Urbanizzazione, fenomeno in crescita Come il riscaldamento globale, il ritmo, le implicazioni e gli effetti dell’urbanizzazione continuano a sfuggire all’attenzione dei governi nazionali e delle agenzie internazionali di sviluppo: in effetti, è probabile che questi temi saranno affrontati soltanto quando sarà troppo tardi perché possa prodursi qualche risultato significativo al di là di una loro attenuazione e gestione. Nel caso dell’urbanizzazione, il ritmo del cambiamento ha rapidamente superato quello del dibattito politico, e le conseguenze sono sempre più evidenti sul territorio e nei centri urbani di ogni dimensione. Consideriamo innanzitutto la questione della velocità dell’urbanizzazione. Poco più di 100 anni fa, all’inizio del XX secolo, si poteva definire “urbano” approssimativamente il 7- 8% della popolazione mondiale. O, più precisamente, oltre il 92% della popolazione mondiale viveva e lavorava in un ambiente prevalentemente rurale e agricolo. Gli spostamenti demografici di maggiori proporzioni nella nostra storia si sono verificati nel corso del XX secolo: attualmente la popolazione mondiale è più urbana che rurale, e questo fenomeno si presenta come irreversibile, con l’urbanizzazione che continuerà ad aumentare. Tuttavia, se il fenomeno dell’urbanizzazione sarà gestito in maniera adeguata, la questione potrà restare aperta. Consideriamo, per esempio, l’esperienza dell’America Latina: i programmi di riqualificazione urbanistica e sociale in molti Paesi rappresentano, sotto diversi punti di vista, l’enorme prezzo da pagare per non essere riusciti a gestire la transizione dal rurale all’urbano nel continente. Una buona parte dello spostamento demografico si è verificato durante dittature militari, in ambienti politici ostili. In Brasile, è stata la pressione irrefrenabile da parte dei movimenti sociali - dopo il ritorno alla democrazia nel 1988 - ad avere in definitiva spinto i governi locali e nazionali all’azione. Il continente è ora per il 77% urbano, con uno dei tassi più elevati al mondo, ma mostra ancora le enormi cicatrici della tensione sociale, della forte povertà e della profonda disparità dei redditi. Attualmente, circa l’80% dei brasiliani vive all’interno di centri urbani, comprese le megalopoli di Rio de Janeiro e San Paolo. Circa 12 milioni di nuclei familiari urbani indigenti, pari a oltre un quarto di tutte le famiglie, vivono ancora in insediamenti informali, senza diritto di proprietà sul terreno. Milioni di residenti urbani non hanno inoltre accesso ai servizi essenziali: 26 milioni alle risorse idriche, 14 milioni al servizio di raccolta rifiuti e 83 milioni al collegamento alla rete fognaria. Una più adeguata pianificazione e gestione del territorio è stata utilizzata come mezzo per migliorare la situazione delle famiglie urbane indigenti. Lo scorso anno, il più significativo nuovo programma di riqualificazione a livello nazionale è stato il Programa de Aceleraçã do Crescimento (Programma di accelerazione della crescita), introdotto dal governo brasiliano nel gennaio 2007, contenente un pacchetto di investimenti senza precedenti nel settore dell’energia, dei trasporti, oltre che nella riqualificazione dei servizi igienici e dei quartieri degradati. Occorre che la nostra attenzione sia ora rivolta all’Asia e all’Africa, dove il processo di urbanizzazione sta rapidamente alterando il paesaggio sociale ed economico. I due continenti sono ancora prevalentemente rurali (circa il 60%), ma entrambi stanno cambiando a un ritmo molto sostenuto. La grande sfida politica per la maggioranza delle amministrazioni cittadine e dei governi nazionali in Asia e Africa è alquanto semplice: di fronte a questi cambiamenti storici nella distribuzione demografica si cercherà di prevenirli, gestirli e agevolarli, o si continuerà a ignorarli e persino ad avversarli? Anche se la maggior parte di questo fenomeno di urbanizzazione si verificherà in centri urbani di piccole e medie dimensioni, le sfide che la politica deve affrontare sono più immediatamente e chiaramente visibili nelle megalopoli mondiali, dove si è anche registrata una crescita massiccia nel corso dell’ultimo decennio. Nel 1900, vi erano meno di 20 città con una popolazione superiore al milione di abitanti, mentre adesso se ne contano oltre 500 e vi sono anche oltre 20 megalopoli con più di dieci milioni di abitanti. Tuttavia, la drammatica crescita delle città nel corso degli ultimi 50 anni impallidisce rispetto all’esplosione prevista per i prossimi tre decenni. Si calcola infatti che la popolazione dei centri urbani nei Paesi in via di sviluppo passi da due a quattro miliardi entro il 2030. Entro il 2020, Mumbai, Nuova Delhi, Città del Messico, San Paolo, Dacca, Giakarta e Lagos avranno una popolazione di oltre 20 milioni di abitanti ciascuna1. Le sfide poste ai Paesi in via di sviluppo In questo scenario, è possibile individuare alcune delle principali sfide con cui dovranno confrontarsi questi grandi centri urbani nel mondo in via di sviluppo? Dati i limiti che un articolo necessariamente comporta, ho scelto di mettere in risalto alcuni temi, con qualche esempio specifico. Quadro politico Al pari di tutte le città, le megalopoli sono il prodotto di un più alto livello di governo e, quindi, dipendono in larga misura dallo Stato e dal governo nazionale per i loro poteri giuridici e finanziari e, molto spesso, per una fetta significativa delle loro entrate. La capacità di una città di crescere da un punto di vista economico dipende sostanzialmente dai poteri e dalle funzioni assegnate alla sua dirigenza politica e amministrativa, e dalla qualità del sostegno ricevuto dallo Stato e dal governo nazionale. In alcuni Paesi, tuttavia, le grandi metropoli sono spesso considerate come una minaccia politica verso i più alti livelli governativi e possono addirittura essere consapevolmente indebolite. Le alternative al conflitto sono possibili. Nel 2007, la Lega delle città delle Filippine e il governo hanno stipulato con il Gruppo di lavoro sulla decentralizzazione e l’amministrazione locale, un Protocollo di intesa che riconosce la necessità di armonizzare i processi di pianificazione nazionale e locale. Questo Protocollo fa parte dello sforzo di istituzionalizzazione nella pianificazione nazionale del processo strategico di sviluppo urbano. Governance delle metropoli La struttura di molte grandi metropoli è spesso il prodotto della loro storia, piuttosto che di una serie coerente di accordi istituzionali per gestire una complessa entità sociale ed economica. Nel Sud Africa dell’apartheid, per esempio, le città erano divise amministrativamente secondo le divisioni sociali e razziali, piuttosto che per servire i propri cittadini. Nel tentativo di superare le conseguenze di questo sistema disfunzionale, le amministrazioni locali sono state ristrutturate in maniera sostanziale: nel caso di Città del Capo, per esempio, oltre 60 municipalità e unità amministrative sono state accorpate per formare un’unica amministrazione metropolitana con una comune base fiscale. Nelle Filippine, l’area metropolitana di Manila comprende 17 città autonome, ciascuna con proprie caratteristiche distintive. I sindaci dinamici sono in grado di lasciare il segno nei loro ambiti giurisdizionali, apprendendo spesso l’uno dall’altro. Alcune funzioni non possono tuttavia essere assolte da giurisdizioni autonome, come dimostrano i problemi crescenti di trasporto di Manila, che potrebbero lentamente strangolare l’intera area metropolitana. Allo stesso modo, l’assegnazione di terreni al crescente numero di indigenti dei centri urbani non può essere affrontata da una molteplicità di decisioni e scelte politiche in concorrenza tra loro. La frammentazione disfunzionale delle città metropolitane è più evidente nell’America Latina, dove alcuni centri urbani contano più di 40 amministrazioni locali. Giurisdizione Legata al governo delle aree metropolitane è la necessità di prestare attenzione alle discrepanze tra i confini amministrativi e la realtà funzionale della città. Ciò è più evidente nei centri urbani in rapida evoluzione di Africa e Asia, dove il confine amministrativo spesso determina la crescita di insediamenti peri-urbani che sono considerati “esterni” alla città, sebbene il loro eventuale inglobamento sia al contempo necessario e inevitabile. Vi è l’urgente bisogno che le città di ogni dimensione, e le megalopoli in particolare, comincino a intraprendere un processo di pianificazione in archi temporali realistici di 20 anni e più, piuttosto che in funzione delle prossime elezioni locali. La città di Bangalore nello stato di Karnataka ne è un esempio. La sua crescita nel corso degli ultimi due decenni, spinta dallo sviluppo del settore informatico, ha fatto emergere la città nel ruolo di concorrente globale in un mercato molto competitivo. L’altro aspetto di questa crescita economica e di questa produzione di ricchezza è stato un aumento del divario tra ricchi e poveri, oltre a una maggiore marginalizzazione spaziale e sociale. In parte, la risposta è stata l’audace decisione del governo di Karnataka di costituire un’area amministrativa che comprende Bangalore e le zone circostanti, triplicando l’area geografica della città a oltre 700 chilometri quadrati, inglobando altri 2,5 milioni di abitanti di otto autorità locali adiacenti e 111 villaggi2. Gli obiettivi dichiarati di questa deliberazione sono stati: il miglioramento dello sviluppo infrastrutturale; la riqualificazione dei servizi civici urbani; il rafforzamento della capacità amministrativa e il miglioramento del consenso; l’ottimizzazione della spesa, soprattutto relativa al personale. Questo fenomeno di inglobamento dà un’importante spiegazione dell’urbanizzazione in alcuni Paesi dell’Asia orientale come la Cina, il Vietnam e l’Indonesia. Il problema della disponibilità dei terreni Fondamentale per le sfide relative alla crescita urbana, ai quartieri degradati e all’indigenza nelle città è la questione della disponibilità di terreni urbani ben posizionati a un costo accessibile. L’accesso ai mercati dei terreni urbani è stato e continua a essere un processo carico di tensioni politiche, spesso avvolto nella segretezza e contraddistinto da procedure non trasparenti. La modalità di alienazione dei terreni in una particolare città ha tuttavia effetti diretti sulla funzionalità e sul livello di efficienza della sua economia. Come sottolineato da un recente documento politico, «le ragioni per le quali i poveri non sono in grado di trovare un luogo su cui edificare sono raramente riconducibili a una reale assenza di terreni adeguati. Tale incapacità è dovuta piuttosto all’inadeguatezza governativa, a un quadro istituzionale non all’altezza e a mercati fondiari che non funzionano. In alcuni Paesi, le autorità cercano di scoraggiare la migrazione e limitano deliberatamente l’accesso a terreni e servizi per nuovi alloggi»3. Per una serie di ragioni complesse, tra cui l’ostilità dell’ambiente politico, la crescita urbana sta avvenendo con densità decrescenti, e potrebbe determinare una triplicazione della quantità di terreno utilizzato globalmente dalle aree urbane4. I tre governatorati che in Egitto costituiscono l’area amministrativa comprendente Il Cairo e le zone circostanti stanno intraprendendo strategie di espansione urbana a lungo termine, per riqualificare gli attuali insediamenti inadeguati e per creare opportunità di futura crescita urbana. Il Cairo rappresenta un caso particolarmente difficile, poiché oltre il 50% dei nuclei familiari risiede in insediamenti informali, di cui l’82% costruiti su terreni agricoli. L’attuale meccanismo relativo al possesso e alla gestione dei terreni pubblici è complesso e spesso contraddittorio, regolato da una rete complicata di leggi, ordinanze e decreti, soggetto ad autorità che si sovrappongono. L’Organizzazione generale dell’Egitto per la pianificazione fisica ha recentemente intrapreso un vasto processo consultivo per elaborare un piano strategico di sviluppo urbano per questa area fino al 2050. La città di Lagos, in Nigeria, rappresenta il gigante urbano dell’Africa sub-sahariana ed è un nitido esempio di ritmo del cambiamento: 60 anni fa, Lagos e Ottawa avevano all’incirca la stessa popolazione. Ottawa ha oggi una popolazione di poco superiore al milione di abitanti, mentre Lagos ne conta circa 13, ma secondo le stime supererà i 20 nei prossimi due decenni. Lagos genera circa il 30% del Prodotto interno lordo della Nigeria, il 35% del Pil non derivante dal petrolio, da cui la sua grande importanza macroeconomica; questa città tuttavia si trova di fronte a importanti sfide infrastrutturali, tra cui un sistema di trasporti caotico e una popolazione dei quartieri degradati in continua crescita. Megalopoli in chiaroscuro Le sfide legate alla sostenibilità rappresentano le principali difficoltà che le megalopoli (e le città di ogni dimensione) debbono affrontare. Chiamate in misura crescente a competere a livello internazionale, le grande metropoli sono tentate di concentrarsi sulla crescita, a scapito di una visione più lungimirante che protegga anche le loro risorse umane e ambientali. Questo fatto è evidente soprattutto nell’impatto sulla congestione dei trasporti, sull’inquinamento atmosferico e sul degrado dell’ambiente urbano. Londra ha recentemente dimostrato come approcci innovativi alla gestione dei trasporti siano in grado non solo di ridurre la congestione, ma anche di generare entrate consistenti. Le grandi metropoli rappresentano attualmente solo il 9% della popolazione urbana mondiale, ma spesso concorrono in maniera molto significativa all’economia nazionale, nell’ordine del 25-30%. Le megalopoli contribuiscono a trainare l’economia nazionale, ma contengono anche una dose elevata delle più grandi sfide dello sviluppo: elevati livelli di disuguaglianza, enormi problemi di trasporto, pessime condizioni di vita per una grossa parte della popolazione, un ambiente urbano in rapido declino, una crescente vulnerabilità ai disastri e un’esposizione molto elevata alle conseguenze del cambiamento climatico. Le megalopoli hanno tuttavia dimostrato anche un’elevata capacità di ripresa e adattabilità. Shanghai si è completamente trasformata nel corso degli ultimi due decenni e Mumbai sta cercando di imitarla. La migliore speranza di crescita e sopravvivenza per le megalopoli è, infatti, la loro volontà di apprendere le une dalle altre.
Note e indicazioni bibliografiche 1 Cfr. il progetto di ricerca di H. McLean (in collaborazione con Globe Scan), Megacity Challenges, Stakeholder perspective, 2007. 2 La sfida di Bangalore è resa in maniera sintetica in una relazione intitolata Greater Bangalore-Governance Options, redatta da S. Krishna Kumar. 3 Cfr. G. Tannerfeldt, P. Ljung, More Urban Less Poor: An Introduction to Urban Development and Management, Sida and Earthscan, London 2006. 4 S. Angel, S. C. Sheppard, D. L. Civico, The Dynamics of Global Urban Expansion, Transport and Urban Development Department, the World Bank, Washington D.C. 2005.
