La globalizzazione in situazione di guerra
L’intervento armato in Iraq costituisce il sesto episodio di rilievo della “nuova epoca della guerra” che si è aperta con la caduta del muro di Berlino. Due le novità di rilievo di questa nuova epoca. La prima è che la fine della guerra fredda ha indotto l’Occidente a occuparsi sempre meno dello sviluppo dei Paesi poveri del Sud allo scopo di contrastare la diffusione del sovietismo e a concentrare sempre più i propri sforzi a difesa di interessi particolari e settoriali. La questione petrolio ne è l’esempio tipico anche se non l’unico. Come noto, le riserve di petrolio del mondo sono in gran parte concentrate nei Paesi del Medio Oriente, che ne esportano 17,4 milioni di barili al giorno: il 70% di quanto è necessario al mondo industrializzato. Se questi Paesi bloccassero le esportazioni o facessero lievitare di molto i prezzi, l’Occidente conoscerebbe un’altra crisi come quelle del 1973 (guerra del Kippur), del 1979 (rivoluzione iraniana), del 1991 (invasione del Kuwait); quest’ultima favorì la costituzione di una coalizione militare quale non si vedeva dalla fine del secondo conflitto mondiale. Si può così comprendere perché il mondo industrializzato continui a esercitare su questi Paesi una sorta di “tutela”, che finisce con il legittimare situazioni di precarietà sia politica sia socioeconomica. Situazioni queste che, oltre a generare imponenti flussi migratori, finiscono con il fertilizzare il terreno favorevole alla diffusione del terrorismo antioccidentale. La seconda novità è che, fino a questi anni, mai si era pensato alla globalizzazione in situazione di guerra. Anzi, se c’era un convincimento diffuso, tra studiosi e opinionisti, questo era proprio che la globalizzazione, pur con i suoi difetti, servisse la causa della pace. Si veda, fra i tanti, l’influente volume di Robert Cooper1 dove viene difesa la tesi secondo cui la società postmoderna, il cui inizio viene fatto coincidere con l’avvento del processo di globalizzazione, è una società inerentemente pacifica. I fatti dell’11 settembre si sono invece incaricati di obbligare anche i più restii a prendere atto di ciò che si sarebbe dovuto vedere già da parecchi anni: la globalizzazione è un gioco a somma positiva che aumenta reddito e ricchezza complessivi, ma è al tempo stesso un gioco che tende ad aumentare le distanze sociali sia tra Paesi diversi sia tra gruppi sociali diversi all’interno di un medesimo Paese, pur se ricco. Ebbene, si sarebbe dovuto sapere che è l’aumento, al di sopra di una certa soglia, delle povertà relative, e non di quelle assolute, a creare i presupposti favorevoli alle guerre. Parecchie sono le prese di posizione possibili di fronte allo scenario che si è venuto a creare. Quella che privilegio si fonda sulle tre seguenti tesi: - la pace è possibile, dato che la guerra è un evento e non già uno stato; - la pace, però, va costruita, nel senso che essa è frutto di opere tese a creare istituzioni di pace; - nell’attuale situazione storica, le istituzioni che reputo più urgenti sono quelle che attengono alla problematica dello sviluppo («lo sviluppo è il nuovo nome della pace»). Provo a spiegarmi.
La pace è possibile
Affermare che la pace è possibile significa prendere le distanze dal modello del “realismo politico” basato sulla nozione di balance of power, cioè equilibrio di potenza. Si tratta di un modello che, a partire da Hobbes (1651), attraversa tutta la modernità e giunge fino a recenti versioni in chiave neorealista. Per i realisti politici tutto quanto è possibile fare è contenere i danni della guerra, posto che essa è comunque inevitabile, essendo inscritta nello status naturae originario. Ritengo vi sia più di una ragione cogente per respingere un tale modello, tuttavia si tratta di ragioni che non posso qui elucidare. Mi basta avanzare una prova, per così dire, empirica. L’interessante Human Security Report, pubblicato dal Canadian Research Center nell’ottobre 2005, ci dà un resoconto esauriente delle guerre scoppiate nel mondo tra il 1946 e il 2004. Esso ci informa che la diffusione della democrazia (nel 1946 i regimi democratici erano 20; oggi sono 88), gli interventi di peace-keeping e l’estensione delle relazioni economiche internazionali hanno determinato una considerevole diminuzione del numero delle guerre internazionali e delle guerre civili. Più nello specifico: nonostante i casi del Ruanda e di Srebrenica, il numero di genocidi è calato dell’80% tra il 1980 e il 2002; nello stesso periodo, le crisi internazionali sono diminuite del 70% e il numero dei rifugiati è diminuito del 45%. D’altro canto, sul fronte del terrorismo la situazione si è pesantemente deteriorata a partire dalla rivoluzione islamica in Iran. Questi (e altri) dati sembrano confermare la tesi, avanzata da Wright2 per primo, secondo cui «mai due democrazie si sono fatte la guerra», un’idea che già Kant aveva anticipato quando, ne La pace perpetua (1795), osservava che la democrazia era meno prona alla guerra dei regimi autoritari. Sempre gli stessi dati valgono a dar credito alla posizione di coloro che vedono nell’estensione degli scambi internazionali un efficace fattore di scoraggiamento della guerra. Si tratta di un’idea antica che già Erasmus da Rotterdam, nel suo Enchiridion Militis Christiani del 1503, aveva chiaramente illustrato e che verrà ripresa, tra gli altri, da Montesquieu nel suo Lo spirito delle leggi (1748): «La pace è l’effetto naturale del commercio perché due nazioni che commerciano diventano reciprocamente dipendenti». Si tratta del principio della mutua dipendenza che, rendendo più oneroso il conflitto, incentiva i Paesi a cooperare tra loro e dunque a preservare la pace. Il conflitto, infatti, riduce la possibilità di scambio, e poiché i prezzi internazionali sono più vantaggiosi dei prezzi di autarchia, il conflitto peggiora la situazione per entrambi i contendenti, sia pure in proporzioni diverse. Keynes3 ribadirà il medesimo concetto, avvertendo però che, qualora i guadagni del commercio internazionale (gains from trade) vengano distribuiti in maniera iniqua fra i partecipanti, ciò può costituire causa di uno specifico conflitto. La pace va costruita La seconda tesi del mio argomento afferma che la pace è bensì possibile, ma va costruita. Quanto a dire che non è sufficiente - pur essendo necessario - il cosiddetto pacifismo etico o di testimonianza. Si è soliti indicare, quale data “ufficiale” di inizio del movimento non violento, quella dell’11 settembre 1906, quando a Johannesburg Gandhi si dichiarò pronto ad accettare la morte pur di non sottostare alla legge ingiusta. Altro fondamentale punto di riferimento del pacifismo etico è il celebre discorso, «Rischiare la pace», che Dietrich Bonhoeffer pronunciò nell’agosto 1934 a Fanoe (Svezia): «Non c’è pace se si pensa alla sicurezza. Perciò la pace deve essere rischiata; essa è il più grosso dei rischi e non può mai essere sicura […]. La pace significa affidarsi completamente alla preghiera, non volere nessuna sicurezza ma al contrario lasciare nelle mani di Dio la storia dei popoli» (sappiamo bene come Bonhoeffer modificherà poi la sua stessa posizione partecipando attivamente alla lotta di resistenza contro il nazismo). Perché il pacifismo del XX secolo oggi non è in grado, da solo, di far avanzare la causa della pace, pur continuando a essere un’opzione della coscienza individuale, degna non solamente della più ampia considerazione sociale, ma anche della massima tutela giuridica? Per due ragioni principali. La prima è esterna al pacifismo: sono mutate sia le cause sia la natura della guerra, come sopra si è accennato. Giovanni Paolo II ha guidato la piccola schiera di coloro che, per primi, hanno compreso questo fatto. Con la perspicacia che lo contraddistingueva, nell’Angelus del 1° gennaio 2002, aveva dichiarato: «Forze negative, guidate da interessi perversi, mirano a fare del mondo un teatro di guerra». Parole inquietanti che sanno non solo di profezia, ma soprattutto di atto d’accusa politica, e che chiamano in causa la nozione di «strutture di peccato» che era stata bene elucidata da papa Paolo VI. Se la pace è frutto della giustizia, si tratta di capire se sia più forte la questione della pace o quella della giustizia. La guerra è un peccato gravissimo, ma anche la perpetuazione dell’ingiustizia lo è. Il destino economico e sociale dei singoli Paesi e popoli non può essere più ignorato e trattato strumentalmente, come è accaduto finora. La seconda ragione riguarda, invece, lo stesso pacifismo tradizionale, il quale è oggi afflitto da una sorta di paradosso: da una parte, ha bisogno della guerra per rivendicare la pace; dall’altra, reagisce molto tiepidamente (fino a ignorarli) a quella miriade di conflitti che coinvolgono popoli “marginali”, ma che sono poi quelli che preparano la via alla guerra guerreggiata. La guerra in sé non viene chiamata in causa, ma vengono denunciate le singole guerre, delle quali si ricercano le cause “locali”. Come ha scritto Albertini4, il pacifismo di testimonianza coltiva «il sogno di eliminare la guerra senza distruggere il mondo della guerra». Ecco perché è urgente muovere passi veloci verso un nuovo pacifismo, quello che è stato chiamato istituzionale e il cui slogan potrebbe essere: se vuoi la pace prepara istituzioni di pace.
Le istituzioni di pace
Passo così alla terza tesi: quali sono le istituzioni di pace che oggi meritano priorità assoluta? Per abbozzare una risposta, conviene fissare l’attenzione su alcuni fatti stilizzati che connotano la nostra epoca. Il primo concerne lo scandalo della fame. È noto che la fame non è una tragica novità di questi tempi; ma ciò che la rende oggi scandalosa, e dunque intollerabile, è il fatto che essa non è la conseguenza di una production failure a livello globale, di un’incapacità cioè del sistema produttivo di assicurare cibo per tutti. È piuttosto una institutional failure, la mancanza cioè di adeguate istituzioni, economiche e giuridiche, il principale fattore responsabile di ciò. Si considerino i seguenti eventi. Lo straordinario aumento dell’interdipendenza economica, che ha avuto luogo nel corso dell’ultimo quarto di secolo, comporta che ampi segmenti di popolazione possano essere negativamente influenzati, nelle loro condizioni di vita, da eventi che accadono in luoghi anche parecchio distanti, rispetto ai quali non hanno alcun potere di intervento. Accade così che alle ben note «carestie da depressione » si aggiungano oggi le «carestie da boom», come Sen5 ha ampiamente documentato. Non solo, ma l’espansione dell’area del mercato - un fenomeno in sé positivo - significa che la capacità di un gruppo sociale di accedere al cibo dipende, essenzialmente, dalle decisioni di altri gruppi sociali. Per esempio, il prezzo di un bene primario, che costituisce la principale fonte di reddito per una certa comunità, può dipendere da quello che accade al prezzo di altri prodotti, indipendentemente da un mutamento nelle condizioni di produzione del primo bene. Un secondo fatto stilizzato fa riferimento alla mutata natura del commercio e della competizione tra Paesi ricchi e poveri. Nel corso degli ultimi vent’anni, il tasso di crescita dei Paesi più poveri è stato più alto di quello dei Paesi ricchi: il 4% circa contro l’1,7% circa all’anno sul periodo 1980-2000. Si tratta di un fatto assolutamente nuovo, dal momento che mai in passato era accaduto che i Paesi poveri crescessero più rapidamente di quelli ricchi. Questo vale a spiegare perché, nel medesimo periodo, si sia registrato il primo declino nella storia del numero di persone povere in termini assoluti (quelle cioè che in media hanno a disposizione meno di un dollaro al giorno, tenuto conto della parità del potere di acquisto). Prestando la dovuta attenzione all’incremento dei livelli di popolazione, si può dire che il tasso dei poveri assoluti nel mondo è passato dal 62% nel 1978 al 29% nel 1998 (va da sé che tale notevole risultato non ha interessato, in modo uniforme, le varie regioni del mondo: nell’Africa sub-sahariana, per esempio, il numero dei poveri assoluti è passato da 217 milioni nel 1987 a 301 milioni nel 1998). Al tempo stesso, però, la povertà relativa, vale a dire la disuguaglianza - così come misurata dal coefficiente di Gini o dall’indice di Theil - è aumentata vistosamente dal 1980 a oggi. È noto che l’indice di disuguaglianza totale è dato dalla somma di due componenti: la disuguaglianza tra Paesi e quella all’interno di un singolo Paese. Come risulta dall’importante lavoro di Lindert e Williamson6, gran parte dell’aumento della disuguaglianza totale è attribuibile all’aumento della seconda componente sia nei Paesi densamente popolati (Cina, India e Brasile) che hanno registrato elevati tassi di crescita, sia nei Paesi dell’Occidente avanzato. Ciò significa che gli effetti redistributivi della globalizzazione non sono univoci: non sempre guadagna il ricco (Paese o gruppo sociale che sia) e non sempre ci rimette il povero. Di un terzo fatto stilizzato mi preme dire in breve. La relazione tra lo stato nutrizionale delle persone e la loro capacità di lavoro influenza sia il modo in cui il cibo viene allocato tra i membri della famiglia - in special modo, tra maschi e femmine - sia il modo in cui funziona il mercato del lavoro. I poveri possiedono solamente un potenziale di lavoro; per trasformarlo in forza lavoro effettiva, la persona necessita di adeguata nutrizione. Ebbene, se non adeguatamente aiutato, il malnutrito non è in grado di soddisfare questa condizione in un’economia di libero mercato. La ragione è semplice: la qualità del lavoro che il povero è in grado di offrire sul mercato del lavoro è insufficiente a “comandare” il cibo di cui ha bisogno per vivere in modo decente. Come la moderna scienza della nutrizione ha dimostrato, dal 60% al 75% dell’energia che una persona ricava dal cibo viene utilizzata per mantenere il corpo in vita; solamente la parte restante può venire usata per il lavoro o altre attività. Ecco perché nelle società povere si possono creare vere e proprie «trappole di povertà». Quel che è peggio è che un’economia può continuare ad alimentare trappole della povertà anche se cresce a livello aggregato. Per esempio, può accadere - come in realtà accade - che lo sviluppo economico, misurato in termini di Pil pro-capite, incoraggi i contadini a trasferire l’uso delle loro terre dalla produzione di cereali a quella della carne, mediante un aumento degli allevamenti, dal momento che i margini di guadagno sulla seconda sono superiori a quelli ottenibili dai primi. Tuttavia, il conseguente aumento del prezzo dei cereali andrà a peggiorare i livelli nutrizionali delle fasce povere di popolazione, alle quali non è comunque consentito accedere al consumo di carne. Il punto da sottolineare è che un incremento nel numero di individui a basso reddito può accrescere la malnutrizione dei più poveri a causa di un mutamento della composizione della domanda di beni finali. Si osservi, infine, che il collegamento tra status nutrizionale e produttività del lavoro può essere “dinastico”: una volta che una famiglia o un gruppo sociale sia caduto nella trappola della povertà, è assai difficile per i discendenti uscirne, e ciò anche se l’economia cresce nel suo insieme. Quale conclusione trarre da quanto precede? Che la presa d’atto di un nesso forte tra institutional failures, da un lato, e scandalo della fame e aumento delle disuguaglianze globali, dall’altro, ci ricorda che le istituzioni non sono - come le risorse naturali - un dato di natura, ma regole del gioco economico che vengono fissate in sede politica. Se la fame dipendesse - come è stato il caso fino agli inizi del Novecento - da una situazione di scarsità assoluta delle risorse, non vi sarebbe altro da fare che invitare alla compassione fraterna ovvero alla solidarietà. Sapere, invece, che essa dipende da regole, cioè da istituzioni, in parte obsolete e in parte sbagliate, non può non obbligarci a intervenire sui meccanismi e sulle procedure in forza dei quali quelle regole vengono fissate e rese esecutive.
L’Agenzia Internazionale per la Gestione degli Aiuti
Senza nulla togliere all’importanza degli sforzi di coloro che si battono a favore del cosiddetto modello cosmopolita, secondo cui la via della pace passerebbe per la creazione di una qualche forma di governance sopranazionale, ritengo che nelle more dell’attesa sia cosa saggia mirare a quelle istituzioni che la vigente intelaiatura del diritto internazionale consentirebbe già di realizzare. A due in modo specifico intendo riferirmi. È ampiamente noto che uno dei problemi più urgenti, oggi, è quello di assicurare che le risorse (monetarie e non) destinate allo sviluppo dei Paesi in transizione raggiungano il fine per il quale esse vengono mobilizzate. Invero, più ancora che nella raccolta e nel reperimento dei fondi, le difficoltà maggiori si incontrano, nei modi di spesa degli stessi. A ben considerare, duplice è il dramma che affligge i Paesi poveri. Per un verso, solamente una parte dei fondi stanziati raggiunge lo scopo; per l’altro, i modi di spesa tuttora in auge alimentano la corruzione delle burocrazie e oligarchie locali, aggravando in tal modo situazioni già di per sé estremamente precarie. Ma v’è di più. La sfiducia generalizzata circa l’uso corretto delle risorse si ripercuote negativamente sui potenziali donatori. È ormai documentato che il modo più sicuro per scoraggiare il flusso continuo di donazioni è quello di non rispettare i canoni della accountability, cioè della trasparenza e dell’efficacia, da parte del soggetto - pubblico o privato che sia - prenditore dei fondi. La regola aurea del fund-raising insegna, infatti, che le risorse affluiscono non a chi ha bisogni da soddisfare, ma a chi dimostra di soddisfare bisogni. Allo scopo di contribuire a curare questa vera e propria piaga, che è parte non secondaria nella spiegazione del mantenimento delle condizioni di sottosviluppo in parecchi Paesi, ritengo sia necessario dare vita a una Agenzia Internazionale per la Gestione degli Aiuti (Aiga) con le seguenti caratteristiche: - all’Aiga affluiscono le risorse rese possibili dal “dividendo della pace” e da altre fonti, pubbliche e private. In particolare, l’Agenzia si adopera per attuare una propria strategia di fund-raising; - l’Aiga è, basicamente, un ente grant-making, anche se non è escluso che essa possa gestire in proprio progetti operativi specifici; - nell’erogazione dei fondi a coloro che sottopongono progetti di sviluppo, l’Aiga svolge una triplice funzione: istruttoria (seleziona i progetti da finanziare sulla base di criteri realisticamente rispettabili); di monitoraggio (controlli in corso d’opera e non solo al termine del progetto); di controllo dell’efficacia (verifica cioè che gli obiettivi del progetto siano stati conseguiti; non bastano infatti i controlli contabili oppure quelli di legittimità); - all’Aiga possono rivolgersi soggetti sia pubblici sia privati (profit e non profit). I criteri di attribuzione delle risorse ai progetti devono includere anche la capacità di questi di contribuire alla creazione di capitale sociale, cioè di reti di fiducia; - la struttura di governance dell’Aiga è quella tipica di un ente multistakeholder. Quanto a dire che nell’organo di governo dell’Agenzia devono trovare posto i rappresentanti di tutti i portatori di interessi, e cioè dei donatori, dei beneficiari, degli operatori. - L’operatività dell’Aiga è vincolata al principio - che deve essere sancito dallo statuto - secondo cui non più del 20% del volume complessivo delle operazioni è destinato alle spese amministrative generali. Ciò a garanzia del rischio dell’autoreferenzialità7. Un secondo intervento, urgente e possibile a un tempo, è quello di dare definitiva attuazione alle due proposte approvate nella riunione ministeriale di Doha della Wto (Organizzazione mondiale del commercio) nel novembre 2001, finora rimaste lettera morta. La prima riguarda l’accoglimento del principio «ti aiuto a entrare nei miei mercati» in sostituzione del precedente «ti aiuto, ma proteggo i miei mercati dai tuoi prodotti». Un recente studio del Tinbergen Institute di Rotterdam (2001) ha stimato che l’aumento del reddito per i Paesi poveri che deriverebbe da una riduzione delle barriere commerciali del 20% sarebbe pari a 50 miliardi di dollari, una cifra di gran lunga superiore ai 42 miliardi di dollari di aiuti allo sviluppo erogati negli anni 1995-98 dai Paesi avanzati. Come Stiglitz8 ha recentemente evidenziato, sia l’iniziativa del Consiglio europeo denominata Eba (Everything But Arms) sia la decisione degli Usa di concedere l’apertura del 97% del proprio mercato ai Paesi poveri si sono rivelate poco più che un’operazione di mera cosmesi politica, e ciò a causa delle concrete modalità applicative. La seconda proposta, pure approvata a Doha, riguarda l’accoglimento del principio di sussidiarietà declinato a livello transnazionale, al fine di consentire alle organizzazioni della società civile di andare oltre i compiti di advocacy e di denuncia, per assumere ruoli ben definiti di policy-making. Come si sa, sono oltre 7.000 le Organizzazioni non governative (Ong) registrate presso l’Onu, parecchie delle quali di grandi dimensioni e capaci di sviluppare notevoli volumi di attività. Non penso si potrà mai avviare una politica seria di redistribuzione a scala globale - si badi che le politiche a scala nazionale non servono più allo scopo - senza il concorso diretto delle organizzazioni della società civile. Vado a chiudere. Sono certamente consapevole delle difficoltà che la realizzazione di interventi quali quelli qui suggeriti pone. Ma non si tratta di difficoltà insormontabili, né si tratta di obiettivi al di sopra delle nostre attuali possibilità. D’altro canto, tra il rischio dell’utopia e quello della distopia preferisco correre il primo: la pace si nutre anche di utopia, purchè presa a dosi convenienti.
Note e indicazioni bibliografiche
1 R. Cooper, The Postmodern State and the World Order, Demos, London 2000. 2 Q. Wright, A Study of War, University of Chicago Press, Chicago 1942. 3 J.M. Keynes, The Economic Consequences of the Peace, Harcourt, Brace and Howe, New York 1920. 4 M. Albertini, Cultura della pace e cultura della guerra, «Il federalista», 26, 1984. 5 A. Sen, Lo sviluppo è libertà: perché non c’è crescita senza democrazia, Mondadori, Milano 2000. 6 P.H. Lindert, J.G. Williamson, Does Globalization Make the World Unequal?, «NBER Working Paper» n. 8228, April 2001. 7 Ci sono organizzazioni della galassia Onu che destinano oltre il 65% delle entrate complessive che ricevono al proprio mantenimento o alla propria autoconservazione. 8 J. Stiglitz, H. Rashid, L’ipocrisia commerciale degli USA, «La Repubblica», 11 luglio 2006.
