L’identità di una università non statale

Nell’ultimo decennio il numero delle università non statali in Italia è cresciuto, più che raddoppiandosi. Non è il caso di entrare in questa sede a valutare le ragioni di questa crescita, che presenta alcuni profili di singolarità: si pensi per esempio a università, quali quella della Valle d’Aosta o quella di Bolzano, che pur traendo vita da soggetti pubblici vengono ad assumere la configurazione giuridica di università non statali. Certo è che si tratta di un fenomeno in linea con il trend che caratterizza lo sviluppo del sistema universitario in Paesi assai simili per storia e per tradizioni giuridiche al nostro: esemplare il caso della Spagna. Un trend qualificato, appunto, dal fatto dell’accresciuta presenza delle istituzioni universitarie di origine privata nel sistema nazionale. A fronte dell’accennato fenomeno di crescita, si pongono però alcuni problemi. Il primo è quello che attiene all’“identità” delle università non statali. In effetti con il processo d’autonomia per le università statali le differenze fra i due tipi di università si assottigliano sempre di più e il regime giuridico tende a essere uniforme. Agli esiti del lungo e profondo iter di rinnovamento del sistema universitario nazionale, potrebbe verificarsi un paradosso: e cioè che insorga un problema di identità proprio per le istituzioni accademiche “non statali” che, storicamente, hanno costituito il paradigma di autonomia sul quale è stato modellato per molti aspetti il nuovo regime delle università di Stato. Finora, infatti, si poteva dire che queste ultime erano espressione dello Stato; le altre, invece, della società civile. Ma non c’è dubbio che si tratta di una distinzione destinata a indebolirsi sempre più, quanto più il sistema continuerà a evolversi non nel senso di un decentramento forte, ma di una autonomia autentica e piena. È da ritenere che la distinzione tra l’una e l’altra categoria di università verrà a esprimersi su terreni diversi, da quello del dato storico riguardante le volontà originarie da cui i singoli atenei trassero vita. Ciò vale in particolare per la cosiddetta “tendenza”, elemento tipico e caratterizzante le università non statali, che attiene non solo all’orientamento religioso, ma anche al progetto culturale che ne ispira l’impegno nella ricerca e nella formazione. Le università non statali, in altre parole, sono sempre più chiamate a contribuire al mantenimento e all’arricchimento del pluralismo e dell’approccio ai saperi, nel contesto di una realtà che, per i processi di globalizzazione, da nazionale diviene progressivamente continentale e planetaria. Guardando al sistema ordinamentale delineato nella Costituzione italiana, in particolare ai principi e alle norme racchiuse negli artt. 33 e 34 Cost., sembra di poter dire, sul piano della ricerca, che mentre le università statali dovrebbero avere la prevalente responsabilità di assicurare il raggiungimento degli obiettivi di volta in volta propostisi dallo Stato, le università non statali dovrebbero avere la prevalente responsabilità di assicurare che la pluralità dei saperi sia coltivata. Sul piano della formazione, poi, se alle università statali dovesse spettare prevalentemente il compito di “presidio territoriale”, diretto ad assicurare comunque, a tutti i capaci e meritevoli, di raggiungere i più alti gradi degli studi; alle università non statali dovrebbe spettare prevalentemente il compito di garantire un’offerta formativa “altra” per impostazione culturale e per modalità di esplicitazione. Il problema della “identità” per le università non statali si pone poi, oggi, anche in un’altra direzione: quella delle università telematiche, di recente istituzione. Ora non c’è dubbio che le università telematiche non siano università statali, ma l’equiparazione che nell’azione dei pubblici poteri, e dello stesso Ministero, si fa tra università non statali e università telematiche è quantomeno impropria, essendo molti i fattori di differenziazione tra le due categorie. Ad esempio, le università telematiche non fanno ricerca, sono solo delle istituzioni di carattere didattico, mentre nel concetto tradizionale di università quello della ricerca è un elemento primario e imprescindibile. Un secondo problema, connesso col primo, è quello di una migliore definizione normativa della realtà delle università non statali all’interno del sistema universitario nazionale. In effetti le norme relative alle università non statali sono poche, frammentarie, sparse in fonti prodotte storicamente in tempi diversi e, quindi, riflettenti un diverso modo di atteggiarsi dell’ordinamento universitario, ma pure dell’ordinamento generale, nei confronti di un fenomeno considerato marginale. La situazione non è migliorata negli ultimi anni, nonostante la legge n. 243 del 29 luglio 1991, recante disposizioni sulle università non statali. Anzi, per certi aspetti essa è peggiorata per questi atenei. Dieci anni di riforme a favore delle università statali Al riguardo si deve notare che le riforme dell’ultimo decennio, che hanno profondamente innovato l’intero sistema universitario nazionale, sono state concepite e attuate guardando essenzialmente alle università statali, ancorché estese in molta parte anche alle università non statali. In altre parole si è fatto un abito su misura delle prime, che le altre hanno dovuto indossare a forza, nonostante la ricordata legge n. 243 disponga che le università non statali debbono adeguarsi ai soli “principi generali della legislazione in materia universitaria” (quindi non a tutti i principi, né tantomeno a tutte le norme), e comunque solo “in quanto compatibili”. L’esito, quasi paradossale, è che mentre le università statali hanno conquistato progressivamente autonomia, le università non statali l’hanno veduta progressivamente restringersi. Con una solo apparente parificazione delle posizioni di entrambe, giacché le griglie di partenza sono evidentemente diverse: basti riflettere sul dato dell’incidenza del finanziamento pubblico sul bilancio delle une rispetto a quello delle altre. In altre parole le università non statali sono state progressivamente assoggettate alla disciplina delle università di Stato, senza tenere conto delle sostanziali diversità. Ciò vale, ad esempio, per quanto attiene all’offerta formativa, assoggettata ai rigorosi procedimenti di programmazione nazionale e locale; alla definizione degli standard relativamente ai cosiddetti “requisiti necessari”; ad adempimenti sempre più complessi quali quelli relativi ai nuclei di valutazione interni. Tutte innovazioni che, nelle modalità con cui sono stati formalizzate, hanno sostanzialmente una ragione nei confronti di chi opera con finanziamento pubblico, ma nessuna, o quantomeno una ragione più debole ed eventuale, per chi opera sostanzialmente con finanziamento privato. Il paradosso si è toccato con le disposizioni relative al diritto allo studio, con cui sostanzialmente le università non statali, o “private” come qualcuno ancora preferisce dire, sono gravate di oneri che invece sono propriamente pubblici, derivando dal precetto di cui all’art. 34 Cost. In sostanza le università non statali debbono assicurare agli studenti capaci e meritevoli l’esonero integrale da tasse e contributi – tasse e contributi che costituiscono la fonte primaria di sostentamento di questi atenei –, senza limite alcuno né per quanto attiene all’entità della contribuzione dovuta, né per quanto attiene al numero dei beneficiari, a fronte di un parziale ristoro da parte dello Stato. È vero che le università di Stato sono anch’esse tenute all’esonero di tasse e contributi; ma i loro bilanci vengono formati in buona parte con risorse pubbliche. I bilanci delle università non statali sono, invece, formati in buona sostanza da risorse private. Sicché ne deriva che un servizio propriamente pubblico, qual è quello del diritto allo studio, viene fatto gravare su risorse private. A fronte di tale irragionevole situazione è, a livello di normativa fiscale, la speculare situazione irragionevole data dal fatto che gli iscritti nelle università non statali possono portare in deduzione, nella dichiarazione dei redditi, non l’intera somme delle tasse e contributi versati all’ateneo, ma solo quella, minore, corrispondente alle tasse e ai contributi mediamente posti dalle università statali. Sicché da un lato la mano pubblica non interviene, nel caso dell’esonero, a colmare pienamente il divario causato dai mancati introiti di tasse e contributi mediamente più elevati; dall’altro, però, la stessa mano pubblica impone il livello più basso di deduzioni al momento della dichiarazione dei redditi. Due pesi e due misure che frenano la competizione Si tratta di due pesi e due misure che, se non hanno un ragionevole fondamento, producono peraltro effetti negativi per i bilanci degli atenei non statali sia in termini di lucro cessante (il mancato ristoro, “a piè di lista”, del minor gettito patito dalle casse universitarie per l’esonero tasse e contributi da parte dello Stato), sia in termini di danno emergente (il disincentivo fiscale alla scelta di un ateneo non statale). Un terzo – e più grave – ordine di problemi riguarda il capitolo delle risorse. Le università non statali in buona misura si autofinanziano. Nel comparto universitario italiano, esse costituiscono una componente che dà molto all’alta formazione e alla ricerca, ma in compenso riceve quasi nulla dallo Stato. Si tratta di una componente che, con risultati virtuosi e apprezzati da moltissimi studenti e dalle loro famiglie, offre un contributo originale e internazionalmente apprezzato. Eppure, non riceve quasi nulla, pur facendo parte a pieno titolo, come s’è detto, di un unico e unitario sistema, che non distingue tra pubblico e privato. Per indicare il nodo essenziale del problema basti pensare che i contributi statali alle università non statali, erogati in base alla legge n. 243 del 1991, coprono circa il 10 per cento del loro bilancio, per il resto alimentato con risorse proprie. Ebbene, il già esiguo contributo statale è stato pesantemente tagliato nell’anno in corso, passando da 130 a 90 milioni di euro; nel prossimo 2011 sarà ulteriormente decurtato, riducendosi a soli 69 milioni di euro. L’ultima manovra finanziaria, che ha portato a un certo incremento del finanziamento previsto per le università statali, ha escluso del tutto le università non statali, suscitando una vivissima preoccupazione non solo tra i loro rettori e i relativi consigli di amministrazione, ma anche tra le decine di migliaia di famiglie che, non di rado con notevoli sacrifici, hanno esercitato un diritto di libertà di scelta tra sistemi formativi costituzionalmente garantito. Tenuto conto del sostanziale autofinanziamento delle università non statali, occorrerebbero conseguentemente interventi normativi seri, incisivi, soprattutto sul terreno fiscale, idonei ad agevolare e promuovere questo autofinanziamento. Le disposizioni vigenti, invece, nonostante qualche intervento innovativo, risultano ancora del tutto insoddisfacenti. Azioni dirette ad agevolare il reperimento di risorse, del resto, potrebbero risultare di grande giovamento anche per le università statali, fermo restando il fatto che le risorse reperite dalle università non statali nell’ambito privato vengono poi sostanzialmente riversate nel sistema pubblico universitario, attraverso i servizi di formazione e le ricerche da esse assicurate. Ma l’attività delle università non statali potrebbe essere altresì agevolata attraverso l’estensione a esse di benefici già riconosciuti alle università di Stato, come ad esempio l’accesso all’utilizzo di immobili demaniali o alle dismissioni di beni pubblici. In conclusione è necessario che il legislatore e l’autorità di governo pongano attenzione alle peculiarità delle università non statali, che sono una ricchezza in una società democratica, pensando a interventi normativi e amministrativi idonei a sostenere e favorire una significativa espressione di pluralismo che altrimenti potrebbe, alla lunga, essere compromessa. Interventi su misura per le università non statali, ormai necessari, debbono d’altra parte sciogliere il nodo gordiano in cui ormai tutto il sistema universitario nazionale si trova. Esso è dato da una ambigua compromissione tra due modelli diversi, alternativi e non confondibili tra loro: il modello competitivo e il modello solidale. Liberare le università da lacci e laccioli Se si sceglie il modello competitivo, verso cui per certi aspetti sembra orientato il sistema universitario nazionale, allora bisogna liberare le università, statali e non statali, da lacci e laccioli che in sostanza impediscono una vera competitività. La competizione non può coesistere con la programmazione; la competizione non può coesistere con basi di partenza diverse. In questo caso la vera valutazione è lasciata al mercato e alla credibilità che le università, statali e non statali, riescono ad acquistarsi. Diverso se si sceglie il modello solidale, in molta parte caratterizzante la vigente legislazione sulle università, che pensa a una rete universitaria nazionale formata da atenei statali e non statali connessi fra di loro che, insieme, assicurano il perseguimento degli obiettivi che sul piano della ricerca e della formazione lo Stato si prefigge di raggiungere. In questo caso, evidentemente, la disciplina di università statali e non statali non potrà che essere la stessa, ma comuni debbono essere anche le opportunità e le risorse. La situazione insostenibile cui sono state progressivamente ridotte le università non statali impone ora una forte azione pubblica, tesa a sensibilizzare sui problemi di questo comparto del sistema universitario nazionale, che è espressione della società civile ed esprime significativamente fondamentali valori costituzionali, come quelli del pluralismo, della solidarietà orizzontale, della libertà di educazione e della libertà di insegnamento.