Le Nazioni Unite di fronte al problema delle migrazioni

La Carta delle Nazioni Unite non contiene alcun riferimento alle migrazioni, un fenomeno che pure all’epoca in cui essa venne redatta era ampiamente diffuso in ogni continente. Questa assenza - sulle cui motivazioni non occorre soffermarsi in questa sede - non denota tuttavia l’incompetenza dell’Onu a occuparsi dei temi migratori, in quanto essi costituiscono innegabilmente una componente significativa delle questioni economiche e sociali che formano l’oggetto dell’attività dell’Assemblea generale e del Consiglio economico e sociale. Malgrado ciò, per molti decenni, le Nazioni Unite hanno evitato di discutere di temi migratori, fino, almeno, alla conferenza del Cairo sulle popolazioni del 1994, che riservò alle migrazioni un intero capitolo delle conclusioni finali. Ma anche dopo quell’importante “prima”, il dibattito sulle migrazioni ha stentato a entrare nella prassi degli organi delle Nazioni Unite e la proposta di una conferenza ministeriale sul tema, lanciata al Cairo, dopo essere stata procrastinata per diversi anni, era stata accantonata e rimpiazzata con quella di un Dialogo di alto livello su Migrazioni e sviluppo, formula costruttivamente ambigua, che si situa formalmente uno scalino al di sotto della Conferenza interministeriale e, soprattutto, non presuppone l’adozione di alcun documento vincolante per i Paesi membri. Sulla base di questo compromesso, nel 2003 venne trovato l’accordo per lo svolgimento del Dialogo di alto livello (ovvero High Level Dialogue, HLD, come per brevità ci si riferirà a esso d’ora in avanti) in apertura della sessantunesima sessione dell’Assemblea generale, nel settembre 2006. Nei tre anni intercorsi tra la decisione e lo svolgimento dell’HLD si è sviluppata una sottile schermaglia diplomatica tra i diversi protagonisti dell’evento: Paesi di origine, transito e destinazione di importanti flussi migratori, ma anche organizzazioni internazionali, agenzie del sistema delle Nazioni Unite, Ong e altri esponenti della società civile e del mondo del lavoro. Le migrazioni, infatti, sono un fenomeno “multidimensionale”, che taglia trasversalmente le società nazionali, con ricadute in termini di assetti demografici, di equilibri economici, sociali e culturali; esse però sono anche, per definizione, un fenomeno eminentemente transnazionale che richiede, per essere affrontato in maniera costruttiva, la cooperazione dei Paesi a diverso titolo coinvolti. Se, astrattamente, le Nazioni Unite, intese come la quintessenza di un quadro di riferimento multilaterale e il luogo d’incontro privilegiato delle tematiche pluridisciplinari, possono apparire la platea naturalmente deputata al dibattito migratorio, in concreto molte riserve e perplessità sono state sollevate da più parti circa la loro adeguatezza ad affrontare un tema che, nella sua interezza, è estremamente complesso e che solo si presterebbe - secondo alcuni - a una gestione bilaterale o, al massimo, subregionale o regionale. Guardando alla storia italiana - emblematica di un Paese che, dopo essere stato per oltre un secolo terra di provenienza dei migranti, si è ritrovato a essere, nel volgere di pochi decenni, terra di transito e di destinazione finale di milioni di immigrati - si deve constatare come l’approccio bilaterale sia stato quello di gran lunga prevalente nel cercare di gestire al meglio i flussi migratori nei due sensi. Agli accordi con i Paesi di destinazione, per offrire uno sbocco e un contesto giuridico (e politico) adeguato agli emigranti italiani in Europa e nel Nuovo Mondo, si sono sostituiti in anni recenti le intese con quelli di origine e di transito degli immigrati, spesso quale auspicata alternativa ai flussi irregolari di disperati, vittime della tratta umana del XXI secolo. Sostenitori e detrattori di un nuovo approccio “globale” al fenomeno migratorio, nel quale l’Onu svolgerebbe un ruolo “naturale” di primo piano, si sono confrontati nella preparazione dell’HLD e durante il suo svolgimento, senza che le ragioni degli uni riuscissero a imporsi su quelle degli altri. Se, infatti, le carenze del sistema attuale - fondato sulla ricerca di intese “caso per caso” a livello bilaterale o subregionale - sono sotto gli occhi di tutti, non appaiono immediatamente evidenti i miglioramenti che potrebbero discendere da un trasferimento in ambito multilaterale universale del dibattito e del negoziato. Su questo secondo aspetto va detto che, almeno per ora, sembra prevalere largamente il convincimento che manchino i presupposti per porre mano a una convenzione, o a un altro strumento giuridico vincolante, che determini una sorta di Carta dei diritti e dei doveri dei migranti. Anche la recente entrata in vigore della Convenzione sui diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie appare destinata a rimanere lettera morta, almeno fino a quando nel novero dei suoi sottoscrittori - peraltro limitati ancora oggi, trentadue anni dopo la sua firma, a ventuno (fra cui l’Italia) - non vi saranno almeno alcuni tra i principali Paesi di destinazione. I prossimi appuntamenti internazionali Il principale compito affidato all’HLD è stato quindi quello di rompere il ghiaccio, creare un precedente che mostrasse come il dibattito migratorio potesse svolgersi in maniera costruttiva nell’ambito Onu. Sotto questo aspetto, l’HLD ha raggiunto l’obiettivo assegnatogli. Nei due giorni di dibattito, ministri e alti funzionari di oltre centoquaranta Paesi hanno discusso in maniera costruttiva e non conflittuale le complesse ramificazioni del tema «Migrazioni e sviluppo», toccando questioni complesse e disparate, dalle rimesse degli emigranti al traffico di essere umani; dalla tutela dei diritti dei migranti al problema del brain drain. Ma al tempo stesso la formula del Dialogo ha mostrato i propri limiti quando, al termine dei lavori, nessun documento condiviso è rimasto a memoria dell’incontro, facendo sfumare così la possibilità di posare un primo, magari anche modesto, mattone su cui poi eventualmente edificare la “casa” delle migrazioni all’interno dell’Onu; infatti, sin dall’apertura dell’HLD, l’attenzione delle delegazioni si è concentrata sul tema dei “seguiti” della riunione. Come sempre in questi casi, l’esito ha rappresentato un compromesso. Se, infatti, formalmente nessun seguito in ambito Onu è stato concordato, l’offerta del governo belga di ospitare nell’estate 2007 un Forum globale su Migrazioni e sviluppo, quale continuazione naturale dell’HLD, ha introdotto, nella sostanza, l’embrione di un processo, rivendicato da molti, soprattutto dai governi di Paesi che originano importanti flussi migratori, il cui obiettivo è di portare il tema migratorio a pieno titolo nell’ambito Onu. All’avvicinarsi della riunione di Bruxelles, però, il Forum sembra confermarsi come una riunione in cui i Paesi, piuttosto che dialogare apertamente, si limiteranno a sollevare i temi che maggiormente hanno a cuore e magari ad avanzare specifiche rivendicazioni, senza che nessuno si cimenti nel necessario lavoro di sintesi e ricomposizione delle posizioni contrastanti. Sul piano procedurale, poi, la riunione di Bruxelles si situa chiaramente nell’ambito di un’iniziativa “nazionale”, al di fuori del contesto e delle regole multilaterali e, in particolare, delle Nazioni Unite. Al Forum belga dovrebbe seguirne, nel 2008, uno filippino, alla luce del recente annuncio del presidente Arroyo di voler ospitare la prossima riunione su Migrazioni e sviluppo, e già non mancano i candidati per quello del 2009. In questo modo l’attenzione globale rimane viva, ma si stenta a vedere in quale modo essa possa dar vita a un reale dialogo tra le parti e a un sostanziale impegno delle Nazioni Unite in ambito migratorio. Le proposte dell’Italia Occorre quindi riflettere sul raggiungimento di tali obiettivi, prima ancora di programmare altre riunioni internazionali. L’Italia, che ha partecipato con impegno e convinzione all’HLD e sta ora collaborando all’organizzazione del Forum a Bruxelles, ha posto questi interrogativi e si adopera per trovarvi una risposta, seguendo principalmente due direttive. Da un lato va valorizzata la risposta subregionale e regionale cui si accennava sopra. Il nostro Paese è partner di primo piano di processi regionali altamente istituzionalizzati, quali in primo luogo quello nell’ambito dell’Unione Europea, e di altri estremamente informali, ma che possono fare da ponte tra regioni del Nord e del Sud, con obiettivi e preoccupazioni spesso speculari (laddove in ambito UE quasi tutti i Paesi membri condividono lo stesso genere di problemi). Un esempio in questo senso è offerto dal Dialogo “5+5”, che unisce Paesi di entrambe le sponde del Mediterraneo. Le cooperazioni regionali si stanno dimostrando sempre più importanti nel definire un terreno d’intesa tra Paesi che, per la loro contiguità territoriale, conoscono importanti flussi migratori, spesso alimentati da differenziali demografici ed economici al loro interno. Esse, inoltre, potrebbero divenire le assi portanti di un edificio “globale”, attraverso un graduale processo di avvicinamento e di condivisione di esperienze. Dall’altro lato non va dimenticato il contributo che alcune organizzazioni internazionali possono portare alla gestione del fenomeno migratorio in chiave mondiale. Si pensi, in primo luogo, all’Organizzazione internazionale delle migrazioni (Oim) che, pur non facendo parte della famiglia delle Nazioni Unite, raccoglie oltre 120 Paesi di tutti i continenti. Un’eventuale trasformazione dell’Oim in agenzia specializzata dell’Onu potrebbe farne un agente prezioso per facilitare non soltanto il dialogo mondiale in tema migratorio, ma anche l’adozione, su scala planetaria, di programmi di collaborazione oggi limitati alla sfera bilaterale o, nella migliore delle ipotesi, subregionale. Si pensi ai programmi di selezione e formazione prima della partenza dei lavoratori migranti che l’Italia affida all’Oim in Paesi tanto diversi quali l’Albania e lo Sri Lanka; oppure alle campagne di sensibilizzazione dei giovani - soprattutto delle ragazze - per evitare che cadano vittime della tratta e del traffico irregolare, realizzate dall’Oim nei Balcani, in America Latina o in Estremo Oriente, con fondi italiani, ma anche americani ed europei. Capitalizzando su tali esperienze e moltiplicando gli sforzi finanziari si potrebbero ottenere risultati altrimenti impensabili nello sradicamento del traffico di essere umani, sostituendolo con meccanismi migratori legali, efficienti e rispettosi dei diritti dei migranti. L’Italia intende portare avanti questi temi al prossimo Forum su Migrazioni e sviluppo e nelle altre istanze internazionali, fiduciosa di poter creare il necessario consenso su un approccio graduale e condiviso che permetta alla comunità internazionale, e all’Onu in particolare, di svolgere un ruolo più incisivo nella gestione del fenomeno migratorio.