La soluzione italiana a confronto con altri modelli

I confini del concetto di “federalismo fiscale” sono difficili da tracciare. L’essenza 17 dell’argomento consiste nel definire: 1. gli strumenti con i quali i governi (centrali e sub-centrali, questi meglio definiti in dottrina “unità costituenti”) si procurano le risorse, soprattutto di natura fiscale; 2. gli scopi per i quali tali risorse vengono spese; 3. i ruoli rispettivi, in questo processo, del governo centrale e delle “unità costituenti”. L’approccio può essere sia esplicativo che “teleologico”: ovvero del tipo «come e perché le cose accadono?», ovvero «quale metodo o sistema si profila ottimale o, semplicemente, migliore?» Un preambolo desunto dalla dottrina economica In tema di fiscalità, ad esempio, la dottrina del federalismo fiscale può sia analizzare chi abbia l’autorità di gestire i vari tipi di tributi in una federazione, sia raccomandare una particolare distribuzione di autorità incaricate di gestire i tributi. Si tratta di rispondere a domande del tipo: «L’allocazione dei poteri tributari impatta sulle politiche tributarie adottate da un livello di governo piuttosto che da un altro?», «Se è così, il tutto è nell’interesse pubblico?», «La competenza affidata a un livello di governo a riscuotere tasse si combina con le responsabilità di spesa?», «Dovrebbero le regioni ricche tassarsi per fornire risorse per le regioni più povere?», «Quali governi dovrebbero avere (e in che misura) il diritto a contrarre prestiti?». Similmente, l’attività di spesa e di condivisione delle risorse fiscali a essa associata solleva spunti di riflessione. Le “unità costituenti” uno Stato federale dispongono di un’adeguata autorità per raccogliere risorse autonome atte a finanziare le proprie responsabilità di spesa? In caso contrario, quali meccanismi esistono nel sistema che prevedano compartecipazione ai tributi centrali (federali) o trasferimenti dal centro (governo federale)? E questi trasferimenti sono condizionati oppure incondizionati? Eccetera. La decisione italiana di “passare al federalismo (fiscale)” e la soluzione adottata Che ci fosse bisogno, in Italia, di una transizione al vero e proprio federalismo fiscale, dopo decenni di decentralizzazione senza responsabilità e di ingannevole “federalismo amministrativo”, lo dimostrano le informazioni provenienti da fonti internazionali in materia di autonomia tributaria delle “unità costituenti”. In una recente comunicazione OCSE (The fiscal autonomy of sub-central governments: an update, OCSE 2009) riguardante il rapporto tra gettiti tributari degli enti territoriali sub statali e gettiti tributari complessivi, in relazione a trenta Paesi considerati, l’Italia si trova al ventesimo posto: a fronte del 13.5% dell’Italia stanno, ad esempio, il 30% di Germania e Spagna, il 41% della Svizzera e il 44% del Canada. Ulteriori elaborazioni (IEB’s World Report on Fiscal Federalism ‘09) sul grado di decentramento fiscale inerente i tributi appartenenti alle categorie a,b,c della classificazione OCSE riportata in tabella (ovvero comportanti un elevato potere di ge stione autonoma) in alcuni dei principali Paesi mettono in evidenza questa situazione. Naturalmente l’impulso al cambiamento non è provenuto solo dalla constatazione delle suddette cifre, ma anche e soprattutto dalla presa d’atto dei profondi squilibri esistenti all’interno dell’Italia tra territori in tema di efficienza ed efficacia della spesa pubblica, nonché della mancanza di senso della responsabilità per l’elevata pressione tributaria, utilizzata con leggerezza crescente e diffusa (vedi aumento della compartecipazione IVA dal 25.7 al 44.7% in 10 anni solo per finanziare la sanità). Il cambiamento è contenuto nella Legge 42/2009 e nei relativi decreti attuativi, che definiscono la nuova architettura del “sistema Italia”. L’obiettivo della legge è quello di dare finalmente piena attuazione all’art. 119 della Costituzione, attraverso: l’abbandono definitivo dello schema del finanziamento basato sulla finanza derivata e l’attribuzione di una maggiore autonomia di entrata e di spesa a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, nel rispetto dei principi di solidarietà e coesione sociale; il passaggio dal sistema dei trasferimenti fondato sulla spesa storica, a un finanziamento completo dei fabbisogni finanziari degli Enti, per quanto riguarda le funzioni essenziali garantite costituzionalmente, finanziamento basato su un’attenta valutazione dei costi (ovvero dei fabbisogni) standard e, per le restanti funzioni, un finanziamento fondato sulla capacità fiscale e quindi “incompleto”; il ridisegno delle regole di coordinamento della finanza pubblica. La legge prevede che il passaggio dal vecchio al nuovo regime avvenga gradualmente, ovvero nell’arco di cinque anni; ma in questo momento si registrano anche “aperture” del governo a un allungamento del periodo di prova. In ogni caso i decreti attuativi, a fronte dei possibili immediati squilibri nelle dotazioni finanziarie degli Enti, causati dall’entrata in funzione delle “novità”, prevedono l’introduzione di “fondi perequativi transitori”. Il confronto con altre realtà europee I profili dei federalismi fiscali esistenti sono assai diversi in Europa. In questa sede vengono succintamente presentati quattro modelli espressivi della variegata realtà europea, che si potrebbero così designare per slogan: 1. Il modello francese, ovvero una (crescente) decentralizzazione senza federalismo. Al centro del sistema sta la riforma costituzionale del 2003, che contiene l’affermazione del principio dell’organizzazione decentrata della Repubblica, inteso come arricchimento della vita democratica e come contributo «a una applicazione più effettiva e meno astratta del principio di uguaglianza». Particolarmente importante la riformulazione dell’art. 72, che prevede l’ingresso in Costituzione della Regione, l’affermazione del principio di sussidiarietà e il riconoscimento di un «diritto di sperimentazione » per le collettività territoriali, oltre alla garanzia dell’autonomia fiscale; 2. Il modello tedesco, ovvero un federalismo basato sulla compartecipazione paritetica Stato-Laender al gettito dei grandi tributi (integrata da una elevata perequazione) ma senza concessioni all’autonomia tributaria vera e propria, aggiuntiva rispetto alle compartecipazioni, rigidamente prefissate in Costituzione: i Laender gestiscono in proprio solo pochi tributi minori (sugli alcolici, sui giochi ecc.). Più ampia e storicamente articolata l’autonomia impositiva del livello comunale, centrata sulla imposta sulle attività produttive (Gewerbesteuer). Il federalismo fiscale tedesco è sopravvissuto con poche varianti alla recente, tormentata, riforma nota come Foederalismusreform II, che non ha introdotto l’autonomia regionale nella compartecipazione al gettito IRPEF e IRES – come richiesto dalla dottrina – bensì solo il tetto al debito congiunto Stato-Laender (Schuldbremse); 3. Il modello spagnolo, ovvero del federalismo “autonomico” costantemente in fieri. L’ultima revisione (2009) del modello di finanziamento tributario delle CCAA prevede che queste riceveranno d’ora in avanti il 50% di IRPEF e IVA e il 58% delle imposte speciali statali. “Cessione” del 50%, nel caso dell’IRPEF, significa che le CCAA dispongono della metà di ogni aliquota IRPEF ricadente su una determinata fascia di reddito imponibile. Oltre al potere di rimodulare le aliquote, le CCAA disponevano già da anni anche di quello di regolare alcuni aspetti del tributo sui redditi personali. D’ora in avanti questi poteri verranno estesi sino a includere le deduzioni e detrazioni personali, nonché la rimodulazione della scala delle aliquote, eliminando anche quella restrizione vigente sinora che consisteva nell’obbligo di mantenere, a livello regionale, lo stesso numero delle fasce reddituali vigente a livello statale. Nell’estate 2010 numerose CCAA hanno annunciato di avere alzato la propria aliquota regionale sui redditi più elevati, per far fronte alla crisi finanziaria. Da non dimenticare, infine, l’apparato perequativo, incentrato su un Fondo di Suficiencia, che è venuto sempre più perfezionandosi negli anni. 4. Infine il modello svizzero, ovvero del federalismo (anche fiscale) “puro e primigenio”. Ogni centralizzazione, sia quella “federale” vigente in Germania, sia quella tradizionale “statale” francese, è assente nella vicina Confederazione. Questa situazione trova spiegazione nella storia e nel sistema federalista della Svizzera, dove è previsto ab immemorabili che le imposte siano percepite da tutti e tre i livelli di governo: la Confederazione, i Cantoni e i Comuni. Alla fine, la “partita a tre” termina con una partecipazione maggioritaria, al totale delle risorse fiscali, della Confederazione (con oltre il 45%, a fronte dei Cantoni con oltre il 32% e dei Comuni con più del 22%): una differenza largamente spiegata dai diversi carichi di competenze e dalle diverse incidenze dei trasferimenti – in particolare di quelli perequativi. In chiusura dell’excursus, è inevitabile chiedersi: cosa offre la soluzione italiana della Legge 42 di diverso e di meglio delle appena menzionate? E dove si profila eventualmente più debole? La risposta: 1. il modello francese è superato in meglio per il fatto che esso continua a reggersi su enormi (e crescenti) flussi di trasferimenti dallo Stato agli enti locali (che includono le Regioni e che sono ancora una quantità sterminata), (ma l’assunzione di competenze temporanee e sperimentali è un suggerimento per noi...); 2. quanto alla Germania, il grado di autonomia fiscale attribuito agli enti italiani dalla Legge 42 è un traguardo a cui miravano i riformatori tedeschi della Foederalismusreform II, senza esito (ma l’integrazione delle finanze di Laender e Comuni potrebbe essere il target italiano onde superare le ristrettezze del Patto di Stabilità Interno anche sugli Enti virtuosi...); 3. al di là di ogni dubbio, è quello spagnolo il modello europeo al quale ha guardato l’Italia alle prese con la Legge 42: si potrà constatare che certe soluzioni d’avanguardia adottate in Spagna in tema di ordinamento tributario (come quella appunto della “riserva d’aliquota” nel caso IRPEF) erano già contenute nelle versioni della Legge 42 precedenti quella adottata e sono state comunque salvate nel sistema delle “addizionali” (per contro, resta da raggiungere, in Spagna, il target italiano dato dalla compartecipazione di Comuni e Province ai gettiti tributari della Regione); 4. quanto alla Svizzera, una sola osservazione: il suo standard di vita è ottimo, i suoi servizi pubblici e sociali sono di eccellente livello, ma la pressione fiscale è pari al 30% del PIL, mentre in Italia supera ormai il 43%. Davvero per essere “avanzati” serve scomodare tanto pubblico bilancio come da noi?