Premessa
1. Il Presidente della Repubblica ha istituito il 30 marzo 2013 due Gruppi di lavoro con il compito di proporre, attraverso due distinti Rapporti, misure dirette ad affrontare tanto la crisi economica quanto la crisi del sistema istituzionale. Ai due gruppi di lavoro è stato assegnato il compito di misurare sulle questioni affrontate i livelli di convergenza e i punti di divergenza tra i componenti del Gruppo di lavoro al fine di facilitare un ampio consenso tra le forze politiche presenti in Parlamento.
2. Il Gruppo sulle riforme istituzionali è composto dal Senatore Mario Mauro, dal Professor Valerio Onida, dal Senatore Gaetano Quagliariello, dal Professor Luciano Violante. […*
3. L’Italia ha bisogno di riforme in grado di ravvivare la partecipazione democratica, di assicurare efficienza e stabilità al sistema politico e di rafforzare l’etica pubblica: principi e valori che costituiscono il tessuto connettivo di ogni democrazia moderna e ingredienti del suo successo nella competizione globale. Le proposte contenute nel rapporto possono concorrere a migliorare il funzionamento della nostra democrazia contribuendo ad attivare i processi di crescita economica e sviluppo sociale.
4. Il rapporto è suddiviso in sei capitoli: 1)Diritti dei cittadini e partecipazione democratica; 2) Del metodo per le riforme costituzionali; 3) Parlamento e Governo; 4) Rapporto Stato-Regioni; 5) Amministrazione della giustizia; 6) Regole per l’attività politica e per il suo finanziamento.
Diritti dei cittadini e partecipazione democratica
Il potenziamento dei diritti dei cittadini e della partecipazione democratica costituisce un pilastro fondamentale per rinnovare la democrazia e la vita pubblica.
6. Statuto dei partiti politici. La Costituzione definisce il partito come una associazione di cittadini che si impegnano con metodo democratico a determinare la politica nazionale (art.49). Con il tempo questo carattere di libera e nobile associazione politica si è affievolito tanto nella realtà quanto, e molto di più, nella percezione dell’opinione pubblica. L’insoddisfazione per le prestazioni del sistema politico si è indirizzata, come in tutti i periodi di crisi, principalmente contro i partiti.
La rilegittimazione dei partiti politici come strumento a disposizione di tutti i cittadini per partecipare alla vita politica del Paese passa attraverso un loro rinnovato orientamento verso il bene comune e la responsabilità nazionale, ma decisiva è la determinazione dei caratteri minimi degli Statuti che possano rassicurare il cittadino in ordine alla struttura e alle finalità di ciascuno. [?]
11. Principio di legalità. A causa dell’eccesso di produzione normativa, della complessità dei fenomeni sociali e della qualità non sempre adeguata dei testi legislativi, più spesso destinati alla comunicazione politica di quanto non lo siano alla disciplina dei rapporti giuridici, la legge ha in parte smarrito la sua potenza simbolica e la capacità di regolare efficacemente i comportamenti dei cittadini. […]
Ma la legge, non sempre si rivela idonea a garantire, da sola, il principio di legalità nella sua dimensione di possibilità di prevedere le conseguenze giuridiche dei comportamenti di ciascuno. Il venir meno di quei fattori di certezza e di prevedibilità che erano tradizionalmente propri della legge e della interpretazione giurisprudenziale ha progressivamente ampliato i margini dell’intervento interpretativo del magistrato. […]
L’autonomia e l’indipendenza della magistratura, la stabilità della legislazione e la prevedibilità delle conseguenze giuridiche dei comportamenti di ciascuno sono tutti diritti fondamentali nello Stato democratico.
Altrettanto necessaria è la crescita del senso di responsabilità del magistrato per le conseguenze delle proprie decisioni nella comunità; ma si tratta di questioni che investono prevalentemente principi di natura deontologica, difficili da tradurre in regole disciplinari, dipendenti strettamente dalla consapevolezza dei doveri di responsabilità professionale.
Parlamento e Governo
L’interdipendenza globale, la crisi dei partiti politici e la gravità dei problemi che la democrazia deve affrontare richiedono che Governo e Parlamento siano messi in condizione di assicurare in misura maggiore rispetto al passato, stabilità politica, e rapidità di decisione.
13.Forma di Governo. Il Gruppo di lavoro ha discusso dell’alternativa tra forma di governo parlamentare razionalizzata ed elezione diretta del Presidente della Repubblica secondo il modello semipresidenziale. Si tratta certamente di due forme di governo democratiche, ciascuna delle quali, con i necessari contrappesi istituzionali, può assicurare equilibrio tra i poteri e garanzia per i diritti dei cittadini. In modo prevalente (3 componenti a 1), il Gruppo di lavoro ha ritenuto preferibile il regime parlamentare ritenendolo più coerente con il complessivo sistema costituzionale, capace di contrastare l’eccesso di personalizzazione della politica, più elastico rispetto alla forma di governo semipresidenziale. Quest’ultimo, infatti, non prevede una istituzione responsabile della risoluzione della crisi perché il Presidente della Repubblica è anche Capo dell’Esecutivo. L’esperienza italiana, specie quella più recente, ha invece dimostrato l’utilità di un Presidente della Repubblica che, essendo fuori dal conflitto politico, possa esercitare a pieno titolo le preziose funzioni di garante dell’equilibrio costituzionale. Il componente del Gruppo che ha sostenuto l’opzione semipresidenziale, ha invece sottolineato come l’attuale grave crisi del nostro sistema istituzionale richieda una riforma più profonda che, proprio grazie all’elezione diretta del Presidente, garantisca una forte legittimazione democratica e, al contempo, un’adeguata capacità di decisione. In questa prospettiva ha fatto rilevare che, in questa fase della vita politica, l’elezione diretta del Presidente della Repubblica sia più efficace nel fronteggiare la crisi di legittimazione della politica, rafforzando la democrazia, coniugando rappresentatività ed efficienza istituzionale.
14.Rapporti Parlamento Governo. Il Gruppo di lavoro ha, in ogni caso, convenuto all’unanimità che qualora dovesse essere confermata la forma di governo parlamentare razionalizzata occorrerà introdurre nel nostro sistema alcune innovazioni: a) dopo le elezioni, il candidato alla Presidenza del Consiglio, nominato dal Presidente della Repubblica sulla base dei risultati elettorali, si presenta alla sola Camera dei Deputati (nel presupposto della riforma dell’attuale bicameralismo paritario) per ottenerne la fiducia; b) il giuramento e il successivo insediamento avvengono dopo aver ottenuta la fiducia della Camera; c) al Presidente del Consiglio che abbia avuto e conservi la fiducia della Camera, spetta il potere di proporre al Capo dello Stato la nomina e la revoca dei ministri; d) il Presidente del Consiglio può essere sfiduciato solo con l’approvazione a maggioranza assoluta, da parte della Camera, di una mozione di sfiducia costruttiva, comprendente l’indicazione del nuovo Presidente del Consiglio; e) il Presidente del Consiglio in carica è titolare del potere di chiedere al Presidente della Repubblica lo scioglimento anticipato della Camera dei deputati, ma solo se non è già stata presentata una mozione di sfiducia costruttiva.
[…]
15. Legge elettorale. Il tema della legge elettorale è connesso a quello della forma di governo. Se il Parlamento dovesse optare per un regime semipresidenziale sarebbe preferibile propendere per una legge elettorale incentrata sul doppio turno di collegio, secondo il modello francese, al fine di rafforzare il Parlamento rispetto a un Presidente che ha la stessa fonte di legittimazione. Se invece, come il Gruppo di lavoro propone a maggioranza, si dovesse optare per una forma di governo parlamentare razionalizzata, le soluzioni possono essere più d’una, purché garantiscano la scelta degli eletti da parte dei cittadini e favoriscano la costituzione di una maggioranza di governo attraverso il voto. Il Gruppo di lavoro intende precisare che con l’attuale bicameralismo paritario nessun sistema elettorale garantisce automaticamente la formazione di una maggioranza nelle urne in entrambi i rami del Parlamento. […]
Il Gruppo di lavoro segnala che, in ogni caso, va superata la legge elettorale vigente. La nuova legge potrebbe prevedere un sistema misto (in parte proporzionale e in parte maggioritario), un alto sbarramento, implicito o esplicito, ed eventualmente un ragionevole premio di governabilità3. Si propone,
Mario Mauro propone che la proposta sia specificata nel modo che segue prevedendo:
a) che metà dei seggi sia assegnata con formula proporzionale, l’altra metà con formula maggioritaria; 13
inoltre, di eliminare le circoscrizioni estero, prevedendo il voto per corrispondenza, assicurandone la personalità e la segretezza4.
16. Superamento del bicameralismo paritario. Il Gruppo di lavoro ritiene che l’attuale modello di bicameralismo paritario e simmetrico rappresenti una delle cause delle difficoltà di funzionamento del nostro sistema istituzionale. A tal fine, propone che ci sia una sola Camera politica ed una seconda Camera rappresentativa delle autonomie regionali (Senato delle Regioni). La Camera dei Deputati, eletta a suffragio universale e diretto, è titolare dell’indirizzo politico, ha competenza esclusiva sul rapporto fiduciario, esprime il voto definitivo sui disegni di legge. Il Senato delle Regioni è costituito da tutti i Presidenti di Regione e da rappresentanti delle Regioni, eletti da ciascun Consiglio Regionale in misura proporzionale al numero degli abitanti della Regione. […]
Salve le eccezioni più avanti indicate, le leggi saranno discusse e approvate dalla Camera. Il Senato potrà, entro un termine predeterminato e breve, decidere di esaminare le leggi approvate dalla Camera e proporre a questa emendamenti. Spetterà alla Camera, entro un termine altrettanto breve, decidere sulle modifiche proposte dal Senato […].
18. Funzionamento delle Camere. Il Gruppo di lavoro propone alcune modifiche dei Regolamenti delle Camere per migliorarne il funzionamento. In attesa della riforma del Senato, le proposte riguardano entrambe le Camere, anche se nel testo si tiene conto del superamento del bicameralismo paritario. In ogni caso sarebbe urgente che il Senato approvasse alcune riforme del proprio Regolamento per superare le differenze irragionevoli rispetto all’altro ramo del Parlamento. Le proposte per la Riforma dei Regolamenti delle Camere sono le seguenti: a) Procedura d’urgenza per i provvedimenti prioritari, di iniziativa governativa. […]
b) Divieto dei maxi emendamenti. […]
c) Omogeneità dei disegni di legge, dei singoli articoli e degli emendamenti. […]
e) Proposte di legge di iniziativa popolare e d’iniziativa dei Consigli Regionali. […]
f) Diritti dei Gruppi di opposizione. […]
g) Riduzione del numero delle Commissioni. […]
h) Comitato per la legislazione. […]
i) Pubblicità dei lavori delle Commissioni Parlamentari. […]
l) Audizioni in Commissione. […]
m) intervenire sulla procedura del parere sulle proposte di nomina del Governo, prevedendo sempre l’audizione dei candidati; n) Gruppi Parlamentari. […]
o) Sindacato ispettivo. […]
p) Riduzione della stampa degli atti parlamentari. […]
Rapporti tra Stato e Regioni
20. Poteri e funzioni delle Regioni. Nel quadro di un riassetto delle autonomie regionali si ritiene opportuno procedere ad interventi diretti ad elevare le capacità di governo e le consequenziali responsabilità delle Regioni. In questa prospettiva potrebbero essere valutate ipotesi di accorpamento su base volontaria delle Regioni di piccole dimensioni (ad eccezione delle Regioni a Statuto speciale) allo scopo di garantire un governo più efficiente. Devono essere altresì rafforzati gli strumenti di cooperazione e coordinamento istituzionale tra Enti Locali, tra diverse Regioni, tra Stato e Regioni. Inoltre, è opinione quasi unanime che il punto più critico del nuovo titolo V della Costituzione approvato nel 2001 sia costituito dalla ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni (Art. 117), e in specie dalla enumerazione delle materie di competenza concorrente. Il Gruppo di lavoro propone perciò che con un disegno di legge costituzionale ad hoc siano introdotte alcune limitate modifiche all’articolo 117 della Costituzione. […]
21. Federalismo Fiscale. La riforma della finanza locale e regionale avviata con la legge 42/2009 sul federalismo fiscale e con i successivi decreti legislativi è stata frenata dalla crisi economico-finanziaria. Il processo di consolidamento dei conti pubblici ha investito la finanza decentrata. In particolare la riduzione delle risorse riconosciute a Regioni e Comuni e i nuovi vincoli loro imposti hanno costretto gli enti locali a riduzioni di spesa, soprattutto di investimento, e a un aumento della pressione fiscale in un quadro di progressiva ricentralizzazione della finanza pubblica. La crisi potrebbe costituire, invece, una ragione per esaltare le ragioni del federalismo fiscale. Questa riforma, infatti, rafforza la responsabilità delle autonomie territoriali nella gestione dei propri bilanci a partire da una ripartizione delle risorse pubbliche tra tutti i livelli di governo e tra enti decentrati ispirata a criteri di equità e di efficienza. La riforma non va lasciata nel limbo; va invece ripresa come componente essenziale delle politiche per il rilancio del Paese. […]
Amministrazione della Giustizia
I conflitti ricorrenti tra politica e giustizia si affrontano assicurando che ciascun potere – quelli politici, legittimati dal processo democratico, e quello giurisdizionale, legittimato dal dovere di applicare la legge in conformità alla Costituzione - operi nel proprio ambito senza indebite interferenze in un quadro di reciproca indipendenza, di leale collaborazione, di comune responsabilità costituzionale. Una buona e costante “manutenzione dell’ordinamento” e una migliore qualità della legislazione favoriscono la certezza del diritto e prevengono i conflitti.
22. Gli obiettivi da perseguire nel campo della amministrazione della giustizia riguardano principalmente:
a) il rispetto effettivo di tempi ragionevoli di durata dei processi, oggi carente (come dimostrato dal moltiplicarsi dei ricorsi in base alla legge “Pinto” nonché alla Corte europea dei diritti) sia sul piano della giustizia penale, amministrativa e contabile, sia sul piano della giustizia civile (dove la lentezza dei procedimenti penalizza lo sviluppo e la competitività del paese);
b) la riduzione della ipertrofia del contenzioso;
c) la maggiore efficacia dell’azione preventiva e repressiva, oltre che dei fenomeni della criminalità organizzata, dei fenomeni di corruzione nella vita politica, amministrativa ed economica;
d) l’esigenza di contenere il fenomeno dei contrasti fra diversi organi giudiziari, nonché, sul piano penale e della giustizia contabile, il fenomeno di iniziative che tendono ad intervenire anche in sostanziale assenza di vere, oggettive e già acquisite notizie di reato o di danno erariale, in funzione di controllo generalizzato su determinati soggetti o procedimenti.
e) il perfezionamento del sistema di tutela dei diritti fondamentali, che si avvale oggi del riconoscimento pieno del diritto al giudice, dell’ampia apertura agli strumenti di tutela internazionali, e di organi giudiziari indipendenti, ma non sempre è effettivo a causa di lacune normative e di carenze organizzative. […]
Appendice
Le riforme specificamente proposte distinte secondo la fonte.
Riforme Costituzionali
1. Referendum confermativo per tutte le leggi di revisione costituzionale, indipendentemente dal quorum.
2. Aumento del numero delle firme e riduzione del quorum per il referendum abrogativo.
3. Aumento del numero delle firme per le iniziative popolari (da sottoporre a specifico obbligo di deliberazione delle Camere.
4. Commissione redigente per la riforma di alcuni aspetti della Seconda Parte della Costituzione.
5. Revisione dell’art.66 per attribuire a un giudice indipendente e imparziale il giudizio sulle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità.
6. Trasformazione del Senato in Camera delle Regioni. Voto di fiducia solo alla Camera. Poteri del Presidente del Consiglio. Procedimento legislativo.
7. Riduzione del numero dei parlamentari.
8. Revisione dell’ art. 117 della Costituzione.
9. Ricorso individuale per violazione dei diritti fondamentali.
10. Istituzione di una Corte disciplinare unica per le magistrature ordinaria, amministrativa e contabile.
Riforme dei Regolamenti Parlamentari
11. Procedura di votazione dei provvedimenti governativi d’urgenza a data fissa.
12. Sede redigente.
13. Divieto dei maxi emendamenti.
14. Omogeneità di disegni di legge, articoli ed emendamenti.
15. Deliberazione delle proposte di iniziativa popolare e di iniziativa dei consigli regionale entro tre mesi dal deposito.
16. Diritti dei gruppi di opposizione.
17. Comitato per la legislazione presso il Senato.
18. Pubblicità dei lavori delle Commissioni parlamentari.
19. Ampliamento dei soggetti audibili nelle commissioni ed intervento sulla procedura del parere sulle nomine del Governo.
20. Requisiti costituire i gruppi parlamentari.
21. Interrogazioni a risposta scritta.
22. Dematerializzazione degli atti parlamentari.
23. Adeguamento alla riforma dell’art. 81 cost. sul pareggio di bilancio.
24. Istituzione presso Camera e Senato della Giunta per la Deontologia Parlamentare.
Riforme per Legge ordinaria
25. Dibattito pubblico sui grandi interventi infrastrutturali.
26. Statuto dei partiti politici.
27. Riforma del sistema di finanziamento pubblico e privati dei partiti politici.
28. Legge elettorale.
29. Federalismo fiscale.
30. Misure per rendere più tempestiva ed efficace la giustizia penale.
31. Misure per rendere più tempestiva ed efficace la giustizia civile.
32. Misure per il contenimento del sovraffollamento carcerario.
33. Previsione dei reati di tortura e di trattamento inumano e degradante.
34. Limiti alla candidabilità dei magistrati.
35. Provvista degli uffici del CSM.
36. Regole deontologiche per i magistrati.
37. Ridimensionamento del numero dei magistrati fuori ruolo.
38. Conflitto di interessi.
39. Istituzione dell’albo dei portatori di interessi.
