Partecipazione: definizione e vantaggi
Nel mondo della cooperazione internazionale tutti affermano che un approccio partecipativo ai progetti e ai programmi di sviluppo aumenta l’efficacia nei risultati, perché rende protagonisti gli stessi beneficiari. Siamo d’accordo. Ciò su cui dissentiamo è l’ideologia con cui l’idea partecipativa viene a volte affermata e tradotta in pratica: come se il meccanismo partecipativo di per sé rendesse più efficaci i processi. Riteniamo che la partecipazione sia veramente efficace quando si fonda su un cambiamento nell’io, nelle persone, nella capacità di sguardo che esse hanno alla realtà. Mansuri e Vijayendra1 distinguono due diversi metodi di partecipazione: communitybased e community-driven participation. Entrambi gli approcci coinvolgono i beneficiari e danno loro voce e possibilità di scelta, tenendo conto del contesto culturale all’interno del quale vivono. Il secondo concetto di partecipazione è molto più radicale del primo. Già Goethert2 identificava cinque livelli di partecipazione: 1) nessuna; 2) informazione o partecipazione indiretta; 3) consultazione; 4) divisione del controllo; 5) controllo pieno. Al primo livello non esiste partecipazione. Il secondo e il terzo livello corrispondono a strategie di comunicazione e di negoziazione con la popolazione, gli ultimi due livelli implicano la gestione da parte della comunità. Il controllo esercitato sui processi da agenzie di supporto esterne e da loro rappresentanti tecnici diminuisce passando a livelli di maggiore partecipazione, e simultaneamente aumentano informazione, ownership e controllo della comunità. Al quarto livello, la comunità e gli attori esterni interagiscono alla pari. Al quinto livello la comunità è l’attore principale, le agenzie di supporto esterno sono “risorse” al suo servizio. La Banca mondiale sostiene l’approccio partecipativo. In varie pubblicazioni sostiene in particolare l’approccio più radicale, community-driven, perché permetterebbe di «far crescere la sostenibilità, migliorare l’efficienza e l’efficacia, fare in modo che gli sforzi di riduzione della povertà siano fatti su scala appropriata, rendere più inclusivi i processi di sviluppo, dare maggior potere ai poveri, costruire capitale sociale, rafforzare la governance, completare i mercati e le attività del settore pubblico»3. Una vera panacea! I benefici dell’approccio partecipativo sono vari e importanti. Conning e Kevane4 suggeriscono che un approccio partecipativo fa diminuire i costi e permette che una maggior quota dei benefici arrivi alla parte povera della popolazione. Un altro elemento che viene sottolineato è la crescita della stima di sé. Appadurai5 afferma che il coinvolgimento partecipativo conferisce ai poveri stima e capacità di esprimere le proprie aspirazioni («the capacity to aspire»). Un ulteriore beneficio dell’approccio partecipato riguarda la sostenibilità. La partecipazione degli stakeholders nelle fasi di pianificazione e di decision-making ha un impatto positivo sulla conservazione dei benefici del progetto6, perché: - aumenta la coscienza riguardo a problemi e risorse dell’area (fase di raccolta e di analisi delle informazioni); - permette di prendere delle decisioni migliori facilitando alla comunità locale la conoscenza dei concetti-chiave del progetto e l’identificazione con gli obiettivi dello stesso (analisi delle alternative di intervento); - rafforza la coscienza dei costi che si devono sostenere; la comunità è al corrente delle problematiche riguardanti la conservazione dei benefici generati dal progetto; ciò favorisce la sostenibilità del progetto stesso (partecipazione alle discussioni legate ai costi del progetto, ai metodi alternativi di recupero dei costi e alle azioni di gestione e manutenzione). L’approccio partecipativo comporta uno stile di lavoro differente da parte dei donors, delle Ong e delle stesse amministrazioni locali. Imparato e Ruster7 sostengono che il processo di decentralizzazione, delegando risorse e responsabilità a livelli più vicini alla comunità, permette di conoscere meglio e in tempi più rapidi le situazioni locali. Decentralizzare implica l’assunzione di responsabilità chiare e non conflittuali fra i diversi livelli, una notevole semplificazione burocratica e un background di conoscenza locale.
Le critiche all’approccio partecipativo
Il metodo partecipativo non è esente da problemi, anche di grande portata, ed è perciò soggetto a numerose critiche. Secondo alcuni, molti concetti decisivi di questo approccio dovrebbero essere maggiormente compresi. La parola community è spesso imprecisa e può riferirsi a dimensioni anche molto diverse (lo status economico, l’etnia, l’appartenenza religiosa, il background culturale). Un altro termine decisivo, «capitale sociale»8 - che si riferisce all’abilità degli individui di costruire legami interni al gruppo e “ponti” verso altri gruppi, in base all’ipotesi che quantità e qualità delle attività del gruppo siano fondamentali per la forza della comunità - è anch’esso oggetto di critiche. Bourdieu9 evidenzia che vi può essere eterogenesi dei fini: gruppi ricchi e capaci hanno migliori legami, che possono essere distruttivi e non costruttivi di un capitale sociale comune; essi inoltre sono “incorporati” nelle strutture di potere esistenti e possono portare all’aumento del capitale sociale solo dei membri più aggressivi e influenti del gruppo, generando forme partecipative in realtà deboli10. Secondo Summers11 l’adozione di un approccio partecipativo mina il metodo democratico di rappresentanza; si possono inoltre favorire comportamenti di rent-seeking12. Un certo grado di dominanza delle élites può essere inevitabile, in modo particolare nelle aree rurali dove spesso le élites sono leader locali dotati di autorità politica e morale. Spesso questi leader sono gli unici in grado di comunicare efficientemente con l’esterno della comunità, sanno leggere i documenti del progetto, tengono la contabilità, scrivono rapporti ed eventuali proposte13. D’altra parte il fatto che le regole del progetto vengano definite da parte delle élites può scoraggiare la partecipazione14. Vijayendra e Ibanez15 sottolineano invece che la dominanza da parte delle élites non coincide necessariamente con la cattura dei benefici da parte loro, anzi può migliorare la capacità di manutenzione dei risultati del progetto16. Il ruolo sociale dell’eterogeneità all’interno di un gruppo è, quindi, complesso. L’applicazione di metodi partecipativi a interventi complessi spesso impedisce una tempizzazione dei programmi17; per evitare problemi coloro che devono attuare il programma semplificano le attività, rendendole qualcosa di consegnabile e facilmente misurabile, con effetti negativi sui risultati. Altre critiche sono così riassumibili: - l’esercizio partecipativo può avere costi elevati; può di fatto comportare uno spostamento di costi sui poveri stessi (di miglioramento, di manutenzione, di “disegno” delle attività) e può nascondere forme di corvè o lavoro forzato svolto su direzione dei capi locali18, o costituire l’ideologia di uno stato autoritario; - le burocrazie non cambiano stile di fronte ad approcci partecipativi, ma semplicemente internalizzano le nuove procedure, con aggravi sul versante dei costi, mentre chi effettivamente attua il progetto ha la sensazione che l’utilità di tali procedure sia scarsa; - spesso gli eventi “partecipati” vengono caricati di un significato politico o sono progettati in modo collusivo in sede di pianificazione, con un valore aggiunto informativo dubbio; - una partecipazione forte (del tipo community-driven) ha effetti positivi quanto alle decisioni non tecniche, ma può condurre a outcomes peggiori quando il contenuto delle decisioni è eminentemente tecnico19.
Non scadere nell’ideologico per salvare il valore della partecipazione
La letteratura sull’approccio community-driven parte dall’ipotesi che il potere - decisionale e operativo - debba essere spostato verso la base, verso la comunità. Tale principio risponde a due giusti convincimenti. Il primo è che le comunità sono meglio informate sui propri bisogni e le proprie priorità; il secondo, che è quindi efficace avvicinare le risorse verso coloro che debbono utilizzarle. In pratica si tratta di un’applicazione del principio di sussidiarietà. Tuttavia, spesso il problema è vissuto ideologicamente, come un trade-off: maggiore partecipazione in cambio di minore intervento decisionale da parte delle istituzioni, per cui una forte partnership interistituzionale è sentita come negazione dell’approccio partecipativo20. L’idea del trade-off è alla base del giudizio che una recente tesi di master discussa al MIT21 esprime a proposito dell’esperienza del progetto di appoggio tecnico e sociale al risanamento delle favelas a Salvador Bahia, in Brasile, gestito dalla Fondazione Avsi e recentemente concluso. Secondo tale posizione, l’intenso lavoro di partnership interistituzionale attuato nel progetto è andato a scapito del rapporto con le persone della comunità. In realtà tale partnership non ha sacrificato l’aspetto partecipativo, ma ha aggiunto la dimensione del dialogo con le istituzioni da parte delle stesse associazioni presenti nell’area; la popolazione locale stessa riconosce che tale interazione è stata molto fruttuosa. Questo approccio più ampio, che possiamo definire partnership partecipativa, ha creato, attraverso un continuo dialogo, una fruttuosa collaborazione tra comunità ed enti istituzionali. Utilizzando termini propri del linguaggio economico, un simile approccio metodologico favorisce l’efficienza perché: - diminuisce l’incertezza dei risultati, per la chiara e condivisa definizione della funzione obiettivo. Si chiarisce cioè la figura del “principale”, cioè di chi, in un modello principale/ agente, deve “proporre” l’obiettivo. Quando si hanno obiettivi generali come “sviluppo” o “sostenibilità”, il principale all’inizio non dispone di informazioni sufficienti per capire che cosa significhi raggiungere l’obiettivo. Questo vale sia che il principale sia definito come l’insieme dei donors, che chiedono genericamente che le risorse messe a disposizione servano allo sviluppo, o come l’insieme delle istituzioni pubbliche locali con i loro obiettivi di politica, sia che si supponga, come in un approccio partecipato, che la comunità stessa sia chiamata a definire gli obiettivi. Anche la stessa comunità ha modo di imparare che cosa realmente desidera (per esempio, che cosa voglia dire disporre di una “buona” scuola per i figli, cambiare lo stile di conduzione della famiglia, etc.) in un dialogo e attraverso l’esperienza che essi man mano compiono; - il rapporto fra risultati e sforzo degli agenti migliora, per le sinergie endogene che si creano; - in un ambiente che condivide gli obiettivi e che verifica che gli sforzi cooperativi attuati abbiano effetti elevati, i problemi di free riding sono limitati; - l’esperienza di forte cooperazione fa diminuire l’avversione al rischio e conduce a soluzioni che si avvicinano all’ottimo. Se non c’è tale esperienza, individui e gruppi sociali saranno legati solo ai risultati immediati, assumendo facilmente atteggiamenti garantisti e rivendicativi.
La partecipazione è della persona
Si impara dall’esperienza; questo accade per le istituzioni coinvolte, che imparano a rispondere a problemi come quello di assicurare la sicurezza di possesso fondiario, la sostenibilità nella manutenzione dei risultati, il recupero dei costi dell’intervento (senza cui qualsiasi intervento resta puntuale, non sistematico e per pochi, a causa del vincolo sulle risorse) in condizioni di elevata informalità, dove le norme vanno “modulate”, dialogate e comprese da parte della popolazione. Questo è vero per i membri della comunità che imparano in un dialogo cosa significhi un cambiamento di stile dell’abitare, il valore dell’istruzione, dell’igiene, di un corretto comportamento di vicinato. È vedendo delle esperienze in atto, vedendo una scuola che finalmente non ha i muri sporchi, un centro di nutrizione in cui non si propinano ricette, ma si è disponibili a incontrare, attraverso il bisogno, la condizione di vita delle persone e delle famiglie, che si impara quali siano veramente le proprie esigenze e che valore attribuire ai cambiamenti che avvengono, ma soprattutto si mette in moto per sé e per la propria gente quella dinamica di protagonismo che è l’essenza dello sviluppo: quello che accade diventa realmente parte dello sguardo alla realtà e speranza di cambiamento. Come ha affermato Maria Lourdes do Nacimiento, detta Lourdinha, responsabile di un’associazione comunitaria nell’area degli Alagados a Ribeira Azul22: «Molti di noi, prima, pensavano che la partecipazione fosse semplicemente una rivendicazione e basta; noi adesso abbiamo capito che la partecipazione è una cosa molto più ampia. Non è solo rivendicare ma è far parte di un processo, e fare processo. È un’altra grande sfida. Possiamo dire che la partecipazione che c’è stata, è stata una partecipazione in forme differenti. Ma l’idea è che noi ci sentiamo inseriti davvero in questo processo, come se fosse un nostro figlio». La partecipazione sviluppa i propri effetti positivi solo in un dialogo, capace di coinvolgere l’insieme degli attori in gioco, ma la base di questo dialogo è la mossa della libertà delle persone, con la coscienza che lo scopo è l’attenzione a loro e al loro cammino. È questa la sfida per far emergere i lati positivi dell’approccio partecipato, senza scadere in schematismi ideologici.
Note e indicazioni bibliografiche
1 G. Mansuri, R. Vijayendra, Community-Based and Driven Development: A Critical Review, «The World Bank Research Observer» 2004, 19 (1). 2 R. Goethert, Presentation Notes to Thematic Group for Services to the Urban Poor, World Bank, Prepared by Special Interest Group in Urban Settlement, School of Architecture and Planning, Massachusetts Institute of Technology, 1998. 3 P. Dongier et al., Community Driven Development, in World Bank, «Poverty Reduction Strategy Paper Sourcebook» vol. 1, Washington D.C. 2001, pp. 305-310, nostra traduzione. 4 J. Conning, M. Kevane, Community Based Targeting Mechanisms for Social Safety Nets: A Critical Review, «World Development» 2002; 30 (3). 5 A. Appadurai, «The Capacity to Aspire», in R. Vijayendra, M. Walton (eds.), Culture and Public Action, Stanford University Press, Stanford 2004. 6 I. Imparato, J. Ruster, Slum Upgrading and Participation. Lessons from Latin America, The World Bank, Washington D.C. 2003. 7 I. Imparato, J. Ruster, cit. 8 R.A. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, Princeton 1993. 9 P. Bourdieu, Practical Reason: On The Theory of Action (trans. R. Nice), Harvard University Press, Cambridge 1998. 10 A. Alesina, E. La Ferrara, Participation in Heterogeneous Communities, «Quarterly Journal of Economics» 2000, 115 (3). 11 L. Summers, Speech at World Bank Country Director’s Retreat, Washington D.C. 2001. 12 J. Conning, M. Kevane, cit. 13 G. Mansuri, R. Vijayendra, cit. 14 P. Bardhan, Irrigation and cooperation: an empirical analysis of 48 irrigation communities in South India, «Economic Development and Cultural Change» 48 (4), Berkeley 2000. 15 R. Vijayendra, A. M. Ibanez,; The Social Impact of Social Funds in Jamaica: A Mixed-Methods Analysis of Participation. Targeting and Collective Action in Community Driven Development, «Policy Research Working Paper» 2970, World Bank, Development Research Group, Washington D.C. 2003. 16 A.I. Khwaja, Can Good Projects Succeed in Bad Communities? Collective Action in the Himalayas, Harvard University Press, Department of Economics, Cambridge 2001. 17 J. Harriss, Depoliticizing Development: The World Bank and Social Capital, Left Word Books, New Delhi 2001; D. Mosse, «People’s Knowledge, Participation and Patronage: Operations and Representations in Rural Development», in B. Cooke, U. Kothari, Participation: The New Tyranny, Zed Books, London-New York 2001. 18 J. Bowen, On the Political Construction of Tradition: Gotong Royong in Indonesia, «Journal of Asian Studies» 1986, 45 (3); J. Ribot, Decentralization, Participation and Accountability in Sahelian Forestry: Legal Instruments of Political- Administrative Control, «Africa», 1999, 69. 19 A. I. Khwaja, Is Increasing Community Participation Always a Good Thing?, «Journal of the European Economic Association» 2004, 2, pp. 2-3 e 427-436. 20 Nel già citato Goethert il potere dato all’uno è considerato semplicemente sottratto all’altro. 21 V. Zuin, All that Glitters is not Gold: Unexpect Lessons from a Slum Upgrading Program in Brazil, Dissertation Master Thesis in City Planning, MIT, Cambridge 2005. 22 Si tratta di un’area che è stata oggetto, dal 2001 al 2006 di un intervento integrato di risanamento urbano nella città di Salvador di Bahia (Brasile) per eliminare gli insediamenti di palafitte (alagados) ivi esistenti.
