Il Monterrey Consensus Pur sotto la guida e il coordinamento delle Nazioni Unite, il processo relativo ai finanziamenti allo sviluppo può essere descritto come una collaborazione tra i governi del Nord e del Sud del mondo, le diverse organizzazioni multilaterali, le imprese private e la società civile. All’indomani delle crisi finanziarie nei mercati emergenti, e in un periodo in cui i livelli di assistenza allo sviluppo a favore dei Paesi più poveri erano in calo, si è manifestata l’urgente necessità di individuare gli ambiti del finanziamento allo sviluppo in cui potessero sussistere interessi comuni e in cui fosse possibile raggiungere un accordo sugli interventi necessari. Sebbene questo percorso sia stato aspro e difficile, esso ha finito per concretizzarsi alla Conferenza internazionale delle Nazioni Unite sui finanziamenti allo sviluppo tenutasi a Monterrey, in Messico, nel marzo del 2002. La partecipazione alla Conferenza di Monterrey è stata consistente, registrando la presenza di oltre 50 capi di stato e di 200 ministri, ma anche dei vertici delle Nazioni Unite, del Fondo monetario internazionale, della Banca mondiale, dell’Organizzazione mondiale del commercio e di importanti leader del settore privato e della società civile. L’esito della conferenza - noto come il Monterrey Consensus1 - delinea gli ambiti di intesa e gli impegni in materia di intervento politico raggiunti in vari settori tra loro correlati: mobilitazione delle risorse finanziarie nazionali, investimento diretto estero e altri flussi privati, commercio internazionale, aiuti, debito e questioni sistemiche. All’Ufficio per i finanziamenti allo sviluppo del dipartimento per gli Affari economici e sociali delle Nazioni Unite (FFDO) è stato affidato il compito di monitorare e sostenere l’attuazione del Monterrey Consensus. Questo compito è stato svolto predisponendo valutazioni analitiche annuali dell’attuazione degli accordi di Monterrey, in collaborazione con le principali parti in causa istituzionali. Il FFDO ha inoltre avviato una serie di consultazioni su questioni specifiche, che vanno dalla riduzione dei rischi per gli investitori privati nel finanziamento di infrastrutture, alla costruzione di un settore finanziario globale, alla risoluzione di problemi sistemici internazionali. Occorre una maggiore equità nella crescita economica Le valutazioni analitiche annuali del FFDO offrono un quadro variegato dei progressi compiuti a partire dal 2002. Sono stati compiuti importanti passi in alcuni settori, mentre in altri si registrano modesti progressi o addirittura regressi. Per esempio, a partire dall’adozione del Monterrey Consensus, la gestione macroeconomica e fiscale nella maggioranza dei Paesi in via di sviluppo ha segnato un notevole miglioramento. Tuttavia, i livelli di povertà nel mondo sono stati intaccati in modo limitato, mentre gli indici di distribuzione della ricchezza lasciano molto a desiderare e la crescita economica è stata spesso accompagnata da un incremento della sperequazione nei redditi. Per una crescita più equa, deve essere prestata più attenzione al raggiungimento dell’obiettivo di sostenere elevati livelli di occupazione. Pertanto, nei loro impegni internazionali e nei programmi di riforma in collaborazione con le organizzazioni multilaterali, i Paesi in via di sviluppo dovrebbero essere particolarmente attenti ad accrescere e utilizzare il proprio peso politico per sostenere politiche macroeconomiche orientate all’occupazione. La stabilità economica deve essere intesa nel suo significato più ampio, che comprende non solo stabilità dei prezzi e solide politiche fiscali, ma anche cicli economici più regolari, tassi di cambio concorrenziali, portafogli con titoli di debito estero sicuri e solidi sistemi finanziari nazionali, e bilanci del settore privato2. Il pacchetto di provvedimenti dovrebbe comprendere la costituzione di fondi anticongiunturali, una spesa pubblica mirata e selettiva e un migliore utilizzo dei sistemi fiscali per gestire le fasi di espansione e di recessione. Occorre inoltre rendere più efficienti i sistemi fiscali in molti Paesi in via di sviluppo, per fornire lo spazio fiscale necessario per il finanziamento di misure dirette a combattere la povertà e a creare reti di sicurezza sociale. Gli investimenti diretti esteri Un ambiente favorevole all’attività imprenditoriale rappresenta il punto di partenza per la mobilitazione di investimenti privati. Esso è inoltre fondamentale per l’attività delle piccole e medie imprese (pmi), responsabili della maggior parte delle opportunità occupazionali e di generazione dei redditi, e può essere identificato come uno dei principali elementi trainanti della riduzione della povertà. I governi dovrebbero garantire politiche volte a sostenere le fondamenta dell’imprenditorialità - soprattutto provvedimenti per incentivare lo sviluppo tecnologico, incoraggiare l’innovazione, apprendere e perfezionare le capacità e le caratteristiche imprenditoriali - e a promuovere lo sviluppo finanziario e altri strumenti innovativi per facilitare l’accesso al credito da parte delle pmi. Per quanto riguarda lo sviluppo del settore privato, un incontro di esperti organizzato nel 2006 dal FFDO, in collaborazione con The Indus Entrepreneurs, ha discusso le potenzialità delle diaspore nel rafforzamento dell’attività economica e dell’imprenditorialità nei loro Paesi d’origine. Questo è stato fatto in alcuni Paesi (tra cui India, Repubblica di Corea, Israele, Messico, Irlanda e Cile) sia attraverso la messa a disposizione di capitali, sia attraverso la capacità di trasferire conoscenze, rafforzare le competenze e facilitare gli investimenti esteri e il commercio. Il flusso di risorse private verso i Paesi in via di sviluppo ha registrato un cospicuo incremento nel corso degli ultimi cinque anni. Tuttavia, nelle loro diverse componenti - l’investimento diretto estero, i capitali di rischio e i capitali di prestito detenuti in portafoglio, il credito bancario - i flussi privati rimangono fortemente concentrati in una dozzina di Paesi che ne assorbono il 70%. Se la maggioranza dell’investimento diretto estero (ide) fluisce ancora verso un numero limitato di Paesi in via di sviluppo, alcuni segnali indicano che questa concentrazione si è ridotta negli ultimi anni, a causa di un netto calo nei flussi verso alcuni dei principali beneficiari in America Latina, di un sostanziale incremento verso nuovi soggetti beneficiari come l’India, e dei crescenti flussi verso i Paesi meno sviluppati e il continente africano nel corso degli ultimi anni. Tramite la riduzione del rischio e la costruzione di competenze, le banche multilaterali di sviluppo possono contribuire ad ampliare ulteriormente i flussi di investimento diretto estero verso un ampio numero di Paesi, comprese le nazioni meno sviluppate, i Paesi in via di sviluppo senza sbocco sul mare e i piccoli stati costituiti da isole. Nel corso di recenti consultazioni organizzate dal Forum economico mondiale, con il sostegno del dipartimento degli Affari economici e sociali delle Nazioni Unite, sono state esaminate le modalità con cui possono essere facilitati gli investimenti privati nei settori delle infrastrutture nei Paesi in via di sviluppo. Fino a che punto i rischi degli investitori privati nei progetti infrastrutturali dovrebbero essere coperti rappresenta una questione controversa. Si è affermato che i comuni rischi di mercato, tra cui il rischio di svalutazione valutaria, dovrebbero essere sostenuti dal settore privato e che solo i fattori oltre il loro controllo, come il rischio di modifiche normative sfavorevoli e gli eventi di forza maggiore, dovrebbero essere coperti dal settore pubblico3. Gli investimenti “Sud-Sud” Recentemente, la quota dei Paesi in via di sviluppo nei flussi di ide diretti all’esterno è passata dal 5,5% dell’importo complessivo mondiale nel 1990, al 14,7% nel 2006, riflettendo l’importante espansione di grandi imprese transnazionali di un certo numero di economie emergenti4. Questa tendenza è stata stimolata sia da fattori aziendali che da politiche governative volte ad assicurare l’accesso a risorse strategiche come i minerali. È probabile che questi flussi di investimento “Sud-Sud” influiscano più profondamente sul miglioramento della capacità produttiva, poiché le grandi imprese transnazionali dei Paesi in via di sviluppo tendono a effettuare investimenti in nuovi impianti, piuttosto che intraprendere fusioni e acquisizioni, come modalità d’ingresso5. L’aumento dell’ide Sud-Sud (e una grossa fetta dell’ide verso i Paesi in via di sviluppo) è spesso strettamente correlato alle industrie estrattive. Considerata la natura fondamentale del settore primario per molti di questi Paesi, in Africa, Asia Occidentale e America Latina, l’investimento diretto estero nelle industrie estrattive solleva una serie di questioni legate agli obiettivi di sviluppo. Se gli sforzi internazionali per ridurre i fenomeni di rent-seeking (attività svolta nel tentativo di migliorare il proprio benessere a spese di quello degli altri) e per impedire episodi di corruzione in questi settori - come l’Iniziativa per la trasparenza dell’industria estrattiva (DAC) - stanno prendendo slancio, è comunque importante che i governi, attraverso politiche e normative adeguate, garantiscano che l’investimento estero nei settori estrattivi sia coerente con i più ampi obiettivi di sviluppo a lungo termine. Maggiore controllo delle attività finanziarie Ultimamente, gli elevati livelli di portafoglio e di flussi bancari privati verso i Paesi emergenti sono stati sostenuti da una forte liquidità globale e dai miglioramenti nei rischi percepiti (dovuti a un rafforzamento delle grandezze economiche fondamentali in un certo numero di Paesi in via di sviluppo)6. Ciononostante, i recenti fermenti nei mercati finanziari internazionali hanno accresciuto le preoccupazioni di un improvviso arresto o addirittura di un’inversione di tali flussi, a causa di un netto rallentamento della crescita o della liquidità globale. Una preoccupazione più radicata è legata alle crescenti attività degli hedge funds e di altre istituzioni fortemente indebitate nei mercati dei Paesi in via di sviluppo, e alla mancanza di normative e di trasparenza attorno alle loro attività. Occorre quindi mettere in atto normative, meccanismi e strumenti per incoraggiare flussi di capitale più stabili. È altresì importante che i responsabili delle politiche, a livello nazionale e internazionale, assicurino un maggiore controllo delle attività dei mercati finanziari. Infine, anche un dialogo e una collaborazione regionale più profondi, meccanismi di controllo finanziario ed economico regionale, o misure e fondi di riserva per efficienti swap valutari nei periodi di crisi possono contribuire a limitare cambiamenti inattesi nei flussi dei capitali privati7. Gli investimenti ufficiali Per passare alla questione dei flussi ufficiali, la tendenza negativa dell’Assistenza ufficiale allo sviluppo (ODA) ha subito un’inversione a partire dalla Conferenza di Monterrey. Nel corso degli ultimi anni si sono registrati un notevole aumento di nuove risorse, importi considerevoli di debito cancellato e un incremento delle sovvenzioni. Ciononostante, i livelli attuali e previsti di ODA per il periodo dal 2006 al 2010 sono ancora di gran lunga insufficienti per raggiungere gli Obiettivi di sviluppo del millennio (MDG). Secondo le stime, occorrono 150 miliardi di dollari per raggiungere i MDG entro il 2015 e, con una previsione dello 0,36% del Prodotto interno lordo entro il 2010, l’ODA rimarrebbe ben al di sotto dello 0,5% raggiunto nei primi anni del Comitato di assistenza allo sviluppo e appena sopra la metà dell’obiettivo dello 0,7%8. Pertanto, continua a sussistere l’urgente bisogno di aumentare il volume complessivo dei flussi di aiuti al netto dell’alleggerimento del debito, dell’assistenza tecnica e degli aiuti di emergenza per conseguire gli obiettivi di sviluppo fissati a livello internazionale, compresi i MDG. È inoltre necessario aumentare l’efficacia degli attuali livelli di aiuto, e affrontare i gravi squilibri nell’assegnazione degli aiuti da parte dei donatori. Relativamente all’efficacia degli aiuti, la loro attuale “architettura” rappresenta un sistema complesso e frammentario, nonostante i segnali di un miglioramento nel coordinamento bilaterale e multilaterale dei donatori. La Dichiarazione di Parigi cerca di affrontare tutto questo attraverso il rafforzamento della proprietà, dell’allineamento, dell’armonizzazione, della gestione dei risultati e della responsabilità. Come punto di partenza, affinché gli aiuti siano efficaci, occorre che ciascun Paese stabilisca le proprie priorità, coordinando l’attività dei vari ministeri nazionali. Circa gli squilibri nell’assegnazione degli aiuti, i 20 principali beneficiari hanno ricevuto più della metà dell’ODA bilaterale netta e meno del 50% dei beneficiari ha ottenuto il 90% degli aiuti complessivi da parte dei donatori del DAC. Questa situazione deve essere corretta e occorre riesaminare in particolare i criteri di valutazione alla base degli stanziamenti dell’Associazione internazionale per lo sviluppo (IDA), utilizzati anche da molti donatori bilaterali nell’assegnazione degli aiuti. Il debito dei Paesi in via di sviluppo Nonostante il recente aumento del debito complessivo dei Paesi in via di sviluppo, gli indicatori del debito estero denotano un miglioramento. L’iniziativa relativa ai Paesi poveri altamente indebitati (HIPC) ha svolto un importante ruolo sotto questo profilo. Essa è integrata dall’Iniziativa di cancellazione del debito multilaterale (MDRI), che mira a ridurre ulteriormente il debito estero dei Paesi HIPC e a fornire risorse aggiuntive per aiutarli a raggiungere i MDG. Questi sforzi sono significativi, ma non è chiaro se saranno sufficienti a mettere tutti i Paesi a basso reddito sulla via del rimborso sostenibile del debito, che consentirà di conseguire i loro obiettivi di sviluppo. L’emissione di titoli di debito estero da parte di Paesi a medio reddito si è ridotto, poiché il miglioramento delle grandezze economiche fondamentali e il maggiore affidamento sui finanziamenti nazionali hanno diminuito l’esigenza di finanziamenti esterni. Sarebbe bene tuttavia raggiungere un accordo su una serie di principi per la risoluzione di potenziali crisi debitorie, prevedendo un’equa ripartizione dell’onere tra i settori pubblico e privato, e tra debitori, creditori e investitori9. Inoltre, laddove le emissioni degli stati sovrani si sono ridotte, le emissioni corporate hanno spesso colmato il vuoto. Le emissioni di obbligazioni corporate nei mercati emergenti è salita a un livello record nel 2006, poiché il calo dell’emissione di obbligazioni sovrane ha determinato un accumulo del debito del settore privato. Vi è preoccupazione circa la possibilità che, in linea con la crescita del debito privato, una quota più ampia di mercato venga occupata dai debitori più a rischio. Secondo la Banca mondiale, i mutuatari privi di rating creditizio (sia sovrani che corporate) rappresentano il 37% delle obbligazioni nel 2006, rispetto al 10% del 200010. Inoltre, i crescenti livelli di finanziamento attraverso obbligazioni da parte di banche in regioni come l’Europa emergente e l’Asia Centrale sono serviti a finanziare una rapida crescita del credito e questo rappresenta, di per sé, una preoccupazione. Vi sono indicazioni che sia le banche nazionali che quelle estere in queste regioni abbiano fatto ricorso in misura crescente a prestiti all’estero per concedere prestiti a livello nazionale, assumendosi rischi indiretti attraverso mutui in valuta straniera11. È così ancora una volta messa in risalto la necessità di normative, meccanismi e strumenti nazionali e internazionali per promuovere la stabilità finanziaria. Osservazioni finali I precedenti paragrafi hanno fatto riferimento alla necessità di migliori strumenti per la prevenzione e la risoluzione delle situazioni di crisi. Essi dovrebbero essere integrati da una collaborazione multilaterale su vari aspetti del sistema finanziario internazionale, compresa la disponibilità di efficaci strumenti per ottenere liquidità d’emergenza in favore dei Paesi che debbono far fronte all’instabilità del mercato finanziario. Alla base di tutto ciò continua a rivestire un’importanza fondamentale la questione di una maggiore voce e partecipazione dei Paesi in via di sviluppo nelle istituzioni decisionali economiche mondiali. I tentativi in corso di riformare le istituzioni di Bretton Woods possono aumentare l’efficacia e rilevanza di queste ultime nel rispondere alle esigenze dei Paesi emergenti. A seguito di un aumento della rappresentanza di quattro Paesi (Cina, Repubblica di Corea, Messico e Turchia), il Fmi continua a lavorare a un pacchetto di riforme che comprenderebbe un accordo su un nuovo sistema di quote. Anche la Banca mondiale ha iniziato un proprio processo per rivedere la ponderazione dei voti12. La riforma della governance in queste istituzioni è fondamentale e, come minimo, dovrebbe verificarsi un aumento significativo nei poteri di voto dei Paesi in via di sviluppo come gruppo. In effetti, per quanto possibile, il processo decisionale economico globale deve essere concentrato in istituzioni internazionali di natura universale e appartenenti al sistema delle Nazioni Unite, piuttosto che in limitate istituzioni ad hoc13. Queste sono quindi alcune, ma certamente non tutte, tra le opportunità e le difficoltà fondamentali con cui la comunità internazionale si deve confrontare in materia di finanziamenti allo sviluppo. Altre preoccupazioni fondamentali comprendono le nuove forme di protezionismo che hanno fatto la loro comparsa e che, assieme alla mancanza di progressi significativi nei negoziati commerciali di Doha, stanno gettando ombre sulla futura crescita del commercio internazionale. Una Conferenza internazionale sui finanziamenti per lo sviluppo si svolgerà nuovamente a Doha, in Qatar, alla fine dell’anno prossimo, per riesaminare i progressi registrati nell’attuazione del Monterrey Consensus. Consentendo alla comunità internazionale di fare il punto sulle priorità e sulle necessità urgenti relative ai finanziamenti allo sviluppo, la Conferenza di Monterrey ha rappresentato un prezioso e utile punto di riferimento per mobilitare gli sforzi politici in ambiti attinenti agli aiuti, al debito, alle questioni sistemiche, e soprattutto alle riforme interne. Ci auguriamo che Doha determini uno slancio aggiuntivo per questo processo che, in definitiva, dovrebbe condurre a una significativa riduzione dei livelli di povertà e indigenza a livello mondiale. I pareri espressi in questo articolo sono degli autori e non riflettono necessariamente le opinioni ufficiali del Segretariato delle Nazioni Unite.
Note e indicazioni bibliografiche 1 Scaricabile all’indirizzo www.un.org/esa/ffd 2 Cfr. Rafforzare il ruolo del settore privato e dell’imprenditoria nei finanziamenti allo sviluppo, Rapporto del Segretario generale, 19/05/2005. 3 DESA, Seminario sulla mobilitazione degli investimenti privati nei Paesi in via di sviluppo, Rapporto dell’ufficio per i finanziamenti allo sviluppo, maggio 2004. 4 Follow-up e attuazione dell’esito della conferenza internazionale sui finanziamenti allo sviluppo, Rapporto del Segretario generale, 10/08/2007. 5 UNCTAD, Rapporto sugli investimenti mondiali 2006. 6 Fondo monetario internazionale, Rapporto sulla stabilità finanziaria globale, aprile 2007. 7Follow-up e attuazione dell’esito della conferenza internazionale sui finanziamenti allo sviluppo, cit. 8 Sistema finanziario internazionale e sviluppo, Rapporto del Segretario generale, 06/07/2007. 9 Follow-up e attuazione dell’esito della conferenza internazionale sui finanziamenti allo sviluppo, cit. 10 Finanziamenti allo sviluppo globale della Banca mondiale 2007. 11 Fondo monetario internazionale, Rapporto sulla stabilità finanziaria globale, settembre 2007. 12 Comunicato del Comitato allo sviluppo, Washington D.C., 15/04/2007. 13 Follow-up e attuazione dell’esito della conferenza internazionale sui finanziamenti allo sviluppo, cit.
