La nuova autonomia impositiva regionale

Sul piano teorico raccoglie un consenso molto ampio la tesi che sia desiderabile il massimo grado di decentramento della spesa pubblica, compatibilmente con i vincoli che spingono invece in direzione opposta, dell’esistenza di economie di scala nella fornitura di servizi pubblici, di effetti di traboccamento intergiurisdizionale dei benefici della spesa (spillover) e infine della presenza di beni pubblici nazionali (un caso estremo di spillover). Assai più controversa è invece la questione del grado di decentramento ottimale dei poteri impositivi. Si conviene, in genere, che una perfetta simmetria tra attribuzione di poteri di entrata (tributi) e di spesa ai diversi livelli di governo non sia un ingrediente indispensabile di un buon disegno di rapporti finanziari intergovernativi. Si sostiene, anzi, che dal lato del prelievo sia opportuno fermarsi molto prima, rispetto alla spesa, sulla via del decentramento, colmando il conseguente vuoto fiscale di carattere verticale con un ben congegnato sistema di trasferimenti tra livelli di governo. Le controindicazioni al decentramento del prelievo sono in effetti molto forti. Qualora le basi imponibili siano mobili, un’ampia autonomia tributaria dei governi subcentrali può produrre distorsioni nell’allocazione territoriale dei fattori produttivi e dell’attività di impresa e fenomeni di concorrenza fiscale, i quali sono a loro volta portatori di nuove distorsioni e, tendenzialmente, di livelli di spesa subottimali. La concorrenza fiscale inoltre può arrecare severi danni alla struttura del sistema tributario complessivo soprattutto dal punto di vista della progressività, compromettendo la capacità di perseguire obiettivi di equità. D’altra parte, in Paesi con rilevanti differenze nella distribuzione territoriale della ricchezza, il decentramento tributario produce differenti capacità dei livelli inferiori di governo di fornire servizi pubblici, con conseguenti problemi di equità orizzontale in una prospettiva nazionale. È vero che a questo aspetto si può fare fronte con un sistema di trasferimenti di tipo perequativo, ma la perequazione incontra dei limiti di natura politica e istituzionale. Da ultimo il decentramento di responsabilità e poteri tributari può portare a duplicazioni delle strutture amministrative e a un aumento dei costi di gestione e di adempimento. I vantaggi del decentramento tributario A fronte di tali costi, i possibili vantaggi del decentramento tributario sono essenzialmente di due tipi. 1. Il primo sta in una maggiore responsabilizzazione dei governi locali. Il decentramento tributario trasforma il costo economico della fornitura di servizi pubblici in un costo politico per i governi locali, da porsi a fronte dei ritorni politici che si conseguono dal lato della spesa. Il governo locale è posto dunque nelle condizioni che sono proprie di ogni operatore economico in un meccanismo decisionale decentrato, quelle di valutare le conseguenze delle proprie scelte in ragione dei loro effetti sul saldo tra benefici e costi, con un’evidente ricaduta positiva in termini di efficienza. Si deve tuttavia notare che, sotto questo profilo, sarebbe sufficiente un allineamento “al margine” tra autonomia di spesa e di prelievo. Sarebbe, in altri termini, ammissibile, per quanto attiene la responsabilizzazione, che un predeterminato ammontare di spesa dei livelli inferiori di governo (sia esso determinato come spesa storica o come spesa standard) fosse finanziato, anche in misura considerevole, con finanza derivata, purché ogni scostamento al di sopra di quell’ammontare dovesse necessariamente essere finanziato, senza possibilità di deroga, con tributi posti nella sfera di responsabilità del governo locale. Non è dunque tanto necessario che i trasferimenti siano di entità modesta, quanto, piuttosto, che siano rigidi, insensibili alle decisioni discrezionali del governo che viene finanziato1. La questione diventa allora quella della credibilità dell’impegno del governo del livello superiore a non farsi carico a posteriori delle conseguenze finanziarie delle maggiori spese decise dal governo del livello inferiore. 2. Il secondo vantaggio del conferimento di un’ampia autonomia tributaria a ogni livello di governo sta nella garanzia di indipendenza dai governi dei livelli superiori. In un regime di finanza derivata non è evitabile il rischio di indebita ingerenza del governo finanziatore nella sfera decisionale del governo finanziato, né quello di variazioni unilaterali e impreviste del livello di finanziamento, che rendono problematica la programmazione pluriennale di bilancio da parte dei governi di livello inferiore2. È indubbio come entrambi questi elementi – responsabilizzazione e indipendenza – siano stati alla base del clima di crescente favore verso il decentramento tributario che ha caratterizzato il nostro Paese lungo gli ultimi venti anni e che ha infine portato, con la riforma costituzionale del 2001, alla scelta, forse unica sul piano internazionale, di un pieno allineamento verticale di responsabilità dal lato della spesa e dell’entrata. Si deve ricordare che, per quanto riguarda la finanza regionale, la riforma costituzionale si inseriva in uno scenario già profondamente modificato dalla legislazione ordinaria negli anni immediatamente precedenti, in particolare con l’intervento del 1998, istitutivo dell’Irap e dell’addizionale Irpef, e con quello del 2000, che introdusse la compartecipazione Iva nell’ambito della riforma del finanziamento del servizio sanitario. Il nuovo sistema di finanziamento delle Regioni A distanza di oltre otto anni dalla riforma del 2001, nel 2009 è stata finalmente approvata la Legge di attuazione del nuovo art. 119 della Costituzione e di coordinamento della finanza pubblica ai diversi livelli di governo. La Legge delega n. 42/2009 dispone (art. 7) che le Regioni finanzino integralmente la spesa con tributi propri e con compartecipazioni al gettito di tributi erariali, in via prioritaria dell’Iva. I tributi delle Regioni vengono distinti in tre categorie: 1. i tributi propri derivati, vale a dire quelli istituiti e regolati da leggi statali; 2. le addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali;3. i tributi propri in senso stretto, cioè quelli istituiti con leggi regionali. L’art. 9, tra le possibili addizionali a tributi erariali, ritaglia un ruolo preminente all’addizionale Irpef, la quale da un lato concorrerà al finanziamento delle spese riconducibili al vincolo dell’art. 117 (secondo comma, lettera m) della Costituzione (livelli essenziali delle prestazioni), dall’altro sostituirà i trasferimenti statali che attualmente finanziano le spese non riconducibili a tale vincolo. L’architettura del nuovo sistema di finanziamento delle Regioni poggia dunque su tributi propri, che almeno per il momento comprendono l’Irap, sulla compartecipazione Iva e sull’addizionale Irpef. A parte la norma di attuazione di una delle disposizioni di maggior rilievo della riforma del 2001, la possibilità di istituire tributi con legge regionale «in relazione ai presupposti non già assoggettati ad imposizione erariale», il quadro delineato non appare, dal punto di vista nominalistico, molto diverso da quello attuale. Già oggi (bilanci 2008), infatti, le entrate correnti delle Regioni sono per l’84% costituite da imposte, tasse e compartecipazioni (Titolo I), con la quota residua coperta dai trasferimenti (14%) e da entrate di natura extratributaria (2%). Il 42% delle entrate tributarie è oggi costituito dai “tributi propri derivati” (per l’84% l’Irap), il 7% da addizionali su tributi erariali (per il 95% l’addizionale Irpef), il restante 51% da compartecipazioni (per il 93% la compartecipazione Iva). In un quadro non radicalmente dissimile dall’attuale, si delineano tuttavia specifici spazi per profonde e sostanziali innovazioni in direzione del conferimento di un’effettiva autonomia tributaria. Si stabilisce che le Regioni, con propria legge, possano, nei limiti e secondo i criteri fissati dalla legislazione statale, modificare sia i tributi propri derivati, intervenendo su aliquote, esenzioni, detrazioni e deduzioni, sia le addizionali ai tributi erariali, intervenendo su aliquote e detrazioni. Si tratterebbe dunque, in primo luogo, di costruire, in sede di attuazione della delega, un’ampia ed effettiva autonomia nell’ambito dell’Irap e dell’addizionale Irpef, autonomia che sino a oggi è risultata molto limitata. Dal lato della compartecipazione Iva, che è oggi solo nominalmente tale, significativi spazi di innovazione sono aperti dalle disposizioni sulla ripartizione territoriale del gettito dei tributi propri derivati e delle compartecipazioni (art. 7, comma 1, lettera d), ove si prevede che, «per i tributi aventi quale presupposto i consumi», si debba tenere conto «del luogo di consumo». Si tratta di una disposizione che apre la strada a una profonda trasformazione della compartecipazione Iva in direzione di un più significativo legame con il territorio e di una incentivazione della partecipazione delle Regioni all’attività di gestione del tributo e di contrasto all’evasione. Si muove lungo tali direttrici la bozza di decreto legislativo approvata al Consiglio dei Ministri il 7 ottobre 2010, che al momento in cui si scrive è all’esame della Conferenza unificata. Per quanto riguarda l’addizionale Irpef si stabilisce che l’aliquota base, attualmente dello 0,9%, possa essere aumentata, gradualmente lungo il triennio 2013-2015, sino al 3%, con un incremento molto significativo, dunque, dell’autonomia impositiva regionale. All’aliquota base si aggiunge, già a decorrere dal 2012, l’incremento necessario a coprire i trasferimenti statali soppressi e l’abolizione della compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina, che viene disposta con lo stesso provvedimento. Qualora le Regioni optino per una struttura progressiva, si impone il rispetto degli scaglioni del tributo erariale: si tratta di una disposizione quanto mai opportuna di fronte all’attuale babele delle addizionali regionali, ciascuna con la propria struttura di aliquote crescenti per scaglioni o per classi. Si conferisce inoltre alle Regioni la possibilità di introdurre due tipi di detrazioni: in favore della famiglia, in aggiunta alle detrazioni erariali, e per scopi di politica sociale, in alternativa all’erogazione di sussidi vincolati nel loro impiego, norma, quest’ultima, che ha lo scopo di ampliare la sfera di libertà di scelta individuale e promuovere la sussidiarietà orizzontale. Dal lato dell’Irap, ferma restano l’attuale potere di variazione dell’aliquota, si stabilisce che questa possa liberamente essere ridotta, da parte di ogni singola Regione, fino all’azzeramento del tributo. È una norma che, già anticipata per le Regioni meridionali dal provvedimento di stabilizzazione finanziaria del maggio scorso (D.L n. 78, convertito in legge 122/2010), conferisce di fatto alle Regioni uno strumento di fiscalità di vantaggio. L’esplicita previsione che la perdita di gettito debba rimanere a carico della Regione interessata mette al riparo da obiezioni a livello comunitario, considerata la recente evoluzione della giurisprudenza. All’esercizio dell’autonomia regionale, in tema di Irap e di addizionale Irpef, la bozza di decreto legislativo pone dei vincoli. Il primo ha natura incrociata, tra i due tributi. Si stabilisce che non possa ridurre l’Irap la Regione che abbia aumentato l’aliquota base dell’addizionale oltre l’1,4%. Nell’ambito dell’addizionale, inoltre, si stabilisce che l’eventuale aumento dell’aliquota non debba comportare un aggravio della pressione fiscale sui redditi da lavoro dipendente e da pensione fino ai primi due scaglioni di reddito. Le ragioni che hanno spinto alla previsione di entrambi questi vincoli possono essere comprese: evitare che la modifica del mix tra i due tributi e la maggiore libertà in tema di tassazione dei redditi provochino indesiderate modifiche nella distribuzione del carico tributario tra categorie di reddito, in particolare a danno del lavoro dipendente e della piccola impresa. La previsione suscita, comunque, molte perplessità. Vi sono buone ragioni per un coordinamento delle politiche tributarie dei diversi livelli di governo sotto il profilo dei loro effetti in termini di pressione fiscale complessiva, ed è anche certamente opportuno cercare di preservare una qualche uniformità per quanto riguarda gli effetti redistributivi di carattere verticale (progressività) della struttura del prelievo complessivo. Molto più deboli sono invece le ragioni per controllare l’impatto dell’autonomia regionale in termini di distribuzione del prelievo tra categorie di reddito, la cui modifica sembra inevitabile nell’esercizio della fiscalità di vantaggio, e che non sembra opportuno sottrarre alla logica della responsabilizzazione dei governi regionali di fronte ai propri elettori. Sul versante della compartecipazione Iva la bozza del decreto legislativo prevede che dal 2013 cambi radicalmente il criterio per la ripartizione territoriale, che diventa il luogo dell’effettivo consumo. La disposizione, che dal punto di vista tecnico andrà studiata con molta attenzione, risponde in pieno alla natura del tributo e apre le porte a un’effettiva incentivazione della partecipazione delle Regioni alle politiche di contrasto dell’evasione. 1 Sul punto si rinvia, per tutti, a R. Boadway - A. Shah, Fiscal Federalism, Principles and Practice of Multiorder Governance, Cambridge University Press, Cambridge 2009, pp. 85, 157 sgg. 2 Ivi, p. 158.