Intervista a Nicola Sanese

Nel suo ruolo di dirigente pubblico condivide l’attuazione pratica del principio di sussidiarietà all’interno della Pubblica Amministrazione Italiana e del suo Ente? Quali ritiene siano i vantaggi e gli svantaggi, gli aspetti positivi e negativi di una sua applicazione? Parlando del principio di sussidiarietà e della sua concreta applicazione, credo che il primo punto da mettere in evidenza sia proprio la lunghezza e la complessità del processo, unitamente al fatto che tutti noi siamo perfettamente coscienti di non esserne giunti alla fine. Anzi, è la tensione a tradurre in pratica un ideale quale è quello della sussidiarietà che produce effetti vivificanti su un sistema politico e amministrativo, poiché essa produce un dinamismo permanente, una permanente ricerca del “meglio” che è l’anima, anche teorica, di un Governo sussidiario. A parlare di sussidiarietà abbiamo dunque cominciato da tempo, da subito forti di una leadership politica che ha lanciato il tema con convinzione. E il tema è stato lanciato a tutti, indipendentemente dalla loro collocazione politica, convinti che ognuno potesse dare il proprio apporto alla costruzione innovativa che si aveva in animo di realizzare. E così è stato: lo posso dire in forza della mia esperienza, che dimostra come questo principio non sia ideologico – o che, almeno, possa essere interpretato in modo non ideologico. Esso è capace di attirare e convincere molti, come poi il tempo ha dimostrato anche al di fuori della nostra Regione. Di pari passo con il rinnovamento della macchina amministrativa si è proceduto a riprogrammare l’attuazione delle politiche. Gli esempi sono molteplici. Premessa e sfondo di questa concezione è la formulazione dello Statuto, tramite il quale Regione Lombardia – partecipando con convinzione alla medesima concezione culturale che ispira la leadership politica nazionale, fondata sulla centralità della persona che viene prima dello Stato e sull’investimento sulla sua libertà e creatività – ha dato espressione formale alla sussidiarietà, mettendone in luce la radice: si tratta di una concezione antropologica che consente di restituire sovranità al cittadino capovolgendo allo stesso tempo anche l’idea di istituzione. Il cittadino al centro, dunque, e l’istituzione che – almeno tentativamente, e ribadisco che si tratta di un processo, di un tentativo, di una esperienza che si va modellando senza poi rinchiudersi narcisisticamente su se stessa – modella il proprio funzionamento sulle esigenze della società civile. Tale processo ha portato a superare il vecchio schema di amministrazione e a sviluppare nuove competenze e capacità. Infatti, se tradizionalmente l’azione pubblica si concentrava sulle procedure e sui processi, che spesso nascondono un’opacità dei risultati e una impossibilità di individuare responsabilità precise, in un’amministrazione sussidiaria nuovi fattori dell’agire pubblico diventano prioritari. Volendo schematizzare, sono cinque i “pilastri” fondanti di un’amministrazione sussidiaria, che ho cercato di attivare sia nella mia personale esperienza sia in quella di tutti i miei collaboratori. Conoscere: non basta elaborare una teoria e applicarla in modo standard alla realtà; bisogna conoscere bene il territorio e le esigenze, che non sono mai davvero rappresentate dalle statistiche; bisogna coltivare il rapporto con chi opera (enti, operatori ecc.). incontrare le persone, farsi raccontare anche i singoli casi, “impastarsi” con i loro progetti e i loro problemi, per capire cosa guida i comportamenti. Sperimentare: quando conosco ciò che ho davanti (o meglio, quando conosco la dimensione e i caratteri con cui un problema si manifesta in questo preciso momento), posso davvero seguirne il cambiamento e supportarlo; allora posso mettere in campo delle ipotesi innovative, per esempio proponendo nuove modalità di finanziamento o di aggregazione delle risorse per favorire chi sta costruendo qualcosa di interessante per tutti. Coinvolgere: la sussidiarietà non si può calare dall’alto. È necessario coinvolgere nei processi amministrativi gli attori sociali, che così diventano co-produttori delle novità che progettiamo. Per esempio, il sistema della Dote scuola sarebbe stato impossibile da attivare senza la collaborazione dei Comuni. Connettere: le risposte si trovano già nella società, ma la Regione può fare qualcosa che i soggetti che operano sul territorio non possono fare da soli, cioè farli incontrare; avendo uno sguardo d’insieme il Governo regionale è chiamato a diventare un amplificatore di relazioni sociali, favorendo l’incontro tra un bisogno e la sua risposta. Facilitare: l’esito di queste azioni è che l’attività regionale non è più un ostacolo alla vita delle persone (come, storicamente, la burocrazia) ma un facilitatore, perché ha risorse e obiettivi (dati dalla politica) da mettere al servizio della società. Può indicarci alcuni interventi attuati dall’Ente del quale è membro identificabili come eccellenze nel campo della sussidiarietà? La premessa alla risposta sta in quanto detto prima, cioè che in tutti i campi di attività della Regione si sono fatti tentativi e sperimentazioni volti a realizzare, tramite nuove leggi o il rinnovamento della prassi amministrativa, politiche autenticamente sussidiarie; se sanità, famiglia e istruzione sono i settori in cui l’esperimento sussidiario è giunto a uno stadio di più compiuta maturazione, ciò non significa che tentativi, passi e innovazioni non siano stati fatti e realizzati anche altrove. Penso al settore fieristico, alla cultura, al turismo, alle politiche per le imprese, qui e in altri settori ancora la parola d’ordine è stata l’ideazione di politiche che mettano al centro la persona, la famiglia, i gruppi sociali, la società civile. E credo di poter dire che molto è stato anche realizzato; in particolare, per tutelare la famiglia e favorirne i compiti educativi sono state realizzate prima la legge regionale n. 23/1999, che finanzia le iniziative autonome dell’associazionismo familiare, e poi le politiche di sostegno tramite buoni e voucher per l’assistenza domiciliare e per la conciliazione famiglia-lavoro. Per brevità e sintetizzando al massimo, posso soffermarmi ora prima sulla sanità e poi sull’esperienza della Dote nel settore istruzione, formazione e lavoro. Con la riforma sanitaria del 1997 e il nuovo Piano sociosanitario del 2007-2009, è stato avviato un percorso verso un modello di welfare plurale realmente innovativo, conseguendo risultati significativi in termini di qualità e di possibilità reale di scelta da parte del cittadino. Parità (almeno tendenziale) tra pubblico e privato e libertà di scelta sono stati i motori “sussidiari” che fanno della sanità lombarda un modello di efficienza, di qualità e di economicità. Non è questa la sede per entrare nel dettaglio di questo sistema virtuoso, oramai studiato in tutti i suoi aspetti, se non per ricordare che oggi si può dire che, a differenza di quanto accade altrove, si è raggiunta la parità del bilancio regionale in questo che è, sul piano delle politiche regionali, quello che assorbe la parte più significativa delle risorse pubbliche. Per quanto riguarda l’esperienza della Dote, essa costituisce la razionalizzazione e l’estensione della politica del buono scuola, un voucher destinato alle famiglie a partire dal 2000 per compensarle di una ingiustizia palese: quella di finanziare indirettamente il sistema scolastico pubblico, che si sostiene tramite la finanza generale, e poi di pagare la retta per mandare i propri figli alla scuola paritaria, da esse ritenuta migliore. In seguito, con le leggi regionali 22/06 sul mercato del lavoro e 19/07 sul sistema educativo, la Lombardia ha messo mano a una riforma di tutta la filiera istruzioneformazione- lavoro, dando un quadro organico e unitario al sistema e attivando una nuova modalità di governance. La logica perseguita è stata quella dell’integrazione: la scuola, la formazione, il lavoro non possono essere considerati universi paralleli, condannati alla separazione e all’incomunicabilità. Compito delle politiche è quello di favorire l’incontro tra le esigenze delle persone e i servizi offerti da una pluralità di soggetti, sia pubblici che privati. Attraverso l’accreditamento, Regione Lombardia definisce gli standard di qualità a cui tutti gli operatori devono attenersi; offre poi strumenti condivisi di conoscenza, valutazione e controllo, come l’Osservatorio, e certifica le competenze, che sono il linguaggio comune tra formazione e lavoro. È evidente che un’impostazione di questo genere non permette una selezione a priori delle realtà meritevoli di finanziamento, né è pensabile che sia l’organo di Governo a gestire direttamente i servizi ai cittadini. Occorre, invece, uno strumento che riporti al centro la persona e la sua libertà di scelta. Da qui l’adozione della Dote, che implica un sostanziale ribaltamento della logica di finanziamento: dal finanziamento dell’offerta a quello della domanda, che concretizza il riconoscimento della responsabilità dei singoli e della capacità della società di auto-organizzarsi. Se prima la Regione finanziava, ad esempio, i corsi erogati dai centri di formazione, senza interrogarsi sulla loro capacità di attrattiva e soddisfacimento dei bisogni, adesso le risorse seguono la persona: dalla scelta della persona dipende il successo e la sopravvivenza stessa dei diversi centri di formazione. Dopo le diverse sperimentazioni degli anni passati, il 14 gennaio 2009 un’unica delibera regionale ha avviato il sistema Dote (il cosiddetto “dotone”), composto dalle tre linee: Dote scuola, Dote formazione, Dote lavoro. La Dote scuola è alla sua seconda edizione e comprende quest’anno anche la formazione professionale, considerata parte integrante del sistema educativo regionale. Non si tratta solo di un’evoluzione del buono scuola, ma di una modalità radicalmente nuova di conferire i contributi per il diritto allo studio, per la libertà di scelta e per il riconoscimento del merito degli studenti. L’idea è quella di sostenere le famiglie attraverso un unico strumento, superando la forte frammentazione degli interventi precedenti, che presentavano bandi, requisiti d’accesso e scadenze diverse l’uno dall’altro. Le diverse fonti di finanziamento (regionali e nazionali) convergono in un unico fondo, che finanzia le diverse componenti della Dote: Dote buono scuola, Dote sostegno al reddito, Dote merito. La Dote viene richiesta attraverso un’unica procedura on line e viene erogata prima dell’inizio della scuola. I dati emersi dall’esperienza del 2008 dicono già molto sugli effetti della semplificazione introdotta: sono notevolmente aumentati i beneficiari di contributi per il diritto allo studio, in particolare nelle scuole statali. Complessivamente, nel 2007-2008 erano 60.000 gli studenti della scuola statale ad accedere ai contributi, mentre nel 2008-2009 il numero è salito a oltre 100.000, circa la metà dei beneficiari complessivi di Dote scuola. L’introduzione della Dote ha dunque fatto emergere una domanda rimasta fino a quel momento sommersa. Il trend è confermato dalle domande di Dote per l’a.s. 2009-2010, che hanno visto un incremento complessivo del 35% (230.000 studenti, esclusa la Dote merito, che si potrà richiedere da settembre). Oggi, la Dote sostiene le spese scolastiche del 23% della popolazione studentesca lombarda, attraverso un investimento, per il 2010, di 91 milioni di euro. Il 3 aprile scorso, poi, si sono aperte le domande per la Dote formazione e per la Dote lavoro, che completano il processo di integrazione avviato dalle due leggi regionali. La Dote formazione è riservata ai disoccupati o inoccupati in possesso di diploma o laurea e garantisce un contributo massimo di 5000 euro per percorsi finalizzati all’accrescimento delle competenze, da costruire con l’operatore in riferimento al Quadro Regionale degli Standard Professionali. È prevista la possibilità di svolgere stage e l’affiancamento da parte di un tutor. Per il 2009 Regione Lombardia ha stanziato 25 milioni di euro: la prima tranche è andata praticamente esaurita in due settimane. La Dote lavoro, invece, unisce servizi di inserimento o reinserimento professionale (il bilancio di competenze, lo scouting aziendale ecc.) a brevi percorsi formativi e prevede – questa è una novità assoluta – una indennità di partecipazione per i beneficiari che non ricevono altre forme di sostegno economico. Quali ritiene possono essere le prospettive per l’applicazione del principio di sussidiarietà sia per quanto riguarda il suo Ente sia per quanto concerne l’intera macchina amministrativa italiana? In primo luogo, bisogna ripensare la struttura della Pubblica Amministrazione secondo un criterio di prossimità al cittadino. Penso in particolare al federalismo fiscale. Attualmente i fondi a disposizione della Regione derivano per la maggior parte da trasferimenti centrali. Si tratta di fondi vincolati, perciò non è possibile spostare risorse da una voce all’altra. Si perde così ogni flessibilità ed è evidente l’handicap che ne deriva in termini di efficienza. L’Italia è il Paese regionale in cui lo Stato centrale attua la più grande azione redistributiva tra Regioni di tutta Europa. Ma i trasferimenti, basati sul criterio della spesa storica, premiano le regioni con i peggiori indici di efficienza, penalizzano i centri in cui la crescita è effettivamente prodotta e generano un circuito vizioso di deresponsabilizzazione. Una reale autonomia impositiva andrebbe invece a stimolare una maggiore efficienza della Pubblica Amministrazione: se i governi locali si finanziassero “direttamente”, sarebbero incentivati a controllare e migliorare la propria spesa. Un processo di decentramento simile a quello attivato dalla Spagna permetterebbe all’Italia di risparmiare 14 miliardi di euro, mentre un federalismo alla tedesca porterebbe il risparmio a 27 miliardi, pari all’1.8% del Pil. Un primo passo, comunque, dovrebbe essere quello della contrattazione decentrata su base regionale, almeno per superare la situazione attuale, che ignora totalmente l’esistenza di costi della vita radicalmente diversi nei vari territori. In secondo luogo, è importante ripensare alle modalità di reclutamento del personale. Servono profili eccellenti indipendentemente dall’età, propensi al rischio, disposti a lavorare nella Pubblica Amministrazione anche per periodi di tempo limitati. In una amministrazione sussidiaria ci vuole gente “col piede veloce” e che possa continuamente ri-ragionare e ri-lanciare quanto già fatto, perché la realtà cambia velocemente. Per questo occorre lasciare alla dirigenza apicale maggiori margini di flessibilità rispetto all’individuazione dei funzionari, a fronte di una assunzione piena (e quindi contrattuale) delle proprie responsabilità. Infine, una importante leva di cambiamento risiede nella valutazione. Sono anni che si dice che bisogna misurarsi sugli obiettivi e sulla qualità. Non si può parlare di motivazione se le persone che lavorano in amministrazioni come le nostre non sanno cosa fare, non hanno gli strumenti per farle bene e non sono premiati per quello che hanno fatto. Senza questo non si può parlare né di motivazione né di produttività. Regione Lombardia da una decina di anni ha adottato un sistema di valutazione dei dirigenti oggettivo e agganciato alla realtà della misurazione, teso a tradurre gli obiettivi alti, contenuti nel Programma Regionale di Sviluppo, in obiettivi concreti per il personale. L’impianto c’è ed è in continua evoluzione, ben consapevoli della necessità che gli obiettivi siano sempre sfidanti, che non siano ridotti a qualcosa che la dirigenza determina in maniera da potere raggiungere facilmente e che non trasformino la qualità in una procedura. C’è bisogno di gente affamata di risultati. I risultati non sono solo l’output prodotto, ma gli effetti di una politica come impatto sul territorio. Bisogna riconnettere la gestione della cosa pubblica ai cittadini. Valutare le performance spinge il Governo a reinventarsi. In tutto questo, mi permetto di aggiungere un’altra grande condizione per cui tutto ciò avvenga: la continuità politico- amministrativa e la stabilità del Governo. Per questo bisogna investire molto anche sulla formazione continua di chi lavora nella pubblica amministrazione. È la strada per generare e accompagnare il cambiamento. Un vero investimento sulla formazione, infatti, crea le condizioni per cui l’amministrazione è capace di “cambiare pelle” per rimanere in contatto con quanto accade nel mondo esterno, fuori dagli uffici pubblici.