Dalla casta alla comunità professionale

“Siamo in piena crisi di costume. Tema delicato e immenso. Esso si estende a un programma quanto mai vasto e impegnativo, che parte da un’azione concorde per la moralizzazione della vita privata degli individui e delle famiglie, per giungere all’intera società e per far risentire i suoi benèfici effetti fino nella vita pubblica e le sue molteplici istituzioni”. Queste parole, che sembrerebbero scaturire dagli eventi di cronaca più recenti, venivano pronunciate nel 1964 da Paolo VI, durante l’udienza concessa all’Assemblea generale della Conferenza Episcopale Italiana.
Già allora esse esortavano profeticamente a puntare lo sguardo sulla natura profonda e complessa di una crisi il cui avanzare è causa del decadimento che oggi, ancor più di ieri, segna la vita pubblica italiana in molte delle sue espressioni.
Sfide nuove e radicali attraversano la sfera economica e istituzionale per intaccare i cardini della stessa convivenza sociale, come lo stesso Papa Francesco ha voluto ricordare ai Vescovi italiani sottolineando che: “Il bisogno di un nuovo umanesimo è gridato da una società priva di speranza, scossa in tante sue certezze fondamentali, impoverita da una crisi che, più che economica, è culturale, morale e spirituale”.
Sottovalutare la natura del cambiamento che tale condizione richiede sarebbe un grave errore specie per quanti operano professionalmente e politicamente a servizio della comunità, chiamati a una significativa revisione dell’architettura che ancora regge la relazione tra società e pubbliche istituzioni. Proprio nel momento in cui, con la recente approvazione della Legge delega in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, il governo Renzi si avvia a realizzare a suon di decreti legislativi una nuova rivoluzione nel settore pubblico (l’ultima era stata quella del ministro Brunetta nel 2009), ampliando al contempo il già articolato catalogo degli interventi anticorruzione, queste brevi considerazioni intendono offrire, a partire dall’esperienza maturata in oltre 25 anni di dirigenza pubblica, un contributo di profilo un po’ “atipico”, non privo di spunti propositivi, sull’origine del preoccupante malessere che il lavoro pubblico attraversa. È risaputo come il dibattito sui mali della burocrazia e sulle possibili cure si distingua per defatiganti derive mediatiche e ricorrenti semplificazioni concettuali a cui la politica, tanto nazionale che locale, normalmente ricorre per contendere volatili soglie di consenso a un’antipolitica assai florida di questi tempi, anche in termini elettorali. Di solito l’obiettivo è quello di scaricare solo su dipendenti (meglio se dirigenti) ignavi o corrotti il peso di uffici che non funzionano e di scelte amministrative sbagliate, senza mai interrogarsi se, per caso, la causa principale di tale inefficienza non risieda nel numero eccessivo e nella scarsa qualità delle leggi prodotte prima ancora che nel comportamento deviato di chi poi dovrebbe applicarle.
A superare il conformismo di ritorno indotto da letture interessate e parziali non giova, tuttavia, il rimpallo di responsabilità tra politica e dirigenza pubblica quanto, piuttosto, la comune presa di coscienza riguardante la radice antropologica della questione che abbiamo di fronte, del tutto prioritaria rispetto alla sua componente meramente organizzativa e funzionale.
La crisi dell’amministrazione pubblica è, innanzitutto, crisi degli uomini e delle donne che in essa operano! Ecco la basilare consapevolezza di cui riappropriarsi per governare senza enfasi e con pragmatico realismo un processo di riqualificazione degli uffici pubblici e del loro rapporto con cittadini, corpi intermedi e imprese che non voglia risolversi nell’ennesima occasione mancata. Sotto questo profilo è proprio la crescente complessità sociale, economica e tecnologica del tempo presente ad avere definitivamente obliterato un modello di amministrazione che ancora largamente s’impronta al paradigma hobbesiano. In esso, com’è noto, un asserito stato di natura, riassunto dalla celebre espressione di Hobbes “homo homini lupus”, postula la necessità di cedere pattiziamente l’esercizio di significative quote di libertà individuale allo Stato (il Leviatano) in funzione di un ordine e di una convivenza sociale altrimenti impossibili, con ciò ponendo il fondamento della dimensione autoritativa e sovraordinata dell’azione amministrativa nei riguardi dei suoi destinatari.
Esisterebbe, dunque, un’insormontabile separazione tra i fini propri della società e dei suoi singoli componenti, essenzialmente egoistici e circoscritti, e quelli propri dell’amministrazione, che tende a configurarsi, invece, quale unico, legittimo interprete e attuatore dell’interesse pubblico. A dimostrare il limite di tale impostazione concorrono parimenti, oggi, l’autoreferenzialità con cui l’amministrazione è solita operare in molti dei settori di pertinenza e una lamentata ipertrofia degli apparati pubblici che, in quanto priva di significativi riscontri nel benchmark con i principali partner europei, sembra alludere, in realtà, ai negativi effetti dell’estenuante caoticità funzionale (se non peggio) che cittadini e imprese sono spesso costretti a subire nei rapporti con la burocrazia.
Di fronte a questi argomenti si è tentato giustamente di correre ai ripari. Ne costituisce riprova la continua e, per certi versi, ridondante produzione normativa che, nell’ultimo quarto di secolo, ha toccato a più riprese i temi sensibili del procedimento amministrativo, della trasparenza, della dirigenza pubblica e dei suoi rapporti col vertice politico, dei sistemi di valutazione, della digitalizzazione e, per come già ricordato, dell’attività di prevenzione e contrasto della corruzione. Un’amministrazione rimasta sul banco degli imputati nonostante i diversi tentativi di correggerne le deviazioni ci costringe, nondimeno, a rivedere prospettive ed esiti di certe stagioni riformistiche, apparse distanti da un’effettiva riconsiderazione critica dell’antropologia che ancora largamente influenza la configurazione normativa dell’apparato pubblico nel nostro Paese. In verità non servono sofisticate analisi filosofiche o sociologiche per rilevare come l’agire umano ponga in evidenza una condizione del soggetto alquanto differente da quella propugnata nello schema hobbesiano.
Tanto nella sfera individuale che collettiva la persona appare determinata, infatti, da un’originaria inclinazione relazionale e cooperativa che la spinge sempre a realizzare se stessa e i propri fini mediante un sistema di legami che, partendo da quelli familiari e tipicamente comunitari, tende a dilatarsi nella più ampia dimensione sociale, dalla quale mutua la sua legittimazione quella propriamente istituzionale.
Nulla di nuovo, dovremmo dire, di fronte al riconoscimento che di questa dimensione costitutiva dell’io opera l’art. 2 della nostra Costituzione con solenne e precettiva formulazione. Eppure, occorre ammettere con franchezza che, così come nell’evoluzione legislativa immediatamente successiva alla stagione costituente, anche nella fase odierna questa evidenza non appare affatto scontata nell’operato del legislatore. Ristabilire sul piano culturale e politico la priorità di quanto risultava così chiaro ai Costituenti identifica, perciò, il primo e forse decisivo fattore di promozione del cambiamento di cui l’organizzazione pubblica ha davvero bisogno per concorrere alla realizzazione di un bene comune così distante da tante sue performance. In questo senso la mancanza di indirizzi univoci e condivisi su come realizzare un mutamento, di cui pure tutti avvertono l’esigenza, non fa che mettere in luce il respiro corto e certa fragilità culturale delle tante dispute in corso, non solo in sede politica, sulla riforma del nostro apparato pubblico centrale e locale.
All’insegna di parole d’ordine talvolta abusate il confronto è parso oscillare pericolosamente, infatti, tra volontà di entrare negli uffici “con la ruspa” e consultazioni popolari in Rete sui contenuti delle riforme da adottare, vero e proprio surrogato di un’autentica e consapevole democrazia partecipativa a cui non può risultare estraneo il ruolo di mediazione critica dei corpi intermedi. Al contrario, restituire qualità ed efficienza agli apparati pubblici vuol dire, in primo luogo, tornare a investire sulla persona e sulla sua natura relazionale, identificando la principale risorsa di ogni possibile riforma nelle donne e negli uomini professionalmente impegnati nell’amministrazione, da coinvolgere in un processo di autentica di “transizione culturale”. Sulle opzioni tecniche necessarie a concretizzare questo percorso sussistono, ovviamente, margini di opinabilità e di confronto che la stessa approvazione dei prossimi decreti legislativi, pur dentro una cornice di principio già tracciata, consentirà ovviamente di sviluppare, ma perdere di vista questa centralità del fattore umano potrebbe risultare davvero esiziale.
Nel mettere mano a temi sensibili come il rapporto tra politica e dirigenza pubblica o la valutazione di merito e produttività si tratta, perciò, di rinunciare a logiche meramente tayloristiche o punitive, tendendo piuttosto alla ricomposizione di quella che ben può essere definita come una vera e propria “comunità professionale”. Scommettere su di essa, in funzione finalistica e motivazionale, può davvero costituire il passo determinante per una virtuosa alleanza tra quanti operano nel “palazzo” e quelli che ne stanno al di fuori, così da restituire ai primi la rinnovata consapevolezza, prima ancora che l’obbligo giuridico, di concorrere col proprio apporto professionale a una comune edificazione sociale ed economica, tanto nell’ambito di una città così come di una regione o di un intera nazione. Solo questa ritrovata dimensione comunitaria del lavoro pubblico potrà essere efficacemente contrapposta all’idea di “casta”, caratterizzata da un vincolo tra omologhi in funzione di interessi di status da tutelare o accrescere a ogni costo, recuperando la coscienza e la competenza necessarie a fare del bene comune lo scopo e la misura del proprio agire professionale.
Condizione di partenza di questo processo virtuoso è quella di ammettere che anche nel settore pubblico esiste una vera e propria emergenza educativa. Essa postula la necessità di guadagnare dal basso, prima ancora che delegando ad azioni illuminate della politica, l’impulso motivazionale necessario per lo svolgimento di un servizio adeguato alle esigenze della collettività. Difatti, in assenza di esperienze e percorsi educativi in grado di promuovere e sostenere adeguatamente questa tensione ideale, gli interventi volti a creare un clima etico negli uffici rimarrebbero circoscritti al solo irrigidimento di procedure, controlli e apparati sanzionatori, col rischio di ridurre gli stessi obblighi formativi introdotti dalla normativa anticorruzione, che indubbiamente costituiscono un’occasione da utilizzare al meglio, a un cumulo di adempimenti formali utili a produrre solo sulla carta gli effetti programmati.
In quest’opera può risultare davvero determinante il protagonismo di esperienze e soggetti aggregativi che lasciandosi alle spalle la difesa dei soli interessi di casta tendano, invece, a configurarsi, nell’inscindibile mix di patrimonio ideale condiviso e dimensione tecnica, come ambiti professionalmente educanti, aperti allo stabile coinvolgimento, anche in chiave critica, degli stakeholders esterni all’amministrazione: elemento indispensabile per una costruttiva rivisitazione dei modelli operativi propri dell’agire pubblico. La storia stessa non manca di illustrare il ruolo cruciale che tale dinamismo comunitario ha saputo giocare in passaggi di epocale portata per l’intera società occidentale e tuttavia si tratta di una lezione mai scontata, il cui insegnamento può essere facilmente smarrito quando si tratta di ripensare, oggi, il funzionamento dell’amministrazione pubblica in ragione del suo reale scopo e non del momentaneo interesse di chi ci lavora.
La dinamica descritta è di quelle che scoraggiano sul nascere l’idea di demandare il cambiamento a visioni utopiche dell’amministrazione o a taumaturgici interventi politici, in attesa dei quali giustificare la propria personale inerzia morale e lavorativa con l’irrilevanza del singolo comportamento rispetto a un intero sistema che non funziona. Va detto con estrema chiarezza: la battaglia per il cambiamento prima che attorno a noi è dentro di noi! Il primo compito che ne consegue è quello di abituarsi a scorgere e valorizzare i frutti di una corresponsabilità già in opera tra quanti questa battaglia accettano di combatterla ogni giorno dietro le scrivanie di un ministero o di un assessorato: esperienze e pratiche di lavoro, non importa se di piccola o grande entità organizzativa o finanziaria, riconoscibili come un effettivo punto di novità già in corso. Guardare innanzitutto a ciò che c’è, cercando magari di capire perché c’è, più che attaccarsi a quello che manca, costituisce, dunque, l’indispensabile e quotidiano esercizio richiesto per non smarrirsi nei meandri di uno scetticismo e di un cinismo dagli effetti corrosivi.
La rinuncia al valore pubblico del proprio impegno professionale renderebbe ultimamente insopportabile, infatti, l’esperienza lavorativa all’interno palazzi pubblici. Questa “conversione” dello sguardo nei confronti di una realtà complessa e contraddittoria come quella del lavoro pubblico rappresenta, verosimilmente, il primo e più elementare approccio per concepire adeguatamente le riforme di cui l’amministrazione ha bisogno. In altri termini occorre promuovere realistici e pragmatici itinerari d’innovazione, di processo e di prodotto, che abbandonando immaginarie “prospettazioni” sull’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, imparino a discernere e mettere a sistema, anche sul piano legislativo e programmatorio, ciò che di buono una comunità di lavoro riesce già a produrre.
È un’esperienza sempre possibile, anche all’interno di contesti particolarmente difficili. Valga per tutti l’esempio della Regione Siciliana, reputata per molti versi un’amministrazione “irredimibile”, in cui iniziative relativamente recenti come il credito d’imposta per gli investimenti e il microcredito alle famiglie, delle quali chi scrive si è professionalmente occupato, offrono una significativa concretizzazione della prospettiva appena tracciata. Nel rimandare in nota per ulteriori approfondimenti vale la pena di osservare in questa sede come, pur con gli inevitabili limiti, a una certa riuscita dei citati interventi abbiano contribuito in misura determinante alcune loro caratteristiche dotate di un più generale rilievo metodologico e che, proprio per questo, torna utile di seguito menzionare:
un’amministrazione pubblica che regola, controlla e concede garanzie finanziarie senza sovrapporsi al ruolo degli altri attori istituzionali, sociali ed economici ma valorizzandone, piuttosto, la specificità anche nella governance dell’intervento pubblico;
una qualità dell’azione legislativa sostenuta dall’analisi ex ante sull’impatto delle misure da adottare, realizzata coinvolgendo gli attori istituzionali della ricerca operanti nel territorio, e stimolata dal confronto con l’Unione Europea;
un’esercizio di discrezionalità anticipato al momento legislativo e non conferito alla sola fase procedimentale;
una progressiva digitalizzazione dei procedimenti realizzata anche attraverso forme di convenzionale cooperazione con altri attori istituzionali pubblici;
la formulazione di specifiche clausole di legalità in funzione della loro effettiva applicabilità alla legislazione vigente e non solo del loro valore “dimostrativo”;
l’uso di strumenti di raccordo interno tra i diversi Rami d’Amministrazione e Istituzioni interessati, necessari a non ribaltare sui beneficiari esterni la complessità organizzativa degli interventi;
una ragionevole continuità nel percorso gestionale degli interventi, assicurata almeno al livello dirigenziale intermedio.
Com’è agevole intuire si tratta solo di alcune possibili tracce, suscettibili di essere sviluppate anche per settori o interventi diversi. Esiste, dunque, una prima responsabilità da condividere in forza di quella dimensione comunitaria del lavoro pubblico che è stata a più riprese evocata: concorrere attivamente alla realizzazione di ambiti e strumenti utili a mettere in rete, in termini di conoscenza, valutazione e confronto, le esperienze e gli interventi riconosciuti come buone prassi se non vere e proprie eccellenze amministrative, impegnandosi a vagliarne il rilievo metodologico e l’esportabilità dei relativi modelli operativi. In questo tentativo occorre tenersi immuni, però, dal rischio sempre incombente di sognare “sistemi talmente perfetti che più nessuno avrebbe bisogno d’essere buono”.
Proiettare sulla perfezione dell’organizzazione pubblica e delle sue regole ciò che ultimamente nasce dalla tensione ideale della persona servirebbe solo a smarrire senso e concretezza di quel bene comune che nella sua natura più intima e profonda rimane sempre il prodotto di una libertà umana in relazione con le aspirazioni più profonde del cuore. Si tratterebbe di un clamoroso inganno dagli esiti disastrosi, sui quali ci ammoniscono, conclusivamente, le parole del poeta: “Tutte le volte che l’uomo ha voluto fare dello Stato il suo cielo, lo ha trasformato in un inferno”.