La sfida del cambiamento

Presentiamo di seguito il capitolo introduttivo del volume La sfida del cambiamento. Superare la crisi senza sacrificare nessuno, a cura di Lorenza Violini e Giorgio Vittadini, edito da BUR Rizzoli, pubblicato in occasione del Meeting di Rimini. C’è un traguardo conquistato che noi europei, a differenza del resto del mondo, sentiamo irrinunciabile in quanto essenziale alla nostra idea di civiltà: il welfare universalistico. Il valore di ogni singola persona, unica e irripetibile nell’esperienza cristiana, oggetto ultimo di giustizia nelle tradizioni socialista e comunista, protagonista del progresso in una vera cultura liberale, motiva il diritto per tutti, indipendentemente da classe sociale o reddito, di accedere a servizi sanitari, educativi, assistenziali di uguale qualità. Nel corso dei secoli sono state innanzitutto opere sociali nate dall’iniziativa della società stessa a rispondere a tali bisogni e a garantire tali diritti. Progressivamente, sempre piu` importante è stato, soprattutto nel secolo scorso, il ruolo del welfare state che ha poggiato su un progetto di giustizia sociale fondato sulla progressività dell’imposta e sulla capacità del settore pubblico di ridistribuire ricchezza. Tuttavia, dopo le prime difficoltà emerse a fine anni Settanta il sistema di politiche sociali legato al modello di welfare state è entrato in crisi per una serie di fattori esterni, quali quelli legati alla globalizzazione (che, oltre a essere concausa della crisi economica, ha accentuato il bisogno di politiche di integrazione sociale), alla cessione di sovranità nazionale a favore degli organismi politici ed economici sovranazionali o transnazionali (quali l’Unione europea che pone vincoli espliciti all’indebitamento come forma di finanziamento delle politiche di welfare), al rallentamento dell’economia mondiale. Questi fattori hanno aggravato gli effetti di problemi interni agli Stati, quali le difficoltà ad alimentare finanziariamente una politica di welfare in un contesto di minor produttività, l’aumento vertiginoso del debito pubblico, l’invecchiamento della popolazione, la modificazione del sistema occupazionale, le nuove povertà e patologie sociali, le esigenze di benessere sempre piu` complesse e differenziate, la maggiore fragilità dei legami familiari. In questo quadro, i sistemi di welfare state sembrano saper tutelare sempre meno le classi piu` deboli che avrebbero dovuto supportare. Come potere, a un tempo, far fronte alla crisi economico- finanziaria e salvaguardare le politiche sociali secondo il carattere universalistico della cultura europea? L’ipotesi che viene percorsa e documentata nel presente volume è quella della modernizzazione in chiave di sussidiarietà dei sistemi di welfare, intendendosi come “welfare sussidiario” un welfare della responsabilità, basato sulla collaborazione tra i soggetti sociali (ad esempio famiglie) e gli erogatori dei servizi, siano essi pubblici o privati; tra questi ultimi, di fondamentale importanza per il modello sussidiario risultano gli enti non profit, nati in seno alla società civile e portatori di una identità e di una missione con forti connotati ideali, il cui valore aggiunto non è quantificabile in termini meramente economici, ma deriva dal surplus di senso che proviene dalla relazione tra gli utenti e i fornitori dei servizi. Come sostiene Massimo Borghesi, la crisi del welfare state “obbliga a ripensare in modo nuovo il rapporto tra Stato e società, e questo non con l’intento segreto di abolire i diritti e le conquiste dei decenni passati, ma di preservarli in una forma che sia sostenibile per tutti. I recenti dibattiti sulla sussidiarietà vanno in questa direzione. Al centro v’è l’idea che la società civile, con il suo territorio, non è il mero soggetto passivo di decisioni prese altrove, ma il co-protagonista delle scelte che la riguardano. Il coinvolgimento diventa qui fonte di responsabilizzazione e di valutazione effettiva delle iniziative in termini di costi-benefici”. Occorre, a questo scopo, come dice Ivo Colozzi nel suo saggio, “l’adozione di un adeguato “principio architettonico”, cioè di un criterio che consenta di mettere in atto le giuste forme di cooperazione e di valutarne l’adeguatezza nei casi (inevitabili) di conflitto o di insoddisfazione di una delle parti in causa. Tale principio va individuato nel concetto di sussidiarietà ripensato come criterio di regolazione dei rapporti tra persone (sussidiarietà laterale), tra società civile e istituzioni (sussidiarietà orizzontale) e tra istituzioni pubbliche (sussidiarietà verticale)”. Chantal Del Sol delinea i nuovi fondamenti antropologici della sussidiarietà, assunti a paradigma di un nuovo welfare: “Esso si radica in una determinata visione dell’uomo [...] giudicato capace di agire, e il suo solo agire arricchisce la sua esistenza. Capacità è intesa come attitudine a orientare il proprio destino e di conseguenza a conoscere le condizioni del proprio bene. [...] Ma non basta a se stesso in assoluto, almeno per quanto riguarda la sua esigenza di felicità [...]. L’uomo è dunque considerato in secondo luogo come un essere sociale, al punto che la realizzazione del bene comune è parte integrante del suo benessere individuale [...]. In una società sussidiaria, cio` che riguarda il bene comune o l’interesse generale riguarda tutti”. La natura relazionale dell’uomo, quindi, rende la solidarietà un’esigenza che fonda e nello stesso tempo completa la sussidiarietà. Cambia anche la concezione di Stato, sempre secondo la Del Sol: “Nella tradizione centralizzatrice dello Stato-provvidenza, non trova spazio alcuna iniziativa privata volta all’interesse generale perché il singolo cittadino per definizione non puo` occuparsi che dei suoi affari privati [...]. Lo Stato sussidiario ritiene al contrario che l’autonomia sia parte integrante del benessere: esso quindi colma le differenze solo per rimediare all’insufficienza [...]. L’idea di sussidiarietà esige una riconsiderazione permanente del contenuto dei diritti. In effetti qui la devoluzione delle competenze e la devoluzione degli aiuti deve in ogni istante permettere di far coincidere il massimo possibile di autonomia con il massimo di benessere”. Margherita Scarlato e Ugo Gentilini mostrano come questo ripensamento sia in atto anche a riguardo delle politiche per lo sviluppo dei Paesi piu` poveri: “Negli ultimi venti anni si è verificata una forte proliferazione delle organizzazioni della società civile, un fenomeno che ha assunto una dimensione internazionale. [...] Appare ormai raggiunto un diffuso consenso sulla valenza specifica del settore non profit nei processi di sviluppo locale per numerosi motivi e in particolare per la capacità di risolvere i problemi di coordinamento e di asimmetria informativa legati alle risorse collettive [...]. Piu` in generale, il Terzo settore puo` svolgere un ruolo centrale all’interno della costruzione di una visione che vede lo sviluppo in senso multidimensionale e il welfare come un sistema abilitante. [...] L’esperienza internazionale dimostra pero` che oggi le innovazioni sociali possono essere “importate” anche dai Paesi in via di sviluppo ed emergenti”. Nel capitolo a cura di Giorgio Vittadini e Tommaso Agasisti, vengono indicate le caratteristiche del welfare sussidiario. Il dibattito in corso sulla crisi del welfare state porta alla ribalta modelli di welfare choice and competition quali ad esempio i quasimercati, caratterizzati da: pluralismo di offerta tra realtà statali, profit e non profit, libertà di scelta dell’utente e, a riguardo dell’allocazione delle risorse, il principio “i soldi seguono la scelta dell’utente”. Tuttavia, il modello dei quasi-mercati, pur rappresentando un deciso superamento del welfare state, non ne mette in discussione il principio antropologico: la concezione di uomo “egoistica” di tipo hobbesiano, e quella duale di tipo neoclassico, entrambe incapaci di considerare il singolo uomo secondo l’ampiezza della sua natura, ultimamente costituita dal desiderio di affermare il bene comune. Perché una riforma dei sistemi di welfare possa essere all’altezza dei bisogni di una società moderna ed essere duratura, non basta imparare a gestire meglio l’esistente. Occorre avviare una riflessione sulla natura dell’uomo piu` aderente al reale e liberare creatività, desideri, spirito di iniziativa, per fare di queste energie diffuse il motore di un equilibrio sociale piu` giusto, come di un nuovo sviluppo. È cio` a cui porta la riflessione di molti autori, tra cui quella del Premio Nobel Arrow, che propone l’idea dei “desideri socializzanti”, cioè la dimensione personale in base alla quale l’uomo puo` conciliare utilità individuale e benessere collettivo; o quella di Donati, che introduce il tema del capitale sociale di tipo relazionale generato da soggetti quali la famiglia e le organizzazioni del Terzo settore. Nei suoi scritti don Luigi Giussani descrive la natura profonda dell’uomo come costituita da un desiderio strutturale di verità, di giustizia, di bellezza che gli permette di fare una esperienza non soggettivisticamente ridotta della realtà, di coglierla nella sua positività e quindi di essere costruttore e generatore di bene comune. Il suo naturale unirsi in movimenti, realtà sociali, corpi intermedi, oltre a renderlo promotore di “opere” che “leggono” i bisogni degli uomini, corregge in modo naturale la continua caduta del suo desiderio. Una visione antropologica positiva è cio` che fonda il principio di sussidiarietà, descritto in diverso modo e secondo diversi paradigmi da numerosi studiosi quali Donati, Salamon, Wagner, Hirst, Zamagni, Bruni, Sapelli: tutti invitano a superare il paradigma Stato-privato che ha dominato rigidamente nei secoli scorsi senza rispettare l’andamento della realtà sociale. Il welfare sussidiario rilegge cosi` i tre paradigmi dei quasimercati, sottolineando l’importanza dell’ispirazione ideale di chi eroga i servizi, la funzione pubblica di soggetti non statali, la solidarietà, la sussidiarietà fiscale. Il saggio di Clara Caselli descrive il meccanismo virtuoso che puo` sussistere tra l’attività dei soggetti profit, non profit e della Pubblica Amministrazione, nella creazione di valore che “non puo` essere correttamente analizzato se non a livello di sistema, in quanto si configura come fenomeno di “tessitura” di relazioni che costituiscono la sostanza di una società vitale”. Infatti le esigenze umane che sottostanno al bisogno di welfare fanno si` che “la risposta non possa venire da enti, servizi, ricette pensate dagli esperti, ma che si richieda la messa in moto di un grande processo di dinamismo, di innovazione sociale, a partire dai valori positivi e dalle esigenze fondamentali di ciascuna persona (come la bellezza, la giustizia, la verità, la costruttività, il senso), rompendo lo scetticismo e il nichilismo che porta a chiudersi in un mondo autosufficiente e autoreferenziale”. Come si è detto, i cambiamenti sussidiari non possono non coinvolgere anche processi di rinnovamento della pubblica amministrazione nella gestione dei servizi pubblici. Ne parlano Luca Bartocci e Francesca Picciaia nel capitolo da loro curato. Contro il prefigurarsi “di un modello neo-weberiano, caratterizzato dalla diffusione di organizzazioni ibride che amalgamano regole della “vecchia” burocrazia con valori e tecniche piu` innovativi”, è necessario affermare “due imprescindibili principi che ogni tentativo di rinnovamento non puo` eludere: l’apertura dei sistemi pubblici a logiche di concorrenza e la ricerca di strumenti di maggiore democratizzazione”. Delineato il quadro teorico, nella seconda parte del volume i paradigmi descritti vengono declinati nei diversi settori del welfare dove, piu` che in altri, come sostiene Lorenza Violini, il “peccato originale” dello Stato sociale consiste nell’aver “imposto il mito dell’uniformità (mai del resto pienamente realizzata) e della generalità al sistema dei servizi sociali, senza mettere in chiaro che tale mito veniva pagato non con risorse vere e proprie ma con quella forma surrettizia di imposizione fiscale che è l’inflazione, conseguenza pressoché imposta dal costante incremento del debito pubblico”. Uno spartiacque fondamentale nella definizione dei criteri preposti al rinnovamento dei sistemi di welfare è la riforma costituzionale del 2001 che, oltre ad affermare il principio di sussidiarietà, “mirava a ripensare al sistema regionale nel suo complesso per avviarlo verso la federalizzazione, e che aveva tra le piu` importanti novità il tentativo di decentrare, per renderle piu` efficienti, proprio le politiche di welfare, con particolare riguardo alla sanità e all’istruzione”. Quale direzione vuole imprimere questa normativa costituzionale alla riforma del welfare e quali cambiamenti comporterà nell’organizzazione dei servizi non è ancora chiaro. In particolare, secondo Violini, rimangono interlocutori tre snodi di fondo che corrispondono ad altrettante domande: “Come occorre porsi di fronte alla tendenza a incrementare la mentalità assistenzialista che, paradossalmente, continua a sussistere pur in una carenza, che è ormai strutturale, di risorse pubbliche utili allo scopo? Come incrementare il tasso di sussidiarietà presente nelle strutture amministrative del nostro Paese? [...] formulare linee di policy che, prima di essere elementi di “riparazione” di disfunzioni tramite interventi finanziari diretti, siano in grado di attivare meccanismi e iniziative sussidiarie quali la creazione di reti, la valorizzazione di strutture esistenti, il reperimento di risorse finanziarie (e umane) ulteriori e aggiuntive rispetto a quelle a disposizione del settore pubblico”. Dopo questa introduzione di carattere generale, Ferrucci introduce il tema delle politiche assistenziali partendo dal suo primo soggetto, la famiglia, che “continua a essere il punto di osservazione privilegiato per identificare le questioni emergenti e stimolare il dibattito sulle strategie politiche da adottare nel lungo termine. [...] Nonostante le misure straordinarie adottate negli ultimi due anni, l’inadeguatezza intrinseca del nostro sistema di welfare è tale per cui éa famiglia continua a svolgere il ruolo principale, e in molti casi unico, di ammortizzatore sociale”. Tuttavia, perché le sue funzioni sociali siano di nuovo sostenute, occorre sciogliere i dilemmi che depotenziano le politiche familiari non solo a livello europeo, ma anche in Italia”. Giuseppe Cappiello completa il percorso presentando le diverse forme giuridiche degli altri soggetti erogatori di servizi di assistenza: Ipab , cooperative sociali, imprese sociali e fondazioni di comunità, il cui ruolo di soggetti non statali che svolgono una funzione pubblica viene riconosciuto in Italia, dopo una lunga assenza di interventi normativi di portata generale, solo con la legge n. 328 del 2000, che riorganizza le attività relative ai servizi di welfare. Il saggio di Mario Mezzanzanica e Mattia Martini mostra la possibile transizione da un modello di politiche e servizi per il lavoro, basato su una forte tutela dei lavoratori già inseriti in un contesto lavorativo e scarso ricorso alle politiche attive, a una politica di sussidiarietà orizzontale “fondata sulla valorizzazione delle esperienze e delle competenze di soggetti pubblici, privati e del privato sociale operanti nel territorio. Per i diversi attori in gioco (Istituzioni, operatori, lavoratori, imprese), questo secondo modello si fonda sul patto fiduciario, sulla responsabilizzazione e sull’autonomia, sul riconoscimento e sulla conquista della leadership sul campo, ottenuta dalla capacità di rispondere puntualmente alle diverse e mutevoli esigenze delle persone e delle imprese”. Michele Castelli e Americo Cicchetti analizzano l’applicazione del principio di sussidiarietà in ambito sanitario, evidenziandone gli aspetti peculiari, i punti di forza e i risultati ottenuti nel contesto in cui principalmente esso è stato applicato, quello lombardo. In questo senso, al di fuori di rigidi e superati schemi ideologici, l’applicazione del principio di sussidiarietà in ambito sanitario si è dimostrato nei fatti lo strumento migliore per integrare in modo sinergico, valorizzandone i relativi pregi, lo Stato e il mercato, il pubblico e il privato, le istituzioni e la società. L’evoluzione del sistema di welfare italiano dovrà fare i conti con un assetto istituzionale interessato da alcune riforme in corso. Il contributo di Luca Antonini e Monica Bergo affronta il nesso tra sussidiarietà fiscale e attuazione del welfare sussidiario. In particolare, gli autori sostengono che “il cambiamento del criterio di finanziamento – dalla spesa storica al fabbisogno standard – puo` rappresentare un’occasione di formulare proposte attuative, a livello comunale, di sussidiarietà fiscale a favore del sistema non profit, che diventa percio` il migliore alleato degli Enti locali nella produzione di servizi sociali. Il dato della non distribuzione degli utili, unitamente con la capacità di produrre servizi a minor costo di quello offerto dagli erogatori for profit, rende le realtà del Terzo settore piu` “appetibili” dai Comuni per la definizione anche congiunta di politiche di welfare locale”. Mauro Marè e Luca Spataro affrontano il tema della riforma dei sistemi previdenziali, mettendo innanzitutto in luce che “i risultati della riforma del trattamento di fine rapporto (TFR), volta a irrobustire il secondo pilastro, sono ancora insoddisfacenti, poiché circa il 75% dei lavoratori del settore privato e la maggior parte dei lavoratori pubblici non ha, sia pur per motivi diversi, una pensione complementare”. Affermano che “nei fatti, il principio di sussidiarietà del sistema pensionistico ha già trovato applicazione nel passaggio dal criterio universalistico-assistenziale à la Beveridge a quello assicurativo- previdenziale del metodo contributivo, improntato all’equità attuariale, come pure nell’istituzione di un secondo pilastro improntato alla libertà di scelta, capace di rispettare e valorizzare il ruolo giocato dalle parti sociali (datori di lavoro, lavoratori) e istituzioni (Regioni). Tuttavia, senza ulteriori interventi sia il principio di sussidiarietà che le stesse riforme rischiano di rimanere un’opera incompiuta”. Chiude il volume un contributo di Alberto Brugnoli e Roberta Bonini, che, nella consapevolezza dell’importanza dei sistemi regionali di welfare, ne analizzano uno particolarmente importante per il fatto di essere esplicitamente ispirato al principio di sussidiarietà, quello lombardo: “un unicum, in termini di continuità, in un contesto istituzionale nazionale che ha subi`to, negli stessi anni, modificazioni anche significative sotto il profilo costituzionale, in relazione alle competenze e alle forme di regionalismo”. Il presente volume non ha la pretesa di fornire una ricetta esaustiva − che per forza di cose sarebbe astratta o puramente ipotetica − riguardo al cambiamento del sistema di welfare in prospettiva sussidiaria. In un momento di grandi sommovimenti che lasciano quasi tutti incerti sul futuro, gli autori di questo libro intendono comunicare i primi frutti di un lavoro comune intorno al tema di un “welfare sussidiario”, un lavoro nato da un’osservazione attenta della realtà sociale, imparando da essa piuttosto che imponendo a essa i propri schemi ideologici. Si tratta di un primo contributo che non scarica, dunque, la soluzione del problema sulle formule magiche di uno Stato demiurgo, tanto meno su proposte di mero riordino organizzativo dei servizi di welfare: gli autori, infatti, sono profondamente convinti che per rispondere adeguatamente ai problemi in gioco non basti un semplice rimescolamento delle carte, riadattando e rammendando una coperta divenuta troppo corta e piena di buchi. Occorre introdurre fattori di novità, poiché la somma delle norme del passato ha prodotto gli esiti fallimentari che sono sotto gli occhi di tutti. Come potrà constatare chi leggerà i contributi qui ospitati, il primo fattore da mettere in campo è una concezione di uomo che ne rispetti la natura originale di soggetto e di destinatario di servizi, superando mortificazioni ideologiche e tornando a scommettere sulla libertà e la creatività delle persone e delle loro formazioni sociali, dentro un contesto normativo sempre piu` ordinato al bene comune.