Crisi della progressività fiscale e crisi del modello di welfare state
All’interno del dibattito sul futuro dei sistemi di welfare non è raro riscontrare l’influenza di sedimentazioni di tipo ideologico, che, senza corrispondere a dati di realtà dimostrati, rischiano di diventare un freno a priori alle istanze riformiste. Alle spinte riformiste, infatti, si obietta spesso che il passaggio dal modello welfare state a quello welfare society è destinato ad avvenire con un sacrificio del valore dell’equità. Ad esempio, si sostiene che la creazione di “quasi mercati”, con l’apertura ai soggetti del privato sociale in concorrenza con il sistema pubblico nella fornitura di servizi pubblici, non potrebbe garantire le stesse prestazioni di equità del sistema di welfare state. In realtà proprio il mantenimento del modello tradizionale di welfare in contesti radicalmente mutati rispetto a quelli d’origine può apportare un vulnus al valore dell’equità, determinando situazioni di disagio sociale il cui peso finisce paradossalmente per ricadere sulle fasce più deboli della popolazione. Un esempio della necessità di modificare il nostro approccio ai problemi del welfare ci viene dalla messa in crisi ad opera della globalizzazione del paradigma accettato di democrazia fiscale, per cui vi è coincidenza nella medesima persona fra le figure dell’elettore, del beneficiario della spesa pubblica e del contribuente. Oggi in un contesto globalizzato il cittadino continua a votare nel Paese di appartenenza e a beneficiare in esso della spesa pubblica, «ma può anche, in numerosi casi - come investitore finanziario o come imprenditore o come lavoratore - scegliere il Paese dove pagare almeno una parte dei tributi».1 La ricchezza diventa così in grado di sottrarsi al vincolo territoriale: non è più lo Stato che sceglie come tassare la ricchezza, è la ricchezza che sceglie dove essere tassata.2 Emblematico il caso dell’Irlanda che, grazie ad una politica fiscale particolarmente favorevole agli investimenti esteri, ha vantato, nel decennio 1991-2001, un tasso di sviluppo economico pari al triplo della media europea.3 La grande ricchezza può quindi diventare “apolide” e sfuggire alla pretesa fiscale dello Stato, migrando dove la pressione fiscale è meno elevata. Questa capacità di mobilità della ricchezza rappresenta un dato di contesto dal quale non si può prescindere nella valutazione del tasso di equità dei modelli tradizionali di welfare state, il cui progetto di giustizia sociale era costruito sulla progressività dell’imposta e sulla sua capacità di ridistribuire ricchezza all’interno di un sistema dal quale era esclusa la possibilità di uscire in modo del tutto legale.
Trappole e paradossi del welfare state
Nel nuovo contesto, diventa molto più probabile che la pressione fiscale nazionale, restringendosi il bacino dei soggetti incisi dalle imposte, finisca per incidere relativamente di più sui redditi medio-bassi, esclusi dalla mobilità internazionale, e sui cosiddetti “beni al sole”. Rimane allo Stato l’imponibile offerto dai fattori poco mobili: il lavoro, i consumi, le rendite immobiliari; «anzi la parte di tale imponibile rappresentata dai valori individuali più bassi […] per la mobilità della frangia dei valori unitari più elevati».4 Il modello tradizionale di welfare state, nato per garantire le classi esposte alla povertà e al bisogno, oggi rischia di schiacciare, con il suo peso fiscale, proprio quelle classi più deboli che avrebbe dovuto tutelare5, rischiando addirittura di creare i problemi che avrebbe dovuto risolvere. Alcuni esempi dimostrano l’attualità di questa ipotesi. Nel 1996, il 30% delle famiglie italiane rimaneva escluso dall’area della società dei consumi, ma non da quella del prelievo fiscale dell’imposta sul reddito.6 In tempi più recenti, un rapporto ISTAT ha denunciato il notevole aumento del rischio della povertà nei cosiddetti working poors (le coppie monoreddito con figli minori) proprio a causa del cuneo fiscale. Ricordiamo che l’art. 3 della Costituzione impone alla Repubblica di «rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono la piena partecipazione dei lavoratori alla vita sociale e politica del Paese». Paradossalmente può accadere che l’“ostacolo” diventi il prelievo fiscale. In queste situazioni, gli interventi che diminuiscono il carico tributario sui redditi più bassi riducono il gettito per finanziare servizi pubblici, ma possono sortire l’effetto di far uscire numerose famiglie dalla soglia della povertà. Nel modello tradizionale di welfare state, organizzato sulla base di servizi pubblici statali “dalla culla alla tomba” e finanziato dalla fiscalità generale, le distorsioni appena descritte si amplificano per effetto di altri fattori. In situazioni come quella italiana, infatti, ci sono “poche culle” e “poche tombe”: da un lato si verifica un drammatico calo della natalità (l’Italia è al penultimo posto in Europa per natalità) e dall’altro ad un allungamento dell’età media. Ciò determina pressioni sul sistema pensionistico che rischiano di diventare insostenibili, e che incidono, con le loro esigenze di finanziamento, su una base di popolazione attiva sempre più ristretta: si ipotizza che a breve si avrà un rapporto di uno a due tra lavoratori e pensionati (oggi già siamo 1 a 1,7). Il contesto amplifica quindi gli effetti distorsivi, determinando ulteriori paradossi, tanto più visibili quanto più radicate sono state le preoccupazioni universalistiche maturate nello sviluppo del modello. Il modello di welfare sviluppato in Europa e in Italia a partire dal dopoguerra si è fondato su un’alleanza tra Stato e mercato7 ed è riuscito ad offrire un sistema diffuso di garanzie e protezioni sociali grazie anche all’effetto della crescita economica. In uno scenario di crescita economica, anche a livello di costituzione materiale, si è realizzato un accordo sulla fornitura di servizi uniformi di massa finanziati da un prelievo progressivo, attuando una profonda redistribuzione in natura che è stata accettata anche dalla minoranza chiamata a pagare molto di più quanto non ricevesse, «perché l’aumento del reddito nazionale in una società capitalistica senza grossi traumi assicurava a detta maggioranza guadagni netti crescenti nel tempo, a dispetto del gravame fiscale».8 Tra questi guadagni rientrava anche il carattere universalistico del sistema di welfare state, che forniva tendenzialmente a tutti - anche alla classe alta e medio alta - servizi pubblici (trasporto, sanità, etc.) a prezzi inferiori a quelli che avrebbe offerto il mercato.
Universalità dei servizi e casi di “solidarietà rovesciata”
La preoccupazione universalistica poteva determinare anche casi evidenti di “solidarietà rovesciata”, ma questi erano metabolizzati dal sistema che riusciva a ridistribuire grandi quantità di ricchezza attraverso la leva fiscale progressiva. Un caso emblematico è quello delle tasse universitarie: la spesa pubblica effettiva dell’università è sostenuta dalla fiscalità generale e solo in minima parte dalle tasse pagate dalle famiglie degli studenti. Anche considerando che le tasse sono scaglionate a seconda del reddito delle famiglie, in realtà l’importo rimane largamente inferiore al costo effettivo del servizio. La differenza è a carico della fiscalità generale e quindi anche delle famiglie povere, per le quali l’accesso all’università è di fatto precluso. Si è, infatti, recentemente dimostrato che un padre non laureato ha una probabilità del 93% di avere un figlio egualmente non laureato. 9 La capacità di metabolizzare questi e altri casi di solidarietà perversa è oggi messa in crisi dalla prolungata diminuzione della crescita economica e dalla perdita di forza del principio della progressività fiscale, anche per l’affermarsi della convinzione che tale progressività possa incidere negativamente sullo stimolo all’investimento e all’iniziativa imprenditoriale, fattori assolutamente necessari per rilanciare il processo di crescita economica. In un contesto di minore crescita o addirittura di stagnazione la progressività ha di fatto perso molta della capacità ridistributiva che poteva vantare alcuni decenni fa. L’imposizione progressiva infatti non solo è messa in crisi dal contesto globalizzato, come si è visto in precedenza, ma anche all’interno stesso dell’Unione Europea; notiamo infatti, e proprio in molti nuovi Paesi membri, una certa tendenza all’uniformità, sempre a causa del prevalere della preoccupazione per lo sviluppo economico. Emerge - o forse si dovrebbe dire riemerge - la tendenza a preferire l’imposizione sui consumi rispetto a quella sul reddito, riducendo però in tal modo il ruolo ridistributivo dell’imposizione fiscale. La tendenza al prevalere dell’imposizione sui consumi, il cui carattere di regressività è noto, unita alla perdita della capacità ridistributiva dell’imposizione progressiva dei redditi, porta a ulteriori paradossali conseguenze sui principi universalisti del tradizionale modello di welfare. Si tratta di casi che meritano di essere analizzati. Un esempio è costituito dalla possibilità di utilizzo a prezzo relativamente basso di servizi pubblici da parte dell’upper class, dovuta al fatto che il finanziamento di tali servizi è ancora a carico di una fiscalità generale che, appunto, ha perso molto della sua originaria e marcata connotazione ridistributiva: accade così che il viaggio in Eurostar di un ricco sia, di fatto, sovvenzionato da un operaio (rectius: dal concorso di quest’ultimo alla fiscalità generale). In Italia, quindi, la classe medioalta e alta gode attualmente di una serie di benefits ottenuti negli anni d’oro del welfare state e della “finanza allegra” come contraccambio per la forte progressività del sistema, durante i quali la capacità di crescita economica era tale da non venir messa in discussione da tale progressività. Oggi la combinazione di circostanze che ha permesso tutto ciò è venuta meno, sia di fatto che di diritto, ma questi benefits non si riescono a mettere facilmente in discussione, nonostante la loro equità sia divenuta difficilmente giustificabile. Alcuni dati esemplificano ulteriormente il problema: nel 2003 per un impiegato con un reddito di 37.336 euro, con moglie figlio a carico, il tax freedom day è caduto il 22 giugno; per un operaio con un reddito di 18.700 euro, nelle stesse condizioni, il 15 maggio.10 Quell’operaio ha cioè lavorato fino al 14 maggio per lo Stato, perché ha concorso a finanziare il sistema universalistico dei servizi pubblici del welfare. Il vulnus all’equità si evidenzia anche da un altro punto di vista. Negli anni d’oro del welfare state, in virtù delle prestazioni sociali che il sistema riusciva a garantire, è stata prestata poca attenzione all’effettiva capacità contributiva dei cittadini, almeno dal punto di vista dei regimi di deduzione e detrazione delle spese necessarie all’esistenza personale e familiare. L’operaio sopra citato, infatti, paga ancora oggi il retaggio di quella impostazione: non gode, ad esempio, della deducibilità piena delle spese dentistiche, di quella effettivamente sostenuta per i figli, etc. Per la spesa dentistica, infatti, è prevista una detrazione solo del 19%, mentre riguardo alla spesa per i figli siamo ancora lontani dai 15.000 euro per ogni figlio a carico previsti dalla legislazione tedesca. Nel 1998 a quell’operaio il fisco riconosceva una detrazione che corripondeva al riconoscimento di un costo di mantenimento di sole 2.400 lire giornaliere per ogni figlio (mentre la spesa reale ammontava a 34.000 lire). Ancora oggi, nonostante un indubbio miglioramento, siamo lontani da livelli di deduzione corrispondenti alla spesa effettiva. Si deve quindi concludere che, dalle spese dentistiche a quelle sostenute per i figli, il titolare di un reddito medio-basso in molti casi viene tassato come se avesse ancora la disponibilità delle risorse economiche impiegate, invece, per fronteggiare queste inevitabili spese di sussistenza, personali e familiari.
Sussidiarietà e nuova equità
Rispetto a queste trappole della povertà il passaggio dal modello di welfare state a quello di welfare society consente di recuperare un maggiore tasso di libertà e di efficacia nel soddisfacimento dei diritti sociali. Ad esempio, l’applicazione del principio di sussidiarietà consente di superare quella forma perversa di governance per cui il monopolio pubblico sulla decisione di spesa relativa ai servizi sociali ha spesso favorito gli interessi dei fornitori (burocrati, sindacalisti, etc.) anziché quelli dei destinatari. È innegabile, infatti, che una rendita di posizione ha protetto dalla concorrenza i fornitori dei servizi, che hanno spesso utilizzato l’apparato a loro vantaggio, mentre i destinatari del servizio non hanno avuto alcuna voce in capitolo. Nel tradizionale modello “burocratico impositivo” il cittadino, infatti, si è visto restituire in termini di servizio quello che aveva pagato con l’imposizione fiscale, diminuito però del costo burocratico della gestione di questo transfert. Il servizio pubblico, erogato in una situazione di sostanziale monopolio, ha quindi risentito anche di uno scadimento qualitativo, ma l’opzione per un servizio “privato” diverso da quello offerto dall’ente pubblico (eventualmente ritenuto inefficiente), ha dovuto essere pagata (da chi ne aveva la facoltà) con risorse ulteriori rispetto a quelle già prelevate dall’imposizione fiscale. Quest’assetto poteva ancora risultare tollerabile quando il sistema riusciva comunque a garantire protezione sociale. Oggi, di fronte alle nuove, forti esigenze di ridimensionamento della spesa pubblica e ai paradossi sopra evidenziati, si apre la necessità di un ripensamento del catalogo stesso dei diritti sociali. Il traguardo di una maggiore equità può discendere dall’enucleazione di un catalogo di nuovi diritti sociali, costruiti sulla base del principio di sussidiarietà, e strutturati in modo da recuperare equità e libertà al sistema: -diritto all’esenzione fiscale del Familienexistenzminimum; -diritto alla completa esenzione fiscale delle spese che attengono ai bisogni primari dell’esistenza; -diritto alla destinazione diretta di una parte delle imposte; -diritto alla libertà di scelta tra servizio pubblico e servizio privato; -diritto a un “quasi mercato” dove agenti pubblici e privati non profit possano concorrere in condizione di parità, sotto il controllo pubblico delle prestazioni erogate. Il riconoscimento di questi diritti sociali fondati sulla sussidiarietà potrebbe corrispondere all’esigenza, evidenziata da Giddens, di «democratizzare la democrazia»,11 considerando la complessità delle metamorfosi intervenute e le prospettive di una maggiore equità del sistema di protezione sociale.12 Note 1G. Muraro, Federalismo fiscale e sanità nella crisi dello Stato sociale, in F. Zanardi, a cura di, I sistemi di Welfare tra decentramento regionale e integrazione europea, Franco Angeli, Milano 2003, p. 51. 2 G. Tremonti, Il futuro del fisco, in F. Galgano, S. Cassese, G. Tremonti, T. Treu, Nazioni senza ricchezza e ricchezze senza nazione, Il Mulino, Bologna 1993, pp. 57 e ss. 3 S. Tafani, Politiche fiscali e sviluppo economico nelle aree UE depresse: analisi e comparazioni, in «Tributi on line», n.8/2003, pp. 7 e ss. dove si rileva come il Pil pro capite irlandese sia cresciuto a un tasso medio del 3,5% nel periodo 1975-85, del 4,6% nel quadriennio successivo, dell’8,2% nel decennio 1991-2001. 4 G. Muraro, op. cit., p. 52 5 A. Martino, Sussidiarietà o statalismo, in « Ideazione», 2002, p. 2 e ss. 6 L. Antonini, Dovere tributario, interesse fiscale e diritti costituzionali, Giuffrè, Milano 1996, pp. 408 e ss. 7 G. Vittadini, Introduzione, in G. Vittadini, a cura di, Liberi di scegliere, Etas Libri, Milano 2002, XV, dove si osserva: «Si giunse così a realizzare una sorta di collaborazione tra Stato e mercato, tra intervento pubblico e iniziativa privata che sembrò conciliare gli interessi di tutte le principali forze sociali». 8 G. Muraro, op. cit., p. 52. 9 Il dato è riportato in G. Vittadini, Investire in educazione, «Atlantide», n.1/2006, pp. 17 e ss. 10 I dati sono tratti da «Il Sole 24 Ore», 15/12/2002. 11 A. Giddens, La terza via, trad. it. Fontana, Il Saggiatore, Milano 1999, pp. 76 e ss. 12 L. Franzese, Ordine economico e ordinamento giuridico. La sussidiarietà delle istituzioni, CEDAM, Padova 2004, pp. 7 e 12.
Bibliografia - L. Antonini, Sussidiarietà fiscale. La frontiera della democrazia, Guerini, Milano 2005. - M. Bertolissi, Rivolta fiscale, federalismo, riforme costituzionali, CEDAM, Padova 1997. - S. Cassese, La nuova costituzione economica, Laterza, Bari 2001. - P. Donati, Equità fra le generazioni: una nuova norma sociale, in E. Malinvaud (ed.), Intergenerational Solidarity, The Pontifical Academy of Social Sciences, Vatican City 2002, pp. 151-189 (rist. in F. Piancastelli, P. Donati, a cura di, L’equità fra le generazioni: un dibattito internazionale, «Sociologia e Politiche Sociali», vol. 6, n. 1, 2003, pp. 9-40). - G. Cesana, M. Barea, a cura di, Il Welfare in Europa, Rapporto Cefass, Società Editrice Fiorentina, Firenze 2003. - S. Cipollina, I confini giuridici del tempo presente. Il caso del diritto fiscale, Giuffrè, Milano 2003. - M. R. Ferrarese, Le istituzioni della globalizzazione, Il Mulino, Bologna 2000. - L. Franzese, Ordine economico e ordinamento giuridico. La sussidiarietà nelle istituzioni, CEDAM, Padova 2004. - A. Giddens, La terza via, trad. it. Fontana, Il Saggiatore, Milano 1999. - J. Lerner, Einkommensteuerrecht und Sozialhilferecht, Tubingen 1999. - G. Muraro, Federalismo fiscale e sanità nella crisi dello Stato sociale, in F. Zanardi, a cura di, I sistemi di Welfare tra decentramento regionale e integrazione europea, Franco Angeli, Milano 2003. - G. Tremonti, Il futuro del fisco, in S. Cassese, G. Tremonti, T. Treu, Nazioni senza ricchezza e ricchezze senza nazione, Il Mulino, Bologna 1993. - G. Vittadini, a cura di, Liberi di scegliere, Etas Libri, Milano 2002.
