L’Europa delle Regioni: l’esperienza lombarda

È diventato quasi un luogo comune parlare di “Europa delle Regioni” per sottolineare non solo il ruolo importante svolto dalle autonomie locali nei vari Stati membri, a seconda del loro ordinamento interno, più centralista (Francia, ad esempio) ovvero federalista (Germania, in primo luogo), ma anche per evidenziare come la diversità di esperienze storiche e culturali valorizzi il vecchio continente e ne favorisca gli sforzi verso una sempre maggiore coesione di fronte ai problemi con cui si confronta. Il principio di sussidiarietà è stato codificato dal Trattato di Maastricht del 1992 e successivamente sempre meglio messo a fuoco, sul piano istituzionale, della ripartizione delle competenze tra Unione Europea (UE), Stati membri e autonomie locali, oltre che dei processi decisionali, sino al Trattato di Lisbona ormai definitivamente approvato. La valorizzazione del ruolo delle autonomie ha conosciuto progressi in quasi tutti i Paesi dell’Unione Europea, compresa l’Italia, con l’avvio della riforma federalista dello Stato, e talune regioni, come la Lombardia, sono state protagoniste politiche del processo. È importante capire i motivi di fondo sottostanti la spinta verso una maggiore responsabilizzazione dei livelli di governo sub-statali, che riguardano non solo ragioni politiche, storiche o culturali, ma anche e soprattutto l’esigenza di meglio attrezzarsi di fronte alle sfide poste dalla crescente concorrenza tra sistemi in atto sia nell’ambito dell’UE che nell’economia globalizzata. Per i sistemi regionali e locali è evidente la necessità di poter meglio governare le proprie risorse, pur nell’ambito dei vincoli posti dall’appartenenza a un sistema statale, oltre che a quello europeo, sia in un’ottica di efficienza, che di poter cercare di attuare un proprio disegno strategico di sviluppo. Competitività (nel mercato europeo e globale) e attrattività (rispetto a risorse sempre più mobili) sono le due parole chiave per poter cogliere le opportunità e parare i rischi del contesto in cui si opera, e ciò richiede in primo luogo per i sistemi regionali e locali forme adeguate di responsabilità e di autonomia. Disegno di lungo periodo L’esperienza di Regione Lombardia in proposito è assai interessante, pur essendo essa per ora limitata dal contesto istituzionale e di gestione delle risorse pubbliche posto dallo Stato italiano. La spinta politica e il disegno di lungo periodo sono comunque coerenti con le linee guida strategiche sopra descritte e si manifesta non solo la tendenza a fare tesoro delle best practice altrui, ma anche a muoversi in sintonia con alcune delle altre più importanti Regioni europee. Tuttavia, il sistema di governance che si va delineando nell’UE deve tener conto non solo dell’esigenza della valorizzazione e della responsabilizzazione del sistema delle autonomie, ma anche di quella di riuscire a far fronte ai grandi problemi comuni in modo ordinato ed efficace. Si pone quindi il tema del coordinamento, nell’ambito del ridisegno della governance, soprattutto in materia di politiche economiche macro e settoriali. Per illustrarlo, è opportuno soffermarsi sul periodo tribolato che stiamo attraversando. Infatti, una delle lezioni positive della crisi è stata il fatto che forme di maggiore coordinamento – rispetto al passato pre-crisi – sono state possibili e si sono rivelate efficaci. Lo si è visto, soprattutto nell’ambito della presidenza francese del secondo semestre del 2008 dopo l’esplosione della crisi, quando, su iniziativa del presidente Sarkozy, è stato possibile spostare addirittura a un livello più alto le decisioni di fondo (dal Consiglio dei ministri ai Capi di Stato e di Governo) e poi attraverso l’Ecofin, cioè il Consiglio dei Ministri economici e finanziari, trovare forme di coordinamento importanti, che quindi i singoli Paesi hanno calato nella loro specificità. Quello che ha cominciato a prendere corpo è un modello di governance multilivello, che di fatto c’è già, perché i diversi livelli esistono, ma che è ben lontano dall’essere soddisfacente. Infatti, l‘esistenza di più livelli spesso si è tradotta, anche in campo politico-economico, in assenza di regole precise da rispettare (come il Patto di crescita e stabilità), in comportamenti abbastanza variegati da parte dei singoli governi e, in taluni casi, anche dei livelli inferiori. Conciliare azioni comuni e specificità regionali La grande sfida è quella di conciliare l’esigenza di azioni comuni, a fronte di problemi comuni – la crisi, il problema della crescita, il problema della stabilità e via elencando – in altre parole la gestione delle risorse, con le specificità nazionali e a livello sub-nazionale, regionale e oltre. Quindi la tematica del decision making multilivello – che fin qui è stata affrontata in modo molto empirico e affidato al caso – non potrà che diventare molto importante e non dovrà risolversi solo – come avviene in buona misura ora – col garantire degli spazi di autonomia e di responsabilità, nel contesto di un insieme rigido di paletti da rispettare. Occorre cioè evitare che il sistema di governance diventi del tipo “ti do autonomia, però ti fisso una serie di paletti per evitare che poi mi crei problemi a livello superiore” in quanto ciò si rivelerebbe quasi una presa in giro. Questa non è una soluzione ottimale: una soluzione ottimale vorrebbe che si trovasse il giusto modo di conciliare l’esigenza di coerenza a livello unitario, con le specificità, le ambizioni, e nel contempo la responsabilità, dei livelli inferiori. Esistono precedenti soddisfacenti in materia? Non sembra; di questo tema si è parlato molto qualche decennio fa, nel contesto dei tentativi di sviluppare forme di programmazione o addirittura pianificazione, da attuarsi poi a più livelli; tuttavia, si può essere convinti che la questione ritornerà di attualità. È da auspicare che molti studiosi vi si dedichino, al fine di trovare le giuste soluzioni che, da un punto di vista economico, trovino questo ottimo tra esigenze comuni e azioni decentrate, per motivi da molti condivisi: sussidiarietà in primis, efficienza, responsabilità. Quindi un problema di multi level decision making of governance, che si attuerà “verticalmente”, dal livello europeo in giù. Esiste poi anche una dimensione “orizzontale”: come tenere coinvolti, ai vari livelli, non solo i soggetti istituzionali, ma anche tutto quell’insieme di attori che possono concorrere a una governance decentrata e concorrere al conseguimento degli obiettivi posti, in coerenza con il principio di sussidiarietà ormai alla base dell’assetto operativo di Regione Lombardia, ma codificato a livello europeo, come già ricordato, dal Trattato di Maastricht del 1992. È sicuramente un tema su cui tutti dobbiamo lavorare nei vari contesti, per cominciare a trovare spezzoni di soluzioni e poi gradualmente comporre il puzzle, in un qualcosa che si dimostri soddisfacente, ben funzionante ed efficace, e che consenta di evitare fenomeni che, altrimenti, tendono a degenerare. Ciò riguarda in particolare il free riding e la concorrenza tra sistemi, che, entro certi limiti, è positiva, ma che rischia di degenerare in forme dannose, dove uno se la cava e tutti gli altri pagano il prezzo. Un problema simile, seppure molto più difficile da risolvere, si pone a livello mondiale. È stato affrontato dal G8 dell’Aquila e poi dal G20 di Pittsburgh. Uno dei temi centrali all’Aquila era la famosa “carta di Lecce” sui cosiddetti Global legal standard: cioè il tentativo di rifondare le regole del sistema internazionale, soprattutto del sistema finanziario, partendo da principi condivisi – da tradurre poi con gradualità e con l’apporto di tutti – in regole precise. Se ne parla meno oggi; c’è quasi l’impressione che si sia tornati, in taluni ambiti, a quei comportamenti pre-crisi che, secondo molti, sono stati tra i responsabili della crisi stessa; però rifondare le regole a livello mondiale – ancorché difficilissimo – è un tema che non si può far finta che non esista, e sul quale certamente i Governi ritorneranno. Ed è da auspicare che l’Europa, forte anche delle novità che l’approvazione del Trattato di Lisbona comporta – cioè il Presidente dell’Unione in carica per due anni e mezzo, il Rappresentante per la politica estera, compiti ancora più importanti per il Parlamento europeo – possa svolgere un ruolo importante e significativo. Inoltre, sempre in materia di scadenze europee, occorre prepararsi al dibattito che già sta montando – e su cui gli attori a livello di Regioni importanti, come Regione Lombardia, devono svolgere un ruolo significativo e sperabilmente con risultati soddisfacenti – che è il dibattito sulle prospettive finanziarie 2013-2020. Siamo alla vigilia della cosiddetta mid-term review degli attuali sette anni di programmazione economico-finanziaria, che sono stati il risultato di molti compromessi che – come sempre – hanno livellato al minimo le capacità di manovra del bilancio comunitario. Il prossimo periodo 2013-2020, per il quale il dibattito è già in corso e decollerà appena si avrà la nuova Commissione europea insediata, sarà uno dei temi fondamentali sull’agenda e va seguito con molta attenzione. Governare i cambiamenti col concorso delle Regioni Tradizionalmente il nostro Paese è sempre stato disattento e si è mosso all’ultimo momento, quando ormai i giochi erano ampiamente fatti. Occorre essere tutti tesi a cercare di pungolare il Governo, perché si svolga un ruolo molto più proattivo. Infatti, il tema delle risorse comuni e del loro utilizzo da parte dell’UE è cruciale soprattutto per le molte iniziative gestite di concerto e nell’interesse anche delle autonomie locali. Infine, se veramente la crisi è quasi alle spalle e la ripresa quasi all’orizzonte, sicuramente ci troveremo di fronte a un contesto molto cambiato. La globalizzazione sarà diversa da come era prima, sia nei rapporti tra Paesi che tra settori. Però la cosa importante da cogliere e su cui riflettere, è che profondi cambiamenti verranno registrati anche all’interno dei Paesi e all’interno dei settori. All’interno dei Paesi, dove talune aree usciranno meglio dalla crisi, e magari aree dove i confini politico-geografici contano poco, rispetto ai confini della business community – basti pensare al nord-est, Slovenia, Austria – accanto invece ad altre aree in condizioni peggiori di prima. Lo stesso vale per i settori, anche se prevale l‘abitudine di guardarli con parametri e dati che sono normalmente delle medie di realtà estremamente variegate tra di loro. Dire: «Perderemo tutto il tessile o tutto l’arredamento», non ha senso; però all’interno di questi due, sicuramente ci sarà chi veramente esce, se non rafforzato, pronto a competere di nuovo, e chi invece ne esce con le ossa rotte e totalmente distrutto. Quindi questa è un’altra sfida nel guardare alla realtà che ci circonda, in parte già in atto prima, ma che certamente la crisi ha accentuato, ed è impensabile che tali cambiamenti possano essere in una qualche misura governati solo a livello statale, senza l’attivo concorso delle regioni interessate. È quindi del tutto evidente che nella ridefinizione della governance a livello europeo, nazionale e sub-nazionale (in un’ottica appunto multi-livello), come nell’essere protagonisti per affrontare la ripresa (cogliendone le opportunità e parandone i rischi) le regioni avranno un ruolo fondamentale, sia per l’importanza oggettiva che per l’esperienza acquisita, e questa sfida riguarda in particolare Regione Lombardia, peraltro alla vigilia di una nuova legislatura dopo le elezioni di fine marzo 2010, che tuttavia deve essere messa in grado di poterla adeguatamente affrontare.