I fabbisogni standard di Provincie e Comuni

Il decreto legislativo di attuazione dei fabbisogni standard per i Comuni e le Province adotta un metodo di determinazione innovativo. Una modalità più tradizionale avrebbe potuto essere il metodo delle “determinanti”. A lungo usato nell’ambito del Ministero dell’Interno, prevede l’utilizzo dell’econometria sotto forma di regressioni multiple, che stimano la dipendenza della spesa di volta in volta considerata da una serie di variabili (“determinanti”) che colgano i principali elementi di differenziazione tra gli enti. Prevede una convergenza dei singoli enti verso un livello medio, sebbene ponderato in base a fattori oggettivi, e quindi tende di fatto a una riallocazione della spesa storica complessiva senza modificarne il livello. Con questo metodo non è agevole discriminare adeguatamente gli enti in base alle prestazioni effettivamente offerte in relazione alla spesa effettuata: in altri termini, è difficile definire un benchmark per l’efficienza della performance degli enti. Applicando una formula relativamente semplice desunta dalla procedura econometrica, si producono le cifre dei fabbisogni standard. Ma le formule calate dall’alto, per quanto evolute, non sempre forniscono risultati realistici e perciò utilizzabili. Lo dimostrano le esperienze del passato. A partire dagli studi di settore La scelta innovativa per gli enti locali è stata quella di mutuare la metodologia già applicata da circa un decennio in campo fiscale per gli studi di settore. A ben vedere, dal punto di vista concettuale, le problematiche sono analoghe. Da un lato, con gli studi di settore si intende determinare, partendo dalla situazione di fatto, come rilevata dai dati contabili e strutturali delle imprese raccolti attraverso appositi questionari, i livelli presuntivi di ricavi (e di reddito) da considerare coerenti con un livello accettabile di compliance fiscale, senza pretendere di accertare il “vero” ricavo, cioè di ottenere una compliance “perfetta” (per raggiungere la quale l’amministrazione fiscale continua a utilizzare lo strumento dell’accertamento analitico). Dall’altro lato, che qui rileva, quello della costruzione del federalismo, si intendono determinare, partendo anche qui non solo dai dati contabili ma anche dagli aspetti strutturali dei servizi erogati, i livelli presuntivi di fabbisogno finanziario da considerare coerenti con un livello accettabile di efficienza e di erogazione dei servizi. La predisposizione degli studi di settore è affidata alla SOSE (Società per gli studi di settore), una società per azioni interamente pubblica (di proprietà per l’88 per cento del MEF e per il 12 per cento della Banca d’Italia) che opera come partner metodologico dell’amministrazione finanziaria. Il processo di produzione degli studi di settore presenta alcuni punti di forza che lo rendono interessante anche ai fini della costruzione del federalismo. In particolare si basa sulla condivisione, con gli esperti del settore (in rappresentanza delle categorie dei contribuenti) e dell’amministrazione finanziaria, delle scelte tecniche in tutte le diverse fasi di predisposizione degli studi di settore: la predisposizione dei questionari, con cui vengono raccolti i dati contabili e strutturali del settore; la scelta della metodologia di stima econometrico-statistica più appropriata; la validazione dei risultati. Intende inoltre innestare un processo graduale di miglioramento della compliance fiscale, attraverso la revisione periodica degli studi stessi (attualmente, per legge, ogni tre anni). In analogia, la scelta adottata per il calcolo dei fabbisogni standard dei Comuni e delle Province prevede che SOSE, la cui attività in quest’ambito ha carattere esclusivamente tecnico, predisponga le metodologie occorrenti al calcolo dei fabbisogni standard e ne determini i valori con appropriate tecniche statistiche. In particolare, il processo di lavoro adottato: 1. Si basa sulla condivisione delle scelte tecniche nelle diverse fasi della procedura di costruzione dei fabbisogni. L’analisi delle caratteristiche strutturali del servizio in esame e la redazione del questionario da inviare agli enti locali (cioè lo stadio iniziale della stima del fabbisogno standard) sono definite nel confronto tra esperti del settore, avvalendosi della collaborazione dell’IFEL (Istituto per la Finanza e l’Economia Locale), espressione del mondo degli enti locali che opera in qualità di partner scientifico. La metodologia di stima e i risultati dell’analisi statistico-econometrica, elaborati dalla SOSE con la collaborazione di IFEL e condivisi dagli esperti, saranno sottoposti per l’approvazione all’esame della Commissione paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (COPAFF), ovvero alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, una volta che sarà istituita. Solo al termine di questo percorso, e dopo la verifica da parte della Ragioneria dello Stato del rispetto dei requisiti di copertura finanziaria, il Consiglio dei ministri approverà uno schema di DPCM contenente la nota metodologica sulla procedura di calcolo e i fabbisogni standard per ciascun Ente locale. Su questo schema di DPCM verrà sentita la Conferenza Stato-città e autonomie locali. Lo schema di DPCM verrà poi trasmesso al Parlamento per i pareri della Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale e delle Commissioni parlamentari competenti a esaminarne le conseguenze finanziarie. Infine, interverrà l’approvazione definitiva da parte del Consiglio dei ministri e la conseguente pubblicazione del DPCM nella Gazzetta Ufficiale. Questa procedura, indubbiamente molto articolata, dovrebbe garantire che i fabbisogni standard che verranno concretamente applicati siano il frutto di una serie di confronti e della condivisione di scelte in tutte le fasi del processo, da quelle iniziali più strettamente tecniche a quelle finali più propriamente politiche. 2. Intende innestare un processo graduale di miglioramento dell’efficienza degli enti locali. Come accennato, il metodo proposto non intende determinare da subito la frontiera della massima efficienza: in altre parole, non intende collocare ogni singolo Ente locale sull’efficienza massima; si prefigge invece di conseguire miglioramenti “accettabili” di efficienza rispetto alla situazione storica di partenza determinando per ciascun Ente fabbisogni coerenti con quelli raggiunti, in media, dagli enti più efficienti a lui più simili. Nel tempo, il ricalcolo periodico dei fabbisogni (il provvedimento fissa in tre anni l’intervallo massimo per il ricalcolo) garantisce un processo dinamico, di graduale miglioramento. In altre parole, è come se ogni Ente locale venisse invitato a “saltare in alto” quanto salta la media degli Enti più efficienti a lui simili; ogni tre anni l’asticella viene riposizionata. Merita sottolineare che le procedure adottate non entrano nel dettaglio tecnico delle metodologie tecnico-statistiche. Restano in qualche modo “aperte” le scelte tecniche, dall’individuazione dei singoli servizi o dei gruppi di servizi all’interno delle funzioni fondamentali, alla predisposizione dei questionari (cioè, all’individuazione delle caratteristiche strutturali e delle informazioni di contabilità analitica e industriale significative per ciascun servizio), al metodo di stima econometrico-statistico. Ciò assicura che il sistema di calcolo dei fabbisogni standard non resti ingessato all’interno di un impianto normativo minutamente precettivo degli aspetti più strettamente tecnici, difficile poi da modificare, se non con successivi interventi legislativi. Sarà ovviamente compito di SOSE fornire a ogni passo dell’articolata procedura sopra descritta la giustificazione della validità e dell’efficacia delle scelte compiute, così come di dare compiuto conto delle sperimentazioni effettuate, che sosterranno le scelte medesime. Un ulteriore punto di attenzione è che, pur partendo il sistema dalla spesa storica, e quindi dai livelli storici di fornitura dei servizi, il problema della adeguatezza quali-quantitativa dei livelli dei servizi in prospettiva si pone. Verrà definito un sistema di indicatori volti a valutare l’adeguatezza dei servizi, e se ne terrà conto nella determinazione dei fabbisogni standard. La costruzione del federalismo In conclusione, è evidente che la condivisione delle scelte tecniche alla base della determinazione dei fabbisogni standard costituisce un aspetto importante del processo di costruzione del federalismo, garantendone una solidità notevole, di tipo politico e istituzionale, coerente con lo spirito della Legge delega n. 42/2009, che ha chiaramente prescelto un modello di federalismo cooperativo e responsabile, innovando rispetto al modello del decentramento amministrativo, deciso dal centro. Del resto le esperienze del passato inducono a tentare vie nuove: ad esempio, le vicende della Legge 85/95 sul finanziamento di Comuni e Province, come pure quelle del D. Lgs. 56/2000 per il finanziamento delle regioni, mostrano che processi decisionali non pienamente condivisi nella fase di elaborazione degli standard o delle formule di attribuzione dei finanziamenti, per quanto validi e condivisibili in linea di principio, alla prova dei fatti possono portare a risultati per taluni versi tecnicamente discutibili, ma soprattutto politicamente non accettati. Pesa, sulle esperienze del passato, anche l’aver voluto fissare da subito obiettivi ambiziosi, pur prevedendo periodi di adeguamento medio-lunghi. Nella Legge delega n. 42 del 2009 l’utilizzo dei fabbisogni standard (come pure dei costi standard) si prefigge sì, in cambio di un autentico solidarismo, di non riconoscere (tramite la perequazione) il finanziamento degli sprechi e delle inefficienze che oggi in molti casi si annidano nella produzione dei servizi fondamentali. Ma si prefigge anche una ragionevole gradualità nel perseguimento dell’efficienza. La frontiera della massima efficienza nella produzione dei servizi è obiettivo da perseguire nel medio-lungo periodo, con costanza e determinazione, non da “bruciare” nel breve, fissando standard astratti, cartesianamente perfetti, ma troppo lontani dalla situazione storica di partenza. Soprattutto, è fondamentale che il processo sia dinamico: gli standard, a regime, verranno rideterminati a scadenze periodiche (entro tre anni), per assicurare che si tenga conto con continuità dei cambiamenti che interessano il contesto di riferimento e delle innovazioni che intervengono nelle stesse tecniche di produzione di servizi.