La sussidiarietà e il sistema americano

Gli Stati Uniti avviarono il loro esperimento di “federalismo” nel 1789, quando gli Stati americani ratificarono la Costituzione degli Stati Uniti d’America, che istituiva un sistema di “sovranità duale” tra gli Stati Uniti e ciascuno Stato. La Costituzione americana creava un Governo nazionale con poteri limitati ed enumerati, e il Decimo emendamento alla Costituzione (ratificato nel 1791) stabiliva che: «I poteri non demandati dalla Costituzione agli Stati Uniti, o da essa non vietati agli Stati, sono riservati ai rispettivi Stati, o al popolo». Questo ordinamento rifletteva due principi innovativi: primo, che la sovranità ultima spettava al “popolo” e, secondo, che il popolo poteva ripartire l’autorità suprema tra due diversi Governi. Perché dividere l’autorità fra diversi Governi sovrani? I Padri fondatori della Costituzione ritenevano che la “sovranità duale” avrebbe tutelato al meglio la libertà individuale, consentendo agli individui di perseguire i giusti obiettivi per i quali erano stati creati. James Madison, acclamato come il “Padre della Costituzione”, sostenne che una divisione della sovranità avrebbe impedito «la tirannia della maggioranza», cioè la possibilità che una fazione di maggioranza imponesse la sua volontà su una fazione minoritaria. Demandando agli Stati Uniti le questioni che richiedevano una regolamentazione nazionale, la Costituzione avrebbe impedito alle maggioranze locali di controllare gli interessi nazionali; al contempo, lasciando ai singoli Stati la gestione delle questioni locali, la Costituzione avrebbe impedito alle maggioranze nazionali di dettare le politiche a livello locale. Benché i Fondatori non invocassero direttamente il principio di sussidiarietà, il loro approccio teorico lo rifletteva: il Governo nazionale doveva esercitare autorità solo sulle questioni che gli Stati e il popolo non erano in grado di affrontare in modo adeguato; ma gli Stati e il popolo dovevano esercitare un’autorità esclusiva sulle questioni che erano in grado di affrontare. I Fondatori comprendevano bene che una divisione della sovranità avrebbe generato problemi destinati a perdurare finché fosse esistito il Governo degli Stati Uniti. Nel 1788 Alexander Hamilton, uno dei più influenti firmatari della Costituzione, osservò: «La creazione di un nuovo Governo, per quanto condotta con discernimento e saggezza, non può non sollevare questioni estremamente intricate e delicate, in particolare quelle derivanti dalla stesura di una Costituzione che si basi sulla totale o parziale unificazione di un certo numero di sovranità distinte». Il significato del sistema “federalista” La previsione di Hamilton si è ripetutamente dimostrata vera: da oltre due secoli negli Stati Uniti è in corso un dibattito sul significato del sistema “federalista”; due sono in particolare le domande ricorrenti: 1. Quali sono i poteri relativi del Governo nazionale e dei singoli Stati? 2. A quale istituzione compete l’autorità nella risoluzione delle dispute sulla natura di quei poteri? 1. Quali sono i poteri relativi del Governo nazionale e dei singoli Stati? L’articolo I, § 8 della Costituzione limita ed enumera i poteri del Congresso: attribuisce al Congresso il potere di regolare diverse materie, tra cui il commercio interstatale e internazionale e varie questioni di politica estera; consente inoltre al Congresso «di porre in essere tutte le leggi necessarie e opportune per l’esercizio dei suddetti poteri». Il Decimo emendamento assegna tutti gli altri poteri agli Stati o al popolo. Implicitamente, i padri della Costituzione degli Stati Uniti hanno enunciato un giudizio sulla sussidiarietà, stabilendo che certe materie, in particolare la politica estera e il commercio, devono essere regolate a livello nazionale, ma che altre questioni vanno demandate agli Stati o al popolo. Avendo così suddiviso la sovranità, i Fondatori non furono tanto ingenui da credere che esistessero linee di demarcazione nette tra le materie oggetto di regolamentazione nazionale – come il “commercio” interstatale – e quelle regolamentate a livello locale; previdero anzi che sarebbero sorte controversie sul potere del Congresso. Nel 1819 l’autorevole Chief Justice della Corte Suprema John Marshall osservò nel procedimento McCullough contro Maryland che «la questione dell’entità dei poteri effettivamente concessi continua a porsi, e probabilmente si porrà finché esisterà il nostro sistema politico». Questa previsione si è dimostrata corretta: negli ultimi vent’anni la Corte Suprema americana si è chiesta se il Congresso abbia il potere di disciplinare varie materie, fra cui (a) la regolamentazione di attività intrastatali che influenzano in modo sostanziale il commercio interstatale, e (b) regolamentazioni che richiedono alle autorità statali di applicare leggi nazionali. a. Quali sono i poteri del Congresso sul commercio interstatale? La Corte Suprema ha adottato una definizione funzionale di commercio, sostenendo che il Congresso può regolamentare attività che abbiano «un’influenza sostanziale» sul commercio interstatale. Con questo potere, il Congresso ha legiferato su molte materie che in senso stretto non costituiscono “commercio” – per esempio le modalità dei contratti di lavoro, le questioni ambientali e i diritti civili – ma che esercitano un’«un’influenza sostanziale» sul commercio. In due casi relativamente recenti, la Corte Suprema ha posto limiti al potere di regolamentare il commercio interstatale, sostenendo che il Congresso ne avesse abusato. Nel procedimento United States contro Lopez (1995), la Corte Suprema ha affermato che una legge del Congresso che proibiva il possesso di armi in prossimità delle scuole non costituiva una regolamentazione del «commercio tra gli Stati». Gli Stati Uniti difesero la legge affermando che la violenza nelle scuole influiva sulle prestazioni e sui risultati degli studenti, e quindi «influenzava in modo sostanziale» il commercio interstatale. La Corte Suprema rigettò questa argomentazione sostenendo che ogni attività intrastatale, considerata nell’insieme, poteva influenzare sostanzialmente il commercio interstatale; e se il Congresso poteva regolare ogni attività intrastatale che, nell’insieme, avesse un’influenza sostanziale sul commercio interstatale, allora avrebbe avuto un potere illimitato, contravvenendo all’esplicita limitazione fissata dalla Costituzione. Analogamente, nel procedimento United States contro Morrison (2000), la Corte Suprema dichiarò incostituzionale una legge del Congresso contro la violenza sulle donne (i divieti imposti da questa legge erano in gran parte un duplicato delle leggi penali statali). Il Congresso difese la legge sostenendo che le donne che subiscono violenza non sono in grado di partecipare all’attività economica, e che quindi la violenza si ripercuoteva in modo sostanziale sul commercio tra gli Stati. Anche stavolta la Corte rigettò la giustificazione, e sostenne che il Congresso non poteva regolamentare le attività intrastatali non commerciali anche qualora, nell’insieme, esse influenzassero in modo sostanziale il commercio interstatale. b. Può il Congresso richiedere alle autorità statali di applicare un quadro normativo nazionale? Nel 1997 la Corte Suprema stabilì nel procedimento Printz contro United States che il Congresso non può “vincolare” i funzionari statali ad applicare norme federali. Il Congresso aveva emanato una legge che richiedeva alle forze dell’ordine dei singoli Stati di accertare i precedenti penali degli aspiranti acquirenti di armi. La Corte Suprema sostenne che quando il Congresso emana una normativa, deve poi applicarla tramite le autorità nazionali, se non vi è consenso da parte degli Stati. Altrimenti, spiegò la Corte, il Congresso avrebbe avuto il potere di regolamentare ma non l’onere finanziario legato a quella regolamentazione: un potere non contemplato dalla Costituzione. Inoltre, un tale potere avrebbe ingenerato confusione circa la responsabilità politica, perché i cittadini avrebbero potuto ritenere responsabili le autorità statali per una legge emanata dal Congresso degli Stati Uniti. La Corte Suprema risolse questo e vari altri casi dichiarando incostituzionali le leggi del Congresso con maggioranza di 5 a 4. In ciascun caso, i giudici dibatterono due questioni: primo, se la Costituzione conferisse al Congresso questo potere; secondo, se competesse alla Corte Suprema risolvere la disputa in questione. I giudici e altri funzionari pubblici dibattono da tempo se la Corte Suprema abbia l’autorità di risolvere dispute sul potere relativo del Governo nazionale e dei Governi statali. 2. A chi compete la risoluzione delle dispute sull’autorità relativa degli Stati Uniti e dei singoli Stati? Da oltre due secoli gli Stati Uniti dibattono su quale istituzione governativa detenga l’autorità per la risoluzione delle dispute sui rispettivi poteri del Governo nazionale e degli Stati: la questione era sentita già prima che fosse ratificata la Costituzione, e si continua a dibatterla oggi. Chi – il Congresso, la Corte Suprema o gli Stati (a livello individuale o collettivo) – può in ultima istanza determinare l’estensione dei poteri del Governo nazionale? Nel tempo ha perso influenza l’idea che tale autorità competa agli Stati, ma continuano le dispute sull’assegnazione di questa autorità al Congresso oppure alla Corte Suprema. Una posizione è quella per cui il Congresso, nella maggior parte dei casi, è l’arbitro ultimo della propria autorità in relazione ai Governi statali. La Costituzione, si sostiene, stabilisce certe “tutele politiche del federalismo” che assicurano che le leggi del Congresso, firmate dal presidente, rispondano adeguatamente agli interessi degli Stati e ne tutelino l’autonomia. In base alla Costituzione, gli Stati esercitano un certo grado di controllo sulla scelta dei componenti del Governo nazionale. Il Congresso americano è composto da due assemblee, la Camera dei Rappresentanti e il Senato. Nel progetto costituzionale originario, i corpi legislativi degli Stati eleggevano i membri del Senato; inoltre, ogni Stato determinava i requisiti necessari per poter votare ed eleggere i Rappresentanti e ogni Stato aveva il diritto di nominare gli elettori che avrebbero scelto il presidente. Attraverso questi meccanismi, gli Stati controllavano la composizione del Governo nazionale assicurandosi che esso tutelasse pienamente i loro interessi e la loro autonomia. Si è sostenuto dunque che non vi fosse necessità di un controllo esterno sul potere legislativo del Congresso e del presidente, in quanto sarebbe lo stesso processo politico a “tutelare il federalismo”. Nel 1985, nel procedimento Garcia contro United States, la Corte Suprema sostenne che queste tutele politiche fossero le tutele primarie del federalismo – e in certi casi le uniche – nel sistema federale americano. In anni più recenti, tuttavia, com’è emerso da casi quali Lopez, Morrison e Printz, la Corte Suprema ha fatto retromarcia rispetto a Garcia e ha impiegato la revisione giudiziaria come tutela ulteriore dell’autonomia regolatoria degli Stati, in accordo con la Costituzione. I fautori della revisione giudiziaria portano diverse argomentazioni a favore della sua legittimità. In primo luogo, essi sostengono che i padri della Costituzione non abbiano mai ritenuto che le tutele del federalismo dovessero essere esclusivamente di natura politica: ma che anzi essi vedessero la revisione giudiziaria sulla costituzionalità delle leggi nazionali come una necessaria tutela ulteriore. In secondo luogo, i fautori della revisione giudiziaria la ritengono particolarmente importante oggi, perché con il tempo le tutele politiche si sono molto indebolite. In base al Diciassettesimo emendamento della Costituzione americana, ratificato nel 1913, i senatori non sono più eletti dagli organi legislativi statuali ma direttamente dal popolo di ogni Stato. Dopo il riconoscimento del diritto costituzionale al voto nel ventesimo secolo, non sono più gli Stati a determinare le condizioni di idoneità per l’ammissione al voto per la Camera dei Rappresentanti. Infine, poiché tutti gli Stati provvedono all’elezione popolare degli elettori presidenziali, gli Stati non esercitano più un vero controllo sulle elezioni presidenziali. Per tutti questi motivi, le tutele politiche del federalismo da sole non assicurano che la legislazione nazionale risponderà adeguatamente agli interessi degli Stati e che ne tutelerà l’autonomia; dunque, da qualche anno la Corte Suprema ritiene che la revisione giudiziaria sia un’altra tutela necessaria. Questo problema, di chi detenga l’autorità ultima nel determinare l’estensione del potere nazionale – il Congresso o i tribunali – si è dimostrato molto complesso, in parte perché la Costituzione stessa non se ne occupa direttamente. Il Congresso e le corti di giustizia sono rami coeguali del Governo nazionale, entrambi incaricati di applicare le limitazioni poste dalla Costituzione, e la Costituzione non dichiara espressamente quale ramo abbia maggiori diritti di far valere la sua interpretazione della Costituzione stessa. Il principio di sussidiarietà nel sistema americano Nel sistema americano, entrambe le questioni qui identificate – (1) quali sono i poteri rispettivi del Governo nazionale e degli Stati e (2) chi risolve le dispute sulla natura di quei poteri – implicano il principio di sussidiarietà. Le conseguenze della prima questione per la sussidiarietà sono forse ovvie: nella misura in cui i poteri del Congresso corrispondono a ciò che richiede l’interesse nazionale, sono in accordo con la sussidiarietà, ma ove i poteri congressuali siano insufficienti a tutelare l’interesse nazionale, o esorbitino da quanto è necessario a tutelarlo, non sono in accordo con la sussidiarietà. Le conseguenze della seconda questione per la sussidiarietà sono forse meno evidenti, ma sono certamente significative. Poiché la Costituzione usa un linguaggio non specifico, molto dipende dalla sua intepretazione. Se è il Congresso a determinare l’estensione dei propri poteri, può giungere a esercitare un potere maggiore di quello che avrebbe se esistesse un controllo esterno; se invece è la Corte Suprema a determinare l’estensione dei poteri del Congresso, allora il Congresso potrebbe esercitare meno potere che se non esistesse un controllo esterno. (Se poi fossero gli Stati a determinare l’estensione dei poteri del Congresso, come in passato è stato proposto, potrebbero ridurre i poteri del Congresso tanto da renderlo inefficace nel perseguire gli obiettivi nazionali.) Negli Stati Uniti non si è raggiunto un accordo sulla risposta a questa seconda questione. Per il momento, la Corte Suprema sostiene che la revisione giudiziaria delle dispute sui rispettivi poteri del Governo nazionale e dei Governi statali è valida con maggioranza semplice di 5 a 4. Questa revisione giudiziaria da parte della Corte Suprema è in armonia con il principio di sussidiarietà? Oppure la sussidiarietà sarebbe più tutelata se fosse il Congresso a determinare l’estensione dei propri poteri, senza la minaccia di un controllo giuridico esterno? Può darsi che l’incertezza su queste questioni sia di maggior giovamento alla sussidiarietà rispetto a una qualsiasi risposta definitiva. Al Congresso, la possibilità della revisione giudiziaria potrebbe impedire di mettere in atto misure non necessarie travalicando i suoi poteri enumerati: sarebbe così preservata l’autorità regolatoria degli Stati e dei Governi locali. Alla Corte Suprema, la possibilità di subire una perdita di legittimazione sospendendo le leggi federali in caso di emergenza nazionale o altra pressante necessità politica potrebbe impedire di rivendicare quel potere. La storia mostra in atto entrambe le dinamiche. Forse, scegliendo di non nominare un arbitro definitivo per le dispute sul federalismo, i padri della Costituzione hanno reso un servizio migliore alla sussidiarietà che se ne avessero nominato uno. Se non altro, l’esperienza americana attesta che – alla luce del principio di sussidiarietà – è importante non solo definire i poteri relativi del Governo in un sistema federalista, ma anche prevedere (o non prevedere) le dispute che inevitabilmente sorgeranno su tali poteri.