Il welfare state impotente di fronte alla divisione dell’Europa in regioni ricche e regioni povere
L’Europa ha visto ridursi anno dopo anno al proprio interno il divario fra regioni più sviluppate e regioni più arretrate. Lo sviluppo economico e il crescente benessere hanno consentito di destinare risorse crescenti agli obiettivi della solidarietà; la politica regionale ha costituito per molti anni uno dei capitali più importanti del welfare state. Questi progressi sono stati più visibili nei Paesi che soffrivano in misura maggiore di squilibri territoriali: l’Italia certamente si colloca fra questi. Le aree arretrate del nostro Paese hanno potuto contare sui trasferimenti non solo da parte delle regioni del nord Italia, ma in misura crescente da parte della Commissione Europea. Tale stato di cose, già in atto quando la Comunità Europea era formata da sei membri, si è confermato anche dopo la serie di ampliamenti che ha portato a quindici i Paesi membri. Con l’allargamento ad Est, si è registrata una brusca inversione di tendenza: gli squilibri si sono presentati con una gravità sconosciuta in passato, dato il sottosviluppo di alcuni Paesi dell’Europa orientale, mentre i fondi disponibili per il riequilibrio territoriale non hanno registrato incrementi di rilievo. L’ingresso dei nuovi Paesi pone perciò il problema dello squilibrio regionale con una intensità mai registrata in passato. L’Europa ha scoperto al suo interno una divisione fra ricchi e poveri, rendendo visibile una realtà che la “cortina di ferro” ci faceva sentire lontana, non nostra. Di fronte a un problema divenuto drammatico, ci troviamo a disporre di strumenti abbastanza deboli; occorre dunque riflettere su cosa sia necessario, su cosa sia possibile, su quali strumenti siano più efficaci per affrontare questa emergenza sociale ed economica.
Una nuova politica regionale per i Paesi dell’Europa orientale
All’interno della nuova Unione Europea convivono le aree più ricche e sviluppate del mondo accanto ad altre contraddistinte da livelli di povertà e sviluppo preindustriale; aree che vantano industrie di punta dotate di altissimo valore aggiunto e altre che si basano unicamente su un’agricoltura ancora organizzata in forme tradizionali; aree dove il capitale umano ha valore elevato ed altre caratterizzate dalla prevalenza di mano d’opera non qualificata. Questi squilibri sarebbero destinati ad aggravarsi ulteriormente con l’ingresso di nuovi possibili partners quali la Bulgaria o, ancor più, la Turchia. L’Europa è caratterizzata oggi da squilibri regionali di intensità paragonabile, sotto alcuni aspetti, a Paesi emergenti quali Cina e India. La differenza radicale è che l’allargamento ha cambiato l’ordine economico dell’Unione, portando squilibri prima non esistenti, mentre i grandi Paesi asiatici stanno uscendo da una situazione storica di sottosviluppo. Il Terzo Mondo è entrato a far parte della nostra società, è oggi all’interno della nostra statualità, e ci può aiutare a comprendere come politica regionale e politica sociale siano due modi di considerare lo stesso problema. Si tratta di un aspetto cruciale per affrontare in modo responsabile la costruzione di un nuovo welfare. É possibile schematizzare le due soluzioni alternative che hanno maggior probabilità di affermarsi in Europa per fronteggiare gli squilibri regionali: la prima è una strategia fondata sulle regole delle globalizzazione, la seconda una strategia di intervento pubblico. Questa contrapposizione è schematica e riduttiva, ma può essere utile per comprendere le implicazioni delle scelte che siamo chiamati a compiere. La prima alternativa, fondata sulle regole della globalizzazione, coincide sostanzialmente con la situazione esistente. Per entrare a far parte a pieno titolo del Mercato Unico Europeo, l’Europa chiede ai nuovi Paesi membri di abbattere le barriere alla concorrenza. Gli aiuti forniti a questi Paesi hanno dimensione limitata; gli investimenti diretti delle imprese occidentali, attirate dal basso costo del lavoro nell’Europa orientale, costituiscono l’unica fonte di rilievo di trasferimento di capitali. Il rischio che questi Paesi siano marginalizzati è elevato e aumenterà sempre più con la progressiva apertura dell’economia europea alla concorrenza mondiale, secondo la logica della globalizzazione. Gli esiti sociali di questa alternativa possono essere drammatici, e generare l’acuirsi intollerabile degli squilibri. L’alternativa simmetrica si fonda sul rafforzamento della statualità europea e sul varo di efficaci politiche regionali, come pure sulla definizione di politiche settoriali che incorporino l’obiettivo del riequilibrio territoriale. Esempi storici di queste ultime forme di intervento non mancano. L’Italia nel dopoguerra ha sviluppato una politica industriale con valenza di politica regionale: la decisione di localizzare a Taranto il secondo polo siderurgico integrato nazionale costituisce il simbolo stesso di questa politica, perseguita negli anni Sessanta e Settanta. Analoga valenza ha avuto negli Stati Uniti la localizzazione nelle aree depresse del Paese di alcuni importanti poli scientifici. Gli strumenti di politica regionale sono noti; è perciò più importante sottolineare come questi interventi abbiano in realtà rappresentato uno strumento fondamentale per affermare la solidarietà sociale. A questo punto occorre valutare se oggi sia realistico l’obiettivo dell’equilibrio dello sviluppo europeo. Il perseguimento di questo obiettivo richiede l’attivazione di strumenti in grado di affermare l’interesse generale. Le risorse necessarie per finanziare nell’Europa “a venticinque” una politica regionale con efficacia analoga a quella realizzata dall’Europa “a sei” non sono a disposizione della Commissione. Nel corso degli ultimi mesi abbiamo verificato la difficoltà di aumentare anche solo lievemente il budget dell’Unione Europea, nonostante l’ampia convergenza sulla necessità di aumentare gli investimenti per la ricerca e lo sviluppo. Fra solidarietà e mercato, l’ago della bilancia mondiale, e al suo interno della bilancia europea, pende a favore del mercato. Di qui la domanda, semplice ma di difficile soluzione: come invertire la rotta, come riportare al centro dell’iniziativa l’obiettivo dello sviluppo equilibrato? Quali strumenti possono, in questa situazione, sostenere le scelte di valore, basate sulla solidarietà? Quale welfare, e come?
Ripensare il New Deal
Queste domande erano della massima attualità nell’America degli anni Trenta. La Grande Depressione, con la conseguente crisi delle aree sottosviluppate, aveva aggravato gli squilibri regionali e sociali, rendendoli sempre meno sostenibili: in questa situazione Roosevelt lanciò il New Deal, un nuovo modello di Stato e di mercato in grado di conciliare solidarietà e sviluppo. È opportuno chiederci se quella esperienza, ormai vecchia di quasi un secolo, possa ancora insegnarci qualcosa, nonostante ovviamente molte soluzioni messe a punto in quegli anni siano ormai obsolete; il problema è capire che cosa sia ancora valido ai nostri giorni. Il New Deal segna un punto di rottura innovativo nel processo di sviluppo economico e sociale dei Paesi industrializzati: vara politiche di welfare, trasferisce risorse a favore delle aree meno sviluppate, corregge alcuni meccanismi di mercato per far prevalere l’interesse generale. Il fattore che forse è più utile evidenziare in questa sede è l’utilizzo di uno strumento privato per perseguire l’interesse generale: il comportamento delle imprese viene cioè influenzato, in modo da farne uno strumento al servizio non solo del profitto, ma anche dell’interesse comune. È questo un aspetto in genere sottovalutato, ma di grandissima attualità. Con il New Deal prende avvio il superamento del paradigma classico liberale, per cui l’impresa opera in funzione dell’interesse generale quando ricerca la massimizzazione del profitto. L’allocazione ottimale delle risorse può essere perseguita nel modo più efficace facendo sentire all’interno del processo decisionale delle imprese la voce dei poteri pubblici. In questo quadro nasce l’impresa federale statunitense, come strumento della politica economica del governo federale. Il modello liberale non viene abbandonato, ma arricchito dal New Deal, che qualifica il ruolo dello Stato, in tutte le sue articolazioni, all’interno del modello liberale stesso. La cultura generata dal New Deal è alla base della nascita, nell’Italia degli anni Trenta, della grande impresa pubblica nazionale moderna, su iniziativa di alcuni uomini illuminati, che si sono messi al servizio della società senza far valere alcuna appartenenza politica. Questa grande impresa pubblica nazionale è stata caratterizzata da un mix di fattori, fra cui i più cruciali sono stati: - l’iniziativa pubblica; - la partecipazione pubblica nel capitale dell’impresa; - la prospettiva strategica a lungo termine; - la creazione di capacità imprenditoriali; - il rispetto delle regole di mercato, nell’accezione liberale del termine. Questi aspetti sono essenziali per comprendere come il modello messo a punto negli anni Trenta abbia potuto confermarsi valido per mezzo secolo, in condizioni d’ambiente totalmente rinnovate, fino a quando tutto il sistema di governo dell’economia pubblica nel nostro Paese è stato travolto dalla corruzione e dalla crisi dei partiti. Oggi non si tratta di tornare all’esperienza di quegli anni, ma di comprendere se alcuni aspetti di quella esperienza restino validi, se sia possibile delineare una nuova iniziativa europea che sappia riprendere, mutatis mutandis, quanto è ancora valido di questa esperienza storica.
L’attualità di una nuova generazione di imprese di interesse generale: il caso Airbus
Per comprendere se sia possibile avviare, nelle condizioni oggi vigenti, una nuova generazione di imprese di interesse generale in Europa, è significativo il caso Airbus. Airbus ha avuto successo grazie al ruolo strategico svolto dall’attore pubblico, che è stato capace di affermare una visione di lungo periodo, basata sull’interesse generale della società europea in un’ottica pluridecennale. Il supporto fornito dall’attore pubblico non è stato tanto finanziario, quanto politico, nell’accezione nobile del termine, come capacità di disegnare e di sostenere un progetto di ampio respiro. Per recuperare il ritardo nei confronti dei competitors statunitensi, Airbus non aveva altra strada che compiere scelte aggressive e rischiose, progettando prodotti innovativi, in vista di equilibri di mercato realistici, ma non ancora consolidati. Queste scelte non potevano essere compiute secondo un’ottica aziendale di breve periodo, ma solo con un’ottica di lungo periodo orientata all’affermazione dell’interesse pubblico, che ha consentito ad Airbus di anticipare i tempi rispetto ai leader statunitensi. Boeing, essendo quotata, doveva rispondere agli analisti finanziari sulla base dei risultati economici trimestrali. Airbus doveva rispondere ai governi della Core Europe della propria capacità di realizzare un progetto strategico di lungo periodo; non avendo la necessità di distribuire dividendi agli azionisti, la società fruiva di una maggiore libertà nel perseguire una prospettiva di lungo termine e di investire nello sviluppo. Queste osservazioni, schematiche e valide solo in prima approssimazione, servono a cogliere il significato del caso Airbus all’interno della tematica generale che stiamo affrontando: i promotori di Airbus si sono trovati nella condizione di concepire un modello innovativo di impresa, a cui in questa sede abbiamo attribuito il nome di impresa europea di interesse generale.
L’impresa europea di interesse generale può essere uno strumento di politica regionale?
Airbus è un precedente del massimo rilievo, che si è collocato nel solco della tradizione delle grandi imprese pubbliche nazionali moderne, e innovando questo modello secondo due punti di vista fondamentali: Airbus è impresa europea, non nazionale, ed è impresa di interesse pubblico, non impresa pubblica. Si tratta di un aspetto cruciale. È lecito chiedersi se, mutatis mutandis, questa nuova forma d’impresa che si sta delineando in Europa possa far propri gli obiettivi che avevano caratterizzato l’impresa pubblica, e che tuttora caratterizzano le imprese federali statunitensi. L’impresa europea di interesse generale può fare propri obiettivi di riequilibrio territoriale, ove ciò non entri in conflitto con le regole del Mercato Unico Europeo. Le due aree principali in cui è più facile evitare questo conflitto sono costituite dalla difesa e dalla ricerca scientifica: quest’ultima, unitamente all’innovazione, è l’area in cui l’Europa è oggi chiamata a concentrare il proprio impegno. La possibilità per le imprese europee di interesse generale di esercitare un impatto in termini di sviluppo regionale equilibrato dipendono quindi dalla tipologia di attività svolta, e risultano certamente di ampia portata. Nelle pagine precedenti abbiamo schematizzato due soluzioni alternative per fronteggiare gli squilibri regionali in Europa: una strategia fondata sulle regole della globalizzazione, da un lato, e, dall’altro, una strategia di intervento pubblico. Le piccole e medie imprese sono, per loro natura, portate a inserirsi all’interno della prima strategia, come componenti ad essa organiche. Il loro contributo principale al riequilibrio territoriale è in ultima analisi identificabile nelle loro capacità di arbitrare le differenze di costo del lavoro nelle diverse regioni europee. L’impresa europea di interesse generale può invece più agevolmente inserirsi nella seconda strategia, come componente ad essa organica. Molto, tuttavia, dipende dalle configurazioni che l’impresa di interesse generale potrà assumere, che vanno poste, a loro volta, in relazione alle caratteristiche che assumerà l’Unione Economica Europea. Il problema cruciale è decidere verso quale società vogliamo andare, che peso vi avrà la solidarietà, e quali strumenti sono necessari per concretizzare le scelte di valore. Ciò che caratterizza l’impresa europea di interesse generale è in primo luogo il fatto di riportare al centro dei processi decisionali le prospettive a lungo termine, superando l’enfatizzazione del breve termine. Per consolidare il ruolo dell’impresa europea di interesse generale come portatrice di una visione di lungo termine, non è indispensabile la proprietà pubblica: potranno essere organizzate imprese riconducibili a questo paradigma, caratterizzate da una partecipazione azionaria pubblica di maggioranza, di minoranza o del tutto assente. Questo aspetto diviene più chiaro se concepiamo l’impresa europea di interesse generale come corpo intermedio, nel quadro di un ordine costituzionale fondato sulla sussidiarietà. Questa concezione consente di conciliare le capacità di partecipare a un processo decisionale che coinvolge l’intera comunità entro cui si colloca l’impresa, con la libertà di dotarsi in modo flessibile di un azionariato pubblico e privato in funzione delle specifiche esigenze di volta in volta emergenti. L’impresa europea di interesse generale si presenta come una tessera di un mosaico più ampio, costituito dall’Unione Economica Europea: da essa può trarre energia, e ad essa può contribuire in modo innovativo. L’Europa sta edificando una nuova statualità, un nuovo welfare. Le imprese europee fanno parte di questo disegno, così come tutte le componenti della società; esse sono destinate ad essere investite dagli sviluppi che il modello europeo di società e Stato registrerà. Al centro di questa rivoluzione in atto c’è la sussidiarietà. È questo il New Deal europeo. Il processo è iniziato; il suo futuro dipenderà dalle scelte che sapremo compiere.
