La sussidiarietà come strumento di governo

Governare l’Italia è difficile; ma non perché sia difficile governare l’Italia (e gli italiani) più di quanto sia difficile governare ogni altro Paese moderno; ma proprio perché è difficile governare una moderna democrazia liberale, democratica, sociale, pluralista, di massa, inserita nei circuiti della globalizzazione economica e istituzionale internazionale e sopranazionale. Governare, di per sé, è difficile; ma, superata una fase ingenua – talvolta riemergente – secondo cui le società moderne possono essere non governate, possono cioè essere lasciate al riassestamento spontaneo delle forze sociali ed economiche, è evidente che governare è necessario: occorre cioè decidere come miscelare libertà e autorità, come organizzare mercato e istituzioni, come aiutare la creazione di risorse e come distribuirle, come gestire le risorse pubbliche (aria, acqua, territorio, in primis), quanta eguaglianza creare in una società diseguale, quale istruzione e formazione promuovere, come raccordarsi a livello internazionale, quanta accoglienza dare e quanto aprirsi o chiudersi al mondo (sempre che sia ancora possibile una decisione su quest’ultimo punto). Democrazie sociali e società pluraliste Governare le società moderne è operazione difficile, ai limiti dell’impossibile, per le stesse ragioni che le caratterizzano. Sono società liberali, cioè basate su di una amplissima sfera di libertà individuali, incomprimibili, irriducibili, caratterizzanti la nostra stessa esistenza, alle quali nessuno di noi rinunzierebbe, e delle quali ognuno di noi chiede semmai ulteriori espansioni (basti pensare all’ampliamento dei diritti legati alla dimensione della privacy, ovvero di quelli derivanti alla tutela dell’identità, pur in un quadro in cui le identità si vanno dissolvendo). Sono società democratiche e di massa, basate sull’accesso alla sfera politica di tutti i cittadini, senza distinzione di censo, status, sesso, razza; e su sistemi decisionali che assumono a propria base l’espressione della volontà popolare e la decisione maggioritaria. Sono democrazie sociali, basate sul riconoscimento di un’ampia sfera di diritti sociali, che a loro volta presuppongono un importante intervento redistributivo dello Stato. Sono società pluraliste, basate sull’esistenza di una pluralità di aggregazioni intermedie, a carattere istituzionale, sociale, economiche, tutte “formazioni sociali” dove si svolge la personalità dei consociati, secondo la felicissima intuizione del Costituente italiano; sono società innervate da una robustissima capacità di costruire, raccogliere, elaborare, distribuire informazioni, su cui si basa la possibilità di conoscere e decidere di ognuno di noi. Sono società inserite nei circuiti della globalizzazione economica e istituzionale internazionale e sopra nazionale, che subiscono il fascino positivo e gli impatti della enorme circolazione di persone, beni, risorse: le scelte collettive e globali sullo spostamento delle produzioni e sullo spostamento (spontaneo o costretto) delle persone hanno impatti drammatici sulla vita delle persone. Come governare Sono società postnazionali, postautoritarie, postidentitarie, postideologiche, collocate ai confini ultimi del rischio dell’anomia e dell’anarchia, le cui spinte centrifughe non possono tuttavia essere assecondate, ma vanno controllate e gestite, appunto “governate”: il problema è il “come”. Non per via autoritaria, certo: nessuno lo mette più in dubbio. Ma basta il richiamo alla volontà popolare? Basta il richiamo a una concezione carismatica della leadership? Basta l’evocazione del rapporto diretto del leader con le masse? Diciamoci la verità: la stanchezza che talvolta ci provocano le società liberali, democratiche, pluraliste è tale che settori della società possono essere indotti ad accettare scorciatoie, se non autoritarie, almeno carismatiche: il nodo della decisione va, a un certo punto, tagliato; e, se non lo si può fare in maniera autoritaria, lo si faccia invocando l’interpretazione carismatica della volontà popolare. Niente di più facile; ma niente di più sbagliato. Occorre, nel governo delle società liberali, democratiche, di massa, pluraliste e globalizzate, un mutamento di passo, un cambio di marcia. Occorre trarre le conseguenze istituzionali della ripetuta constatazione della insufficienza dei meccanismi della democrazia rappresentativa. Senza cadere in riformulazioni moderne di modelli autoritari, senza cadere nei miti ricorrenti della leadership carismatica; senza cercare scorciatoie di sapore postfuturista; senza enfasi o evocazioni schmittiane, tendenti all’individuazione del nemico come strumento per la creazione di identità forti. È proprio in questo quadro che la sussidiarietà assume allora tutto il suo valore di formula e di metodo di governo delle società moderne, così come le abbiamo più volte definite. Non è inutile ricordare ancora una volta che la sussidiarietà non ha solo una dimensione istituzionale, legata cioè alla pluralità dei soggetti istituzionali (che trova la sua tutela costituzionale nell’art. 114, comma 1): anzi, il tradizionale difetto della politica italiana è proprio quello di fermarsi a questa dimensione del pluralismo istituzionale (e in questo errore cade, ahimé, anche la legge n. 42 del 2009, sul federalismo fiscale, negli strumenti di governance non dà spazio alle strutture della società, ma solo ai luoghi del pluralismo istituzionale!). La sussidiarietà ha una dimensione sociale, quella fatta propria dall’art. 118, ultimo comma, Cost.; e una dimensione individuale-personale, alla quale offre tutela e usbergo l’art. 2 Cost. Il modello delle società liberali “Praticare” sussidiarietà significa rompere il meccanismo dell’accentramento delle decisioni in un unico luogo; significa superare la centralità della politica statalista e centralista, in nome della distribuzione delle decisioni; significa individuare il luogo “giusto” in cui le decisioni vanno assunte; significa operare concretamente, non per svuotare i circuiti della rappresentanza politica democratica, ma per decongestionarli, permettendo a essi di funzionare per quelle aree dove essi sono imprescindibili e necessari. Se il modello istituzionale emerso dopo la creazione degli stati nazionali e sanzionato con la rivoluzione francese postulava stati nazionali, in cui la rappresentanza della nazione accentrava ogni decisione nel circuito Parlamento-Governo, luogo in cui si formava la volontà popolare, nel modello delle società liberali, democratiche, pluraliste, globalizzate, i meccanismi di decisione devono essere decentrati e distribuiti: attraverso lo strumento della sussidiarietà, ai diversi livelli e con le diverse modalità con cui la sussidiarietà può operare. Sussidiarietà personalistica, sociale, istituzionale Sussidiarietà personalistica: tutte le decisioni che possono essere lasciate all’individuo devono essere tolte, sottratte, al circuito pubblico e lasciate, liberandole da vincoli pubblicistici, al livello individuale, affidando alle persone coinvolte tutte le risorse precedentemente disponibili, e che permettono di rendere effettiva la capacità di decisione. Il welfare è il terreno di elezione della sussidiarietà personalistica: libertà di scelta fra pubblico e privato nella sanità e nell‘istruzione rispondono a questa logica (occorrono scelte organizzative adeguate: in Regione Lombardia, la chiave di volta fu la separazione tra Aziende sanitarie e presidi ospedalieri, organizzando Aziende ospedaliere fuori dalle ASL; per la redistribuzione delle risorse lo strumento dei voucher o buoni si è rivelato adeguato). Sussidiarietà sociale: tutte le decisioni che possono essere ricondotte alle formazioni sociali intermedie devono essere riportate a tale livello, operando con strumenti normativi adeguati la redistribuzione delle funzioni e delle risorse. Non ci si può nascondere che queste scelte sono le più delicate, giacché spesso rischiano di entrare in contraddizione con la libertà individuale o con il pluralismo istituzionale: basti pensare all’attività delle cosiddette Autonomie funzionali, in competizione, per la distribuzione delle funzioni, con i livelli istituzionali locali, ovvero in grado di intervenire e incidere sulle scelte individuali. Sussidiarietà istituzionale: tutte le decisioni che possono essere assunte al livello istituzionale più vicino al cittadino devono essere riportate in quella sede (Comune, Provincia, Regione). Su questo versante, la strada è più avanzata, dopo i vari interventi di redistribuzione delle funzioni amministrative (anzi, il rischio è che la sussidiarietà istituzionale sia quella più praticata): occorre, ora, completare il processo con l’assegnazione a ogni livello istituzionale delle risorse adeguate. Sussidiarietà e politica Si potrebbe pensare che la sussidiarietà impoverisca la politica. Non è cosi. La sussidiarietà esalta la politica, perché chiede a essa di decidere – congruamente e razionalmente, certo! – a quale livello vadano allocate le decisioni e le risorse relative; la sussidiarietà confina e delimita la politica, perché impone a essa di fare passi indietro, ogni qual volta ciò sia possibile, liberando importanti forze sociali; la sussidiarietà permette la costruzione di mercati regolati, perché costringe il settore pubblico – che nello stato sociale è per definizione in posizione dominante – ad aprirsi e a permettere la competizione; la sussidiarietà decongestiona i livelli decisionali centrali, chiedendo a essi di concentrarsi sulle decisioni cruciali ovvero su quelle relative alla distribuzione delle risorse. Da quindici anni l’esperienza della Regione Lombardia è ispirata al principio di sussidiarietà: tipicamente, sin dalla legge del 1997 (su cui vedi il recente libro di Gabriele Pelissero, su La sanità della Lombardia), nel settore della sanità, in cui la scelta della Regione Lombardia ha posto sullo stesso piano pubblico e privato; più recente, ma non meno significativa, è l’esperienza dell’istruzione e della formazione. Sul versante istituzionale, il rapporto con oltre 1500 comuni e undici province non poteva essere costruito se non coinvolgendo gli Enti locali in base al principio di sussidiarietà; egualmente, il rapporto con le Camere di commercio è stato fruttuosamente organizzato facendo leva sul principio di sussidiarietà. Nello stesso senso, il principio di sussidiarietà, correttamente utilizzato, permette di portare verso l’alto funzioni che non possono essere gestite efficacemente a livello locale, anche organizzando un sistema amministrativo regionale. La Lombardia ha sviluppato prassi di buongoverno, basandosi su di una lunghissima esperienza di sussidiarietà, rafforzata negli ultimi quindici anni, ma le cui radici possono essere ritrovate già nelle prime vicende regionali: rimarrà una prassi locale, ancorché di un livello substatale che si colloca al pari delle medie esperienze statali europee, ovvero riuscirà a conformare anche le esperienze nazionali di governo?