La pubblica amministrazione da circa un decennio è coinvolta in una profonda riforma. A seguito delle innovazioni introdotte dalla legge, il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici è stato assoggettato al diritto dei privati, al contratto collettivo, cioè, e al contratto individuale. La riforma ha trovato la propria giustificazione nella necessità di rendere più efficiente, e quindi più economica, l’utilizzazione delle risorse destinate alla pubblica amministrazione, in base al principio secondo il quale privato equivale a “efficiente”, e pubblico a “inefficiente”. La fondatezza di questo assunto è però dubbia. Molti economisti riconoscono alla disciplina del mercato la capacità di eliminare posizioni di rendita, e quindi di migliorare l’allocazione efficiente delle risorse. Questa disciplina, però, funziona solo in assenza di impedimenti legali ed istituzionali, spesso volti a proteggere tali posizioni. Spesso infatti, anche quando gli agenti coinvolti sono privati, l’allocazione raggiunta può essere inefficiente, se esistono vincoli alla concorrenza, e se la contrattazione tra le parti ripartisce una rendita posta al riparo dalla contestabilità dei mercati. In questo saggio ci proponiamo di analizzare le implicazioni del passaggio da una gestione del rapporto lavoro di tipo pubblicistico ad una di tipo privatistico, assumendo come spunto di riflessione la scuola, un settore rilevante sia per le risorse utilizzate, sia per le conseguenze che la scolarità ha sullo sviluppo del capitale umano e sulla crescita economica. L’applicazione alla scuola del concetto economico di efficienza presuppone che vengano enunciati, in via preliminare e ai fini dell’indagine, gli obiettivi di tale istituzione. È naturale includere tra questi obiettivi lo sviluppo delle capacità cognitive e relazionali della persona, come pure l’apprendimento di conoscenze linguistiche, tecniche e scientifiche. Il saggio è organizzato come segue: inizialmente vengono sottoposti ad esame gli aspetti fondamentali della performance scolastica in Italia, rispetto ai principali Paesi OCSE, per giungere alla conclusione che la qualità e la produttività dei docenti hanno un ruolo rilevante nel conseguimento dei risultati scolastici. Dal momento che la produttività può essere stimolata da un disegno opportuno dei meccanismi retributivi vengono in seguito presi in esame gli schemi di incentivo attualmente presenti, con particolare attenzione all’esperienza inglese. Si passa poi a considerare in dettaglio l’evoluzione normativa italiana, commentandola anche alla luce dei risultati dell’analisi economica, per concludere infine con alcuni suggerimenti legati alla realtà italiana.
Performance scolastica, risorse e qualità dell’insegnamento
La pubblicazione delle due indagini PISA sugli studenti europei ha messo la performance media della scuola italiana sotto i riflettori. In quasi tutti i test standardizzati proposti dall’OCSE, i quindicenni italiani hanno ottenuto un punteggio medio inferiore a quello dei principali partner commerciali, e paragonabile al punteggio medio del Portogallo. Al deludente risultato nei test si accompagna una percentuale notevolmente più bassa della media OCSE degli individui nella classe di età 25-34 che hanno conseguito almeno un diploma di scuola secondaria superiore. Nel 2001 in Italia tale percentuale era pari al 57%, rispetto al 78% in Francia, all’85% in Germania, al 94% in Giappone e all’88% negli Stati Uniti. Si potrebbe pensare che tali deludenti risultati siano legati alla carenza di risorse, ma non è così. L’Italia spende meno rispetto alla media OCSE solo a livello di istruzione universitaria, ed il rapporto tra studenti e docenti – come è noto – è di gran lunga inferiore alla media. È ragionevole chiedersi quali siano le cause di un risultato scolastico relativamente deludente, in presenza di un investimento non inferiore alla media. Alcune ragioni possono essere individuate nella diversa distribuzione del talento, nelle diverse condizioni sociali e familiari e nel ruolo degli insegnanti. Se appare abbastanza improbabile che gli studenti italiani siano meno abili dei loro colleghi europei ed americani, l’ambiente sociale e familiare può assumere una certa rilevanza, se conduce ad una minore attenzione ed enfasi verso l’apprendimento formale. Ad esempio, in ambienti socioeconomici in cui il “saper fare” conta di più della conoscenza teorico-formale, lo scarso valore sociale attribuito a quest’ultima può ridurre le motivazioni all’apprendimento, pur in presenza di docenti di pari caratteristiche. Tra i ricercatori che hanno esaminato la qualità del sistema scolastico ed il suo impatto sulla performance degli studenti c’è un crescente consenso sul fatto che la qualità dell’insegnamento rappresenti un fattore determinante. Nella maggior parte dei Paesi sviluppati la scuola dell’obbligo e la scuola secondaria sono pubbliche, e gli insegnanti sono dipendenti pubblici. La crescente attenzione ai processi formativi come chiave del successo economico, favorita dalle azioni comunitarie, e la consapevolezza che la presenza pubblica nel settore dell’istruzione tende a complicare, se non a pregiudicare, l’adozione di forme organizzative volte al conseguimento di risultati soddisfacenti per gli studenti e per le famiglie, hanno indotto molti Paesi a proporre e ad adottare forme di incentivazione degli insegnanti, realizzando “quasi–mercati” in cui, indipendentemente dalla proprietà dell’offerta, viene stimolata la competizione tra le istituzioni e l’accountability delle stesse.
L’incentivazione degli insegnanti nel sistema inglese
Un’esperienza particolarmente interessante di retribuzione legata al risultato individuale è quella inglese, regolata da una legge del 2002. Il sistema inglese è stato riformato nel 1998, quando l’Education Reform Act ha introdotto forme di “quasi-mercato” nel sistema formativo. Da una parte, la scelta dell’istituto scolastico è stata demandata alle famiglie, con il finanziamento pro capite che segue lo studente nella scuola selezionata. La gestione delle singole scuole è stata decentrata, ma il governo centrale mantiene il controllo sui curricula e sulle retribuzioni degli insegnanti. L’idea dei quasi–mercati è quella di liberare sani elementi competitivi, al fine di valorizzare le istituzioni virtuose e di penalizzare quelle non virtuose, senza per questo dover introdurre la proprietà privata dei mezzi di produzione. A partire dal 1991, la contrattazione collettiva sulle retribuzioni è stata sostituita da un meccanismo decisionale in cui il governo decide sui trattamenti economici dei docenti, avvalendosi di un organismo consultivo indipendente, lo School Teachers’ Review Body (STRB). Il “quasi–mercato” dell’istruzione inglese fa perno su un esplicito meccanismo di classificazione delle scuole in base alla performance degli studenti iscritti, le cosiddette league tables. Questo ordinamento si basa sui risultati medi di test standardizzati sul territorio nazionale, che gli studenti inglesi sostengono a diverse età: 7, 11, 14 e 16 anni. La presenza di test ripetuti nel tempo per la stessa coorte di studenti è essenziale al fine di costruire misure di performance scolastica basate sul valore aggiunto, cioè sulla differenza tra risultati di test successivi. In tal modo è possibile filtrare dai dati grezzi fattori indipendenti dalla produttività dei docenti, quali ad esempio la diversa estrazione socioeconomica degli studenti. Nel 1998, nonostante la decisa opposizione del sindacato, il governo laburista ha introdotto una forma di retribuzione ad incentivo, il cosiddetto Performance Threshold, che consiste nella possibilità di attribuire ai docenti ritenuti meritevoli un consistente premio retributivo, che si avvicina al 10% della retribuzione annua, rendendo possibile l’accesso ad una scala retributiva differente da quella standard. Con la riforma, l’accesso al Threshold viene limitato ai docenti che hanno già raggiunto l’ultimo gradino della scala retributiva automatica. L’accesso è condizionato all’approvazione, da parte del capo istituto e di alcuni ispettori esterni, di una domanda presentata dagli interessati. Tale domanda deve contenere elementi oggettivi che indichino come l’attività del candidato si sia tradotta in miglioramenti della performance degli studenti, misurata in base ai test nazionali già descritti. Il nuovo sistema ha preso avvio nel 2001, quando ben l’80% dei docenti che hanno fatto domanda sono stati ammessi alla scala retributiva superiore, ed hanno ricevuto il consistente bonus retributivo. Data la novità del sistema, esistono pochi studi che ne abbiano valutato l’efficacia: uno studio pubblicato nel 2005 si avvale di informazioni statistiche sulla performance degli studenti prima e dopo l’introduzione del Threshold, giungendo alla conclusione che lo schema di incentivo ha migliorato in modo significativo i risultati degli studenti.
Il quadro giuridico degli incentivi ai lavoratori pubblici in Italia
In Inghilterra l’introduzione di un sistema incentivante per i docenti si è collocata in modo organico nell’ambito di una complessiva riforma dell’organizzazione della scuola e del lavoro dei docenti. Nel modello inglese è prevalsa la scelta di privilegiare la peculiarità dell’insegnamento come professione. La riforma italiana ha viceversa inizialmente considerato i docenti come ogni altro pubblico dipendente da assoggettare alle regole del contratto. La “privatizzazione” in Italia non ha in realtà assimilato, sotto il profilo dell’incentivazione, lavoro pubblico a lavoro privato. Se infatti il potere dell’imprenditore di negoziare con i singoli lavoratori trattamenti più favorevoli collegati al raggiungimento di specifici obiettivi non è regolato dalla legge, l’analogo potere della pubblica amministrazione è invece rigorosamente definito nei suoi presupposti dal decreto legislativo n. 165 del 2001. Questa circostanza non è però qualificante rispetto alle scelte adottate altrove: anche nel Regno Unito, infatti, alla libertà di contrattazione individuale in materia di lavoro si può contrapporre il sistema pubblico degli incentivi agli insegnanti, caratterizzato dal fatto di essere regolato analiticamente, al fine di garantire la trasparenza dell’azione amministrativa. Caratteristico del sistema italiano è un altro elemento, ovvero il filtro, o la mediazione, esercitato dalla contrattazione collettiva in materia di incentivi individuali. L’articolo 45 del decreto legislativo n. 165 del 2001 stabilisce in modo chiaro, al primo comma, che il trattamento economico fondamentale e accessorio per tutti i lavoratori è definito dai contratti collettivi: non è dunque il principio di parità contrattuale fra lavoratori a incidere sull’ammissibilità degli incentivi, come si potrebbe supporre nel confronto con il sistema inglese. La caratteristica più significativa ai fini della nostra indagine consiste nel fatto che i trattamenti economici accessori dei lavoratori pubblici italiani dipendono dalla disponibilità della contrattazione collettiva, o della legge, di ammetterli; viceversa, in altri sistemi essi possono essere corrisposti anche a prescindere dalle scelte effettuate in merito dalle parti sociali. La scelta di fondo della legge è sostanzialmente dunque quella di paralizzare la contrattazione individuale, che conserva solo una “valenza formale e nominale”. Dal punto di vista economico è difficile condividere il punto di vista secondo il quale l’assoggettamento del rapporto di lavoro alla fonte collettiva, effettuato in modo tendenzialmente esclusivo, sarebbe di per sé efficiente. Se è vero che il contratto collettivo consente di regolare in modo uniforme una pluralità di rapporti di lavoro, facilitandone la continuità e il regolare svolgimento, questo non esclude l’utilità della contrattazione individuale, che permette di attribuire rilevanza proprio ad interessi “specifici”, non compresi nella “serie” considerata in sede collettiva. In effetti, poiché il contratto collettivo è mirato per definizione a regolare condizioni medie, la sua rigidità preclude la possibilità di tenere in adeguato conto l’eterogeneità sia dell’offerta (degli insegnanti) che della domanda (delle scuole); in linea di principio ciò aumenta l’equità, intesa in modo riduttivo come uguaglianza dei trattamenti, a scapito dell’efficienza.
Il contratto collettivo nazionale del comparto scuola come strumento di gestione efficiente del lavoro degli insegnanti
Le osservazioni che abbiamo formulato sono confermate dal contratto collettivo per il comparto scuola 2001-2005 dal quale sono definite le condizioni di lavoro dei docenti. Premesso che il contratto collettivo per la scuola regola gli aspetti retributivi agli articoli 75 e seguenti, può essere interessante notare che la struttura della retribuzione prevede sia la corresponsione di uno stipendio “tabellare”, fondato sostanzialmente sull’anzianità di servizio, sia la corresponsione di «eventuali assegni ad personam». La menzione di un assegno ad personam sembra alludere alla possibilità che la contrattazione individuale stabilisca trattamenti economici più favorevoli, specificamente individuati in relazione alle qualità professionali del dipendente. In realtà, il contratto di comparto non fornisce alcuna ulteriore indicazione circa le condizioni per la loro attribuzione. La norma non specifica limiti o criteri, che costituiscono in effetti le condizioni dell’erogazione del superminimo; inoltre nemmeno alla contrattazione decentrata è attribuito il potere di regolare la materia. Quindi gli assegni ad personam, astrattamente ammessi, sono nominati solo dal contratto collettivo ma, in quanto non regolati, non possono essere oggetto di trattativa e di accordo individuale. Quanto al perseguimento di obiettivi specifici, il contratto collettivo in vigore si fa carico di prevedere misure premianti volte a retribuire i docenti impegnati in «progetti relativi ad aree di rischio a forte processo immigratorio e contro l’emarginazione scolastica». Tali incentivi vengono definiti dalla contrattazione di istituto, sulla base dei criteri assunti in sede di contrattazione integrativa regionale; spetta dunque alla contrattazione decentrata ripartire tali incentivi. Quanto alle altre voci di retribuzione accessoria è opportuno sottolineare come alcune di esse compensino il diverso valore della prestazione del docente, come la “flessibilità oraria” di chi si adatta in maggior misura alle esigenze dell’organizzazione scolastica. Prevalgono comunque criteri che riguardano la quantità del lavoro: l’effettuazione di ore aggiuntive di insegnamento, lo svolgimento di attività preparatorie alla didattica, come la produzione di materiali per l’insegnamento; viene premiata soprattutto la collaborazione con il dirigente nello svolgimento di attività amministrative e burocratiche. Tali voci di retribuzione accessoria non compensano la specificità, intesa coma qualità, dell’insegnamento e inoltre risultano già predeterminate a livello nazionale. La destinazione dei trattamenti accessori avviene a livello decentrato, regionale e di istituto scolastico. A quest’ultimo livello, la gestione riguarda la ripartizione del fondo di istituto, la cui destinazione presuppone sempre la delibera del collegio di istituto. Il sistema di gestione delle risorse sembra quindi caratterizzarsi come forma di “cogestione” dal momento che il collegio dei docenti, e le sue decisioni, condizionano la gestione del dirigente che non ha il potere di agire come un datore di lavoro privato. Il contratto collettivo di comparto 2001-2005 prevedeva all’articolo 22 (“intenti comuni”) la costituzione di una commissione di studio, con il compito di aprire la strada all’introduzione di meccanismi di carriera professionali, connessi in qualche modo a un sistema di valutazione del sistema scolastico capace di valorizzare le specifiche professionalità. Ciononostante, il recente rinnovo della parte economica del contratto collettivo di comparto non ha introdotto nulla in merito alla valorizzazione della professionalità del singolo docente, limitandosi a ripartire con effetto retroattivo aumenti legati alla mera anzianità di carriera, ed erogando al personale docente, come quota aggiuntiva, un’indennità una tantum pari a 81 euro, proporzionata al servizio reso nel 2004 da ciascuno. Il Fondo dell’istituzione scolastica che, pur nei limiti sopra indicati, costituisce l’unico strumento per valorizzare la prestazione specificamente resa dal personale della scuola, ha subito un incremento. A decorrere dal 2006 il fondo viene incrementato di 15,24 euro mensili pro capite per tredici mensilità. Tale somma premia sostanzialmente un maggior impegno temporale per ogni singolo docente dell’istituto in misura inferiore a un’ora di lavoro al mese.
Conclusioni
Nel nostro Paese, il riconoscimento dell’importanza di una gestione efficiente ed efficace del sistema scolastico è avvenuto con il passaggio ad un regime privatistico del rapporto di lavoro e con la delega delle questioni relative all’incentivazione e alla valutazione dei docenti alla cogestione delle parti sociali. In questo lavoro abbiamo espresso l’opinione che la contrattazione collettiva può avere un ruolo importante nel fornire alcune garanzie di base e nello stabilire dei minimi retributivi uguali per tutti, ma che mal si presta a disegnare incentivi individuali o di istituto e sistemi di valutazione basati su criteri il più possibile oggettivi. La contrattazione collettiva non è il luogo adeguato perché il ruolo fondamentale del sindacato è quello di ridurre e possibilmente eliminare le differenze nelle condizioni lavorative degli iscritti, sia all’interno di una scuola sia tra scuole. Riteniamo che una migliore efficienza ed efficacia nella gestione della scuola italiana necessiti di “quasi–mercati”, di meccanismi cioè che consentano di eliminare le posizioni di rendita, premiando le istituzioni più efficaci e penalizzando quelle meno efficaci. La contrattazione collettiva dovrebbe a nostro avviso fare un passo indietro e concentrarsi sulla determinazione di condizioni di base uguali per tutti. Oltre a tali condizioni, altri elementi dovrebbero contare: la legge della domanda e dell’offerta di discipline scolastiche, la competizione tra istituti per le risorse scolastiche, la diffusione dell’informazione sulla qualità di tali istituzioni e la scelta consapevole ed informata dei genitori.
