentivi alla formazione e alla ricerca, il trasporto su strada e i diritti dell’economia. Infine esistono settori specifici in cui la potestà legislativa spetta esclusivamente ai Länder. Questo vale per il diritto municipale, l’istruzione e i media, la cultura e la legislazione in materia di polizia e di ordine pubblico. Con la riforma federale i Länder hanno ottenuto altre competenze specifiche, come quella sul diritto di riunione, sulla retribuzione e sul regime previdenziale degli impiegati pubblici o, ancora, sugli orari di apertura degli esercizi pubblici e sulla legge in materia di ristorazione. La conseguenza è stata che alcuni Länder, che soffrivano di una carenza di personale docente, sono riusciti, grazie a offerte lucrative, a soffiare gli insegnanti ad altri Länder. Da Paese a Paese, poi, cambiano gli orari di apertura e di chiusura dei negozi, e piuttosto bizzarre sono le conseguenze sulle diverse disposizioni in materia di divieto di fumo. A questo proposito la Federazione aveva imposto il divieto di fumo negli uffici e sui mezzi pubblici. I Länder, dal canto loro, hanno sfruttato il diritto in materia di ristorazione per emanare alcune leggi a favore della tutela dei fumatori. Così può capitare che, in base al Land in cui si trova, un turista che visita la Germania possa tranquillamente accendersi una sigaretta in un bar o in un ristorante oppure beccarsi una multa per questo. Difficoltà di perequazione fra i Länder Tra le difficoltà strutturali del federalismo tedesco rientra anche il fattore delle diverse dimensioni dei vari Länder. La struttura federale è frutto di un processo storico che non teneva conto delle esigenze dell’amministrazione moderna e della governabilità. Un Land come il Nord Reno-Westfalia con circa 18 milioni di abitanti, una superficie di 34.086 chilometri quadrati e uno sviluppo economico pari a 530 miliardi di euro è paragonabile ad altri stati europei di medie dimensioni. Non è facile però creare e preservare una perequazione ragionevole tra questo Land e una città-stato come Brema, con appena 400.000 abitanti e uno sviluppo economico di 26 miliardi di euro o il Meclenburgo-Pomerania Anteriore che conta 1,6 milioni di abitanti e produce 34 miliardi di euro su una superficie di 23.185 chilometri quadrati. Numerose sono state le proposte di ridisegnare i confini geografici attraverso l’accorpamento di singoli Länder, ma finora sono tutte fallite. Alla luce di queste profonde differenze, una forma sostanziale di perequazione è la cosiddetta “perequazione finanziaria inter-Länder di tipo orizzontale”. Approdiamo così a uno dei capitoli più controversi del federalismo tedesco: il sistema finanziario. Questo prevede che la Federazione, i Länder e i Comuni possano riscuotere diverse forme d’imposta. Il diritto fiscale rientra tuttavia nel diritto federale. Le imposte fondamentali, riscosse a livello nazionale, come quelle sul reddito e sui salari, sul reddito delle persone giuridiche e sugli utili, le imposte sul fatturato e l’IVA vengono suddivise in base a un determinato coefficiente. Dall’altro lato, numerosi impegni di carattere pubblico vengono co-finanziati dalla Federazione e dai Länder, come gli incentivi alla ricerca, i finanziamenti per la ristrutturazione dei centri per l’infanzia e gli aiuti all’edilizia pubblica. Dal momento che anche qui affiorano diversi punti di interpenetrazione, spetterà a una seconda Commissione sul Federalismo il compito di ridisporre il sistema finanziario. A oggi non sappiamo ancora quando questo avrà luogo poiché, per quanto riguarda gli interessi particolaristici rispetto a quelli della Federazione, i singoli Länder sono lontani da qualsiasi forma di appartenenza partitica. Appena iniziato il suo secondo mandato, Angela Merkel ha toccato con mano questa realtà. La coalizione di Governo tra Union e SPD ha promesso sgravi fiscali. Ma non solo l’opposizione ha criticato i prevedibili oneri aggiuntivi del bilancio pubblico legati alla mancanza di entrate e ai nuovi indebitamenti. Anche i premier di Länder governati da una maggioranza della CDU protestano contro tale proposta perché sanno che saranno soprattutto i Länder più piccoli, come il Saarland, a pagare le conseguenze della diminuzione del gettito fiscale. Presa di distanza dal Governo federale Un’altra ragione per cui attualmente i governi dei Länder stanno prendendo le distanze dalla politica del Governo federale, pur appartenendo allo stesso partito, può essere rintracciata nelle prossime elezioni del Landtag. Il governatore del Nord Reno-Westfalia, Norbert Rüttgers (CDU), punta alla rielezione nella prossima primavera. Dalla sua vittoria dipende anche la maggioranza della coalizione giallo-nera nel Bundesrat e, con essa, la capacità di Governo dell’FDP e dell’Union. Il dibattito attorno agli svantaggi e ai vantaggi della struttura federale continuerà ad animare lo sviluppo della Repubblica Federale perché proprio nella differenza, costante oggetto di contestazioni, si esplicita la tensione produttiva del federalismo. I critici lamentano l’elevato numero di elezioni che si tengono in date diverse nei vari Länder così da dare l’impressione che la Germania sia sempre in un clima di campagna elettorale. Inoltre, sostengono, con 17 centri decisionali (16 Länder e la Federazione) l’attività statale risulta imperscrutabile e i processi decisionali complessi da seguire. Il tutto porta a un grave difetto di trasparenza. La posizione della popolazione rispetto alla struttura federale dipende soprattutto dalla misura in cui determinate disuguaglianze si ripercuotono sulle condizioni di vita dei cittadini. Nel corso di un sondaggio condotto lo scorso anno in otto dei sedici Länder, la maggioranza dei tedeschi si è espressa a favore di un accorpamento con il Land limitrofo, reclamando inoltre condizioni di vita equivalenti. Il 90% degli intervistati si è espresso a favore di standard equiparabili nelle scuole per l’infanzia, nei diversi gradi di istruzione e nelle università. Attraverso regolari conferenze tra i ministri dei vari Länder si tenta di trovare punti di accordo fondamentali sulla base dei quali sia possibile garantire un certo grado di omogeneità. Parimenti i ministri della cultura e dell’istruzione stanno elaborando dei parametri univoci per gli istituti di formazione tedeschi. Incremento di partecipazione alla cosa pubblica I difensori del federalismo sottolineano invece il maggior coinvolgimento del popolo nelle decisioni di carattere politico, il che contribuisce a un rafforzamento della consapevolezza democratica. L’incremento della partecipazione alla “cosa pubblica” intensifica l’identificazione dei cittadini con il sistema politico e crea stabilità ed efficienza. Nonostante tutta la sua complessità, l’attività dello Stato risulta più trasparente e vicina al cittadino quando le decisioni in materia di sussidiarietà coinvolgono, nella misura in cui è possibile, i diretti interessati. In questo modo diventa più ampia la possibilità di influenza politica rispetto a quanto accade nello Stato centrale che, al contempo, viene sgravato. Uno Stato federale lascia inoltre spazio a un più ampio margine di creatività nella ricerca di soluzioni valide, a patto che sia garantita la concorrenza per la miglior gestione politica. Ogni Land può realizzare progetti pilota che in caso di fallimento comportano un numero limitato di danni, mentre, in caso di successo, assurgono a modello esemplare. Il sistema federale tedesco si oppone all’accentramento in quanto la divisione orizzontale dei poteri (esecutivo, legislativo e giudiziario) è compensata dalla divisione verticale tra Federazione e Länder. Sul piano politico il federalismo permette inoltre di trovare soluzioni politiche e giuridiche che vadano incontro alle particolarità etniche e culturali della popolazione. Questo vale per esempio per i diritti particolari di cui godono le minoranze danesi e frisoni dello Schleswig-Holstein. Ma anche l’economia può trarre dei vantaggi dall’esistenza di un sistema federale. Nel mercato interno europeo è di essenziale importanza per una città portuale come Amburgo o per un Land come il Meclenburgo-Pomerania Anteriore riuscire a sfruttare in termini economici il proprio vantaggio logistico. Una politica economica differenziata può rivelarsi per questo visibilmente più efficiente anche in un’ottica nazionale. Infine, un ordinamento federale rappresenta un terreno fertile per la varietà culturale e sociale. Questo vale per le festività religiose così come per il Carnevale di Colonia, l’Oktoberfest di Monaco e ancora il Festival di Bayreuth. Grazie alla sua struttura federale la Germania ha un numero incredibilmente elevato di opere, orchestre e teatri. Ogni stato federale è libero di esprimere il proprio accento culturale, economico e intellettuale. Gli organi politici sono però chiamati costantemente ad attuare quel grado di unità politica e di condizioni di vita equivalenti senza il quale il federalismo perderebbe il sostegno della popolazione.