Nel tempo di cambiamenti e di riforme che caratterizza l’odierno panorama italiano è opportuno cercare di uscire dagli schemi tradizionali e da una certa tentazione ideologica che può avere caratterizzato il dibattito, più o meno inconsapevolmente, fino a poco tempo fa. Grandi temi come quello del federalismo, della sussidiarietà, del più società meno Stato, che hanno avuto il merito di avere favorito un ripensamento di assetti obsoleti, non possono più, oggi, essere semplicemente riproposti: in un’epoca caratterizzata, a ogni livello – da quello personale a quello politico e sociale – dal crollo delle evidenze che hanno retto per secoli, è facile scivolare nell’ideologia del già saputo, anche con una enfasi da battaglia, ma senza tensione a provocare cambiamenti reali, passi avanti utili e non semplicemente fattori di una comunicazione volta a ottenere il consenso.
La riforma del Titolo V e l’ideologia unificatrice
Un esempio eclatante di questo modo abnorme di progettare il cambiamento è stata la riforma costituzionale del Titolo V del 2001: era il tempo del federalismo e tutto il dibattito pubblico intonava a gran voce il de profundis dello statalismo, individuando nella prospettiva global local, o glocale, l’evidenza intorno alla quale ricostruire l’assetto delle istituzioni.
Quell’evidenza è stata sposata dalla politica in termini ideologici, a prescindere da una seria ricerca del perché occorresse cambiare registro a livello istituzionale, senza una verifica sulla effettiva idoneità delle comunità più prossime a gestire le nuove funzioni che venivano decentrate, in ultima analisi a prescindere da una seria riflessione sui soggetti destinati a diventare protagonisti del nuovo assetto. In questi termini, le nuove architetture istituzionali venivano disegnate all’interno di un grave deficit di realismo conoscitivo.
Con la riforma del Titolo V del 2001 si è, infatti, avviato un fortissimo, uniforme, decentramento di competenze legislative e amministrative (confermando, in questo, la precedente riforma Bassanini), abolendo, in via generalizzata, gli organi (si pensi ai Co.re.co.) che prima effettuavano un controllo preventivo sugli atti degli enti locali secondo un criterio di piena uniformità. Sono stati inoltre impediti i poteri di commissariamento statale: non è forse richiamandosi alla riforma del Titolo V che spesso si è sostenuto che non si poteva fare altro che nominare commissari della sanità i presidenti di regione, anche se erano stati essi stessi gli autori degli spaventosi disavanzi regionali?
L’attuale divario tra Nord e Sud che caratterizza la situazione italiana, che ormai non ha più eguali in Europa, trova una delle sue cause certamente nell’indiscriminato decentramento attuato dalla riforma del Titolo V, che ha comportato il venir meno del potere dello Stato centrale di guidare il cambiamento anche tramite strumenti autoritativi. Mancando, inoltre, il realismo e prevalendo l’ideologia non ci si è preoccupati di definire adeguate sedi istituzionali di raccordo, e l’esito dell’affrettata riforma del Titolo V è stato un sistema largamente incompiuto, dove si alimenta facilmente un localismo conflittuale in cui il diritto di veto inerente a un diffuso policentrismo anarchico rischia di bloccare qualunque decisione.
Ma non solo. La stessa logica dell’uniformità ha determinato che a regioni efficienti come il Veneto, la Lombardia, l’Emilia Romagna o la Toscana si accordasse solo il livello di autonomia ipotizzabile per quelle meno efficienti. La prospettiva era quella di realizzare servizi uguali in tutto il Paese, ma si è prodotto solo egualitarismo e l’eguaglianza non è stata raggiunta; il dualismo è aumentato e l’unico risultato è stato quello, in nome dell’uniformità, di bloccare, a danno di tutti, le possibilità di sviluppo di alcune regioni virtuose.
L’ideologia dell’uniformità, che Paesi come Germania, Austria, Francia, Spagna hanno sostituito da tempo con forme di differenziazione delle competenze, non è una strategia vincente: in Italia mantenere in regioni virtuose una presenza dell’amministrazione statale spesso più forte che nelle regioni ad alto tasso di inefficienza e con presenza di forme diffuse di criminalità organizzata, ne rallenta il sistema economico e sociale, produce un inutile costo diretto e un perverso costo indiretto. Si tratta di funzioni e controlli che possono essere regionalizzati, come peraltro è avvenuto in alcune regioni speciali (nelle province autonome di Trento e Bolzano, ad esempio, le soprintendenze non sono più statali). Al contrario, la presenza e i controlli statali, e anche i commissariamenti, dovrebbero essere decisamente potenziati in altre regioni, dove proprio la loro mancanza produce costi enormi.
Da questo punto di vista, l’esperienza dovrebbe insegnare che i cambiamenti istituzionali non possono essere concepiti secondo alternative definite in termini sostanzialmente manichei.
Centralismo a tutti i costi?
Centralismo o federalismo costituiscono un interrogativo sbagliato. Non si può prescindere, infatti, dalla questione del soggetto delle riforme. È questo un errore che oggi rischia di ripetersi sul versante opposto, in un momento in cui il valore delle autonomie sociali e territoriali sembra essere radicalmente, e spesso aprioristicamente, contestato. Il principio di sussidiarietà non ha più il vento a favore come alla fine degli anni Novanta, con la conseguenza che la riforma costituzionale attualmente in discussione ne fa venir meno i presupposti per poi svuotarla dall’interno. Questa riforma è, infatti, impostata su una eccessiva e omogenea ricentralizzazione di competenze in nome della pur giusta esigenza di porre fine al disordine istituito dal testo vigente.
I limiti dell’impostazione del disegno di legge di riforma costituzionale, più votato a una aprioristica affermazione del centralismo che all’affermazione del valore della responsabilità, sono peraltro confermati dalla disciplina della clausola di supremazia statale che, potenzialmente idonea a superare tutte le competenze regionali, non contiene alcuna possibilità di differenziazione per quelle realtà che dimostrino di avere usato efficacemente e in modo responsabile l’autonomia. Ad esempio, utilizzando la clausola di supremazia, lo Stato potrebbe intervenire a ridisciplinare in modo uniforme tutta l’organizzazione sanitaria regionale. In tal modo discipline normative statali che probabilmente è opportuno stabilire in alcune regioni con bilanci strutturalmente in disavanzo travolgerebbero, nel contempo, anche i modelli virtuosi, come quelli, ad esempio, dell’Emila Romagna, del Veneto o della Lombardia. Questi modelli hanno caratteristiche organizzative profondamente differenti l’uno dall’altro e proprio su questa differenziazione, calibrata sulle specificità territoriali, hanno costruito la loro efficienza. La ricentralizzazione determinerebbe il venir meno dell’elemento di efficienza che contraddistingue questi modelli, provocando danni anche in casi in cui si tratta di eccellenze a livello mondiale.
Per evitare questa possibile deriva, la clausola di supremazia dovrebbe essere utilizzabile anche solo per alcune regioni e non per tutte in modo uniforme. Inoltre, sarebbe opportuno limitare l’utilizzabilità alla clausola solo in presenza di particolari situazioni sostanziali, come l’esigenza di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione e non semplicemente alle condizioni ora elencate, che nella loro eccessiva generica neutralità non solo non offrono di fatto alcuna possibilità di verifica alla Corte costituzionale, ma nemmeno forniscono la garanzia della migliore efficienza prodotta dall’intervento statale. Non è, infatti, provato che in determinate realtà l’amministrazione centrale sia più efficiente di quella regionale: l’esperienza di alcune regioni dimostra, piuttosto, il contrario. La clausola di supremazia, così come è strutturata nel d.d.l. di riforma costituzionale rischia, peraltro, di configurarsi anche come una clausola “vampiro” (il termine, particolarmente efficace, è stato suggerito da D’Atena) rispetto alla quale la previsione della necessità, in caso di opposizione del Senato, della approvazione a maggioranza assoluta da parte della Camera dei deputati non fornisce una valida garanzia nell’ambito di un sistema elettorale di tipo maggioritario. Il paradosso che si può verificare diventa quello di passare da un Titolo V federale, ma senza Senato delle autonomie, a un Titolo V con un Senato delle autonomie ma senza federalismo.
La deresponsabilizzazione dello Stato
Vi è poi un ulteriore aspetto da tenere in considerazione: nella delibera del 29 dicembre 2014, Relazione sulla gestione finanziaria degli enti territoriali, la Corte dei Conti ha precisato che al comparto degli enti territoriali è stato richiesto, nelle manovre degli ultimi anni, “uno sforzo di risanamento non proporzionato all’entità delle loro risorse”, in base a scelte andate “a vantaggio degli altri comparti che compongono il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche”. E ha quindi auspicato (ma evidentemente non è avvenuto) che “futuri interventi di contenimento della spesa assicurino mezzi di copertura finanziaria in grado di salvaguardare il corretto adempimento dei livelli essenziali delle prestazioni, nonché delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali”.
In effetti, nello sviluppo normativo della legislazione statale degli ultimi anni è evidente un fenomeno di abnorme deresponsabilizzazione dello Stato. Chiamato ad assumersi la responsabilità di una riduzione dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) a seguito del venir meno delle risorse disponibili, l’amministrazione centrale ha scelto invece la strada di lasciare, da un lato, invariati tali livelli o, dove questi non fossero stati definiti, di lasciare materie come l’assistenza sociale alle scelte libere (ma anche anarchiche) delle amministrazioni locali. Ormai è noto il trend che lascia a tali amministrazioni il dovere di compiere scelte anche in tema di diritti fondamentali personalissimi che dovrebbero essere invece compiute dal Parlamento: l’esempio più noto è quello delle regole da adottare per rendere disponibili agli utenti la fecondazione eterologa resa possibile in Italia non da una legge bensì da una discussa sentenza della Corte Costituzionale; nell’inerzia di Governo e parlamento sono state le regioni ad attivarsi, creando così intollerabili discrepanze quanto ai contenuti normativi e quanto al finanziamento, differenziato al massimo tra le diverse regioni.
Sempre come esempio di uno Stato che non decide, può essere richiamata la politica dei tagli lineari, la quale palesemente contravviene all’art. 117, comma III (e la Corte costituzionale non ha mancato, rimanendo tuttavia inascoltata, di rilevarlo) che affida al potere centrale una funzione (sostanziale) di coordinamento della finanza pubblica e non di riduzione indiscriminata della stessa. Se, quindi, a metà del 2010 un rapporto al Parlamento italiano della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale si poteva intitolare L’albero storto, con riferimento alle disfunzioni e alla deresponsabilizzazione di molti enti territoriali, oggi, proprio grazie al nuovo intervento della stessa, è possibile rovesciare la considerazione e parlare di albero storto per definire la situazione attuale della finanza statale, che è rimasta in gran parte esente dal processo di spending review: i lavori di Cottarelli riguardo alla spesa statale sono stati insabbiati né sono stati elaborati meccanismi di definizione della spesa giustificata, analoghi ai costi e fabbisogni standard introdotti, invece, per gli enti territoriali. Da questo punto di vista, la deresponsabilizzazione maggiore è oggi ravvisabile nel modo con cui il governo centrale gestisce il coordinamento della finanza pubblica: oltre a quanto già detto sulla mancata definizione o aggiornamento di Lea e Lep, basta pensare a casi emblematici di riduzione delle imposte statali finanziate in gran parte con tagli draconiani agli enti territoriali. Il governo centrale si assume il merito e la popolarità di aver ridotto le imposte, mentre sugli enti territoriali scarica la responsabilità (in tutti quei casi in cui non vi sono sprechi commisurati all’entità del taglio subito) di ridurre i servizi sociali o di aumentare la pressione fiscale locale.
Conclusione
Le dinamiche fin qui descritte mettono a serio repentaglio i valori del pluralismo istituzionale e dell’autonomia territoriale che, per quanto – a volte anche giustamente – denigrati, rimangono pur sempre principi costituzionali cui sono connessi valori di democrazia e anche di efficienza: non buttiamo con l’acqua sporca anche il bambino, dimenticando che quando la competenza era dei ministeri per l’approvazione di un piano regolatore occorrevano anche dieci anni.
