1. La questione delle riforme costituzionali, a differenza di quanto era avvenuto con il precedente Governo Monti, coinvolge direttamente l’attuale Governo. Anzi, può dirsi che il determinarsi di un complessivo processo riformatore delle istituzioni rappresentative, sia statali che decentrate, condiziona e caratterizza l’esecutivo presieduto da Enrico Letta sin dalla convulsa fase che ne ha preceduto la costituzione.
Come è noto, infatti, dopo il sostanziale fallimento dell’incarico conferito all’allora leader del Pd, Bersani, la nascita del Governo Letta è stata preceduta, e in qualche misura facilitata, dall’elaborazione di un documento da parte di un “gruppo di lavoro” sui “temi istituzionali” che, irritualmente nominato dal Presidente della Repubblica Napolitano in scadenza di mandato e nell’attesa dell’elezione del successivo Capo dello Stato, era composto da personalità di estrazione sia politica che tecnica, individuate secondo una logica bipartisan. Nei fatti questa fase di raffreddamento del conflitto tra gli schieramenti aspramente contrappostisi alle elezioni, non solo ha consentito di individuare una sede “neutrale” di confronto sulle possibili riforme istituzionali, ma soprattutto ha prospettato la concreta possibilità di trovare un comune terreno di intesa tra le ipotesi riformatrici sostenute dalle diverse forze politiche. Anzi, nella relazione finale presentata il 12 aprile del 2013 dal “gruppo di lavoro” si sono elencati espressamente dieci argomenti suscettibili di riforme costituzionali, ben quattordici temi di riforma da affrontare modificando i regolamenti parlamentari, e infine quindici riforme da attuare con leggi ordinarie. E su ciascuno di questi profili i cosiddetti “saggi” hanno tracciato delle proposte di metodo e di contenuto su cui, come dichiarato nell’introduzione al rapporto finale, è stato raggiunto “un elevato grado di condivisione”, fatti salvi alcuni e specifici temi sui quali sono state esplicitate consistenti diversità di opinioni. Così dimostrandosi che, almeno sul piano della prospettazione delle ipotesi di riforme istituzionali, sarebbe possibile raggiungere un’intesa complessiva tra gli schieramenti politici che si contrappongono nell’ambito di quel bipolarismo conflittuale che si è venuto affermando a partire dagli anni Novanta del secolo scorso.
Una “grande” e “concordata” riforma delle istituzioni politico-istituzionali, insomma, che concluderebbe quell’acceso scontro sui temi istituzionali di cui era chiara testimonianza il susseguirsi, nel 2001 e nel 2005, di due riforme costituzionali di ampio respiro deliberate dalle Camere a stretta maggioranza (la prima dal centro-sinistra e la seconda dal centro-destra). Come si ricorderà, entrambe le riforme furono sottoposte a voto popolare, ma soltanto la prima fu approvata nel referendum, mentre la seconda venne bocciata per lo più in nome dello slogan “la Costituzione non si tocca”. Con il documento sopra richiamato, dunque, autorevoli rappresentanti delle parti politiche prevalenti nei rispettivi schieramenti indicavano ufficialmente al Capo dello Stato la concorde volontà di porre mano ai meccanismi costituzionali che disciplinano le articolazioni essenziali del potere pubblico, dalla forma di governo alla giustizia, dal sistema elettorale ai regolamenti parlamentari. Soprattutto, sembrava venire meno quella pregiudiziale che aveva impedito anche soltanto di discutere su incisive riforme istituzionali, in particolare nella prospettiva del semi-presidenzialismo. Il recinto costituzionale rappresentato dal patto sull’assetto istituzionale definito nel secondo dopoguerra dai costituenti, in definitiva, veniva aperto e reso disponibile alle forze politiche affermatesi negli anni Novanta e non riconducibili al cosiddetto “arco costituzionale”.
2. L’eccezionalità della rielezione del Capo dello Stato, mai verificatasi nella storia repubblicana, ha probabilmente condotto il Presidente Napolitano, nel discorso pronunciato innanzi alle Camere riunite al momento del giuramento il 22 aprile del 2013, a collegare ufficialmente la disponibilità ad accettare nuovamente tale carica all’impegno delle forze politiche in Parlamento a procedere con speditezza ed efficacia alle necessarie riforme costituzionali da lungo tempo attese. In caso contrario, ha avvertito con nettezza il Capo dello Stato, “ho il dovere di essere franco: se mi troverò di nuovo dinanzi a sordità come quelle contro cui ho cozzato nel passato, non esiterò a trarne le conseguenze dinanzi al Paese”. Una dichiarazione e un avvertimento dai toni e dai contenuti affatto inusuali nell’esperienza repubblicana, soprattutto per il collegamento precostituito tra il risultato dell’attività parlamentare sui temi delle riforme istituzionali e la permanenza in carica degli organi della rappresentanza politica.
La stessa sorte del Governo, come ha detto il Presidente del Consiglio Enrico Letta al momento dell’esposizione delle dichiarazioni programmatiche innanzi alle Assemblee parlamentari, è stata legata alla positiva conclusione del complessivo procedimento di revisione della Costituzione. Anzi, Letta ha annunciato un preciso termine, diciotto mesi, entro il quale il processo riformatore dovrebbe essere sostanzialmente portato a compimento, e ha collegato all’infruttuoso decorrere di questo termine una sorta di auto-obbligazione, anch’essa del tutto originale nell’esperienza repubblicana, del Presidente del Consiglio a rassegnare le dimissioni a nome dell’intero Governo: “Dal momento che questa volta l’unico sbocco possibile per questo tema è il successo nell’approvazione delle riforme che il Paese aspetta da troppo tempo, fra 18 mesi verificherò se il progetto sarà avviato verso un porto sicuro. Se avrò una ragionevole certezza che il processo di revisione della Costituzione potrà avere successo, allora il nostro lavoro potrà continuare. In caso contrario, se veti e incertezze dovessero minacciare di impantanare tutto per l’ennesima volta, non avrei esitazioni a trarne immediatamente le conseguenze”.
E perciò ben si comprende perché, a differenza del Governo Monti che aveva lasciato per lo più all’inconcludente dibattito parlamentare tra le forze politiche le decisioni sui metodi, sui tempi e sui contenuti delle riforme istituzionali, all’interno del Governo Letta è stata attribuita una specifica delega relativa alle riforme a un ministro senza portafoglio, così ripristinando una prassi che aveva accomunato gran parte dei precedenti Governi a partire dagli anni Novanta.
3. Dunque, la durata della presente legislatura e la permanenza del Governo in carica sono strettamente intrecciate con la “questione” delle riforme istituzionali di cui si parla da molti anni come tema centrale e quasi palingenetico rispetto al destino della Repubblica. E non è affatto singolare che ciò accada in una contingenza politica del tutto speciale: il governo è sorretto da un’atipica maggioranza parlamentare che comprende tre aggregazioni (PD, Pdl e Scelta civica) di ben diversa ispirazione politica e che durante la campagna elettorale erano schierate su fronti reciprocamente contrapposti. Tale maggioranza fondata sulle larghe intese, come noto, è stata richiamata dal Capo dello Stato come strumento inevitabile per uscire dall’impasse determinatosi a seguito dell’incerto risultato elettorale.
Sempre nel discorso pronunciato in occasione del giuramento, Napolitano ha rilevato che “qualunque prospettiva si sia presentata agli elettori, o qualunque patto – se si preferisce questa espressione – si sia stretto con i propri elettori, non si possono non fare i conti con i risultati complessivi delle elezioni. Essi indicano tassativamente la necessità di intese tra forze diverse per far nascere e per far vivere un governo oggi in Italia, non trascurando, su un altro piano, l’esigenza di intese più ampie, e cioè anche tra maggioranza e opposizione, per dare soluzioni condivise a problemi di comune responsabilità istituzionale”. Insomma, soltanto da una situazione politica del tutto eccezionale possono scaturire le premesse indispensabili – e soprattutto la comune volontà – per portare a compimento ciò che nel recente passato è stato promesso tante volte, in vario modo avviato, ma mai positivamente concluso.
Le parole del Capo dello Stato e l’impegno del Presidente del Consiglio
Così, il processo riformatore, che si sta predisponendo in questa XVII legislatura, trova fondamento sia sulla base delle parole pronunciate dal Capo dello Stato all’inizio del suo secondo settennato, sia in virtù dell’impegno assunto dal Presidente del Consiglio all’avvio del suo mandato. In entrambi i casi si tratta di impegni politici assunti davanti alle Camere mediante dichiarazioni ufficiali che hanno riscosso il larghissimo consenso dei parlamentari. L’auspicata convergenza tra le distinte posizioni presenti all’interno dell’amplissima maggioranza parlamentare che sorregge il Governo Letta, appare pertanto come un esito che condizionerà sia la complessiva stabilità dell’assetto istituzionale – a partire dall’avvertimento lanciato dalla carica più alta dell’ordinamento, cioè dal Capo dello Stato –, sia la sopravvivenza del Governo, come è stato annunciato dallo stesso Presidente del Consiglio.
Da tutto ciò risulta evidente che, a differenza di quanto è sinora avvenuto nei precedenti tentativi di riforma istituzionale, il contenuto delle riforme costituzionali che si intendono finalmente approvare dovrà risultare da un lato come un compromesso che ottenga il consenso tra le forze politiche che compongono l’attuale maggioranza, e dall’altro lato come un obiettivo cui è rivolto anche il Governo adesso in carica, dato che anche il destino di quest’ultimo, al pari di quello delle stesse Camere, sarà pienamente in gioco. Su tutto ciò il Capo dello Stato eserciterà attenta vigilanza: come ha detto nel ricordato discorso di insediamento, “non si può più, in nessun campo, sottrarsi al dovere della proposta, alla ricerca della soluzione praticabile, alla decisione netta e tempestiva per le riforme di cui hanno bisogno improrogabile per sopravvivere e progredire la democrazia e la società italiana”.
Insomma, le riforme costituzionali che si prospettano all’orizzonte coinvolgono integralmente i delicati rapporti tra le forze politiche che compongono l’atipica ed eccezionale maggioranza parlamentare attualmente esistente, così come i fondamentali rapporti istituzionali all’interno della vigente forma di governo. Il tema delle riforme, in altre parole, si intreccerà funzionalmente con la presente concretizzazione della forma di governo parlamentare, in quanto l’attuale – e sino a prova contraria, in questa legislatura unica possibile – espressione del regime parlamentare sarà intrinsecamente collegata all’esito del tentativo di riforma: sino a quando il tentativo di riforma sarà in piedi, anche l’attuale configurazione del circuito fiduciario tra Governo e Parlamento potrà proseguire la sua strada.
Se e quando il tentativo di riforma dovesse concludersi oppure manifestamente avviarsi al fallimento, nel medesimo tempo si dovrà porre termine all’esperienza del Governo delle large intese, la relativa maggioranza parlamentare cesserà di esistere, e, se bene si leggono le parole del Capo dello Stato, lo stesso Parlamento potrebbe essere sciolto anticipatamente. Ciò non è mai avvenuto nella storia repubblicana: mai un Governo ha collegato la sua permanenza al successo di un complessivo percorso di riforma costituzionale; mai una maggioranza parlamentare si è vincolata a un tale obiettivo di carattere ordinamentale e per di più entro un preciso termine; mai un Capo dello Stato ha avvertito che l’insuccesso di questo nuovo tentativo di riforma delle istituzioni produrrà “conseguenze di fronte al Paese”.
4. L’intreccio tra il processo riformatore che si sta avviando su queste premesse politico-istituzionali così atipiche e la presente forma di governo, non è evidente soltanto dal punto di vista funzionale, ma anche da quello strutturale: lo stesso destino della vigente forma di governo parlamentare – così come tratteggiata dai costituenti – è collegato al conclusivo determinarsi del processo riformatore che si sta adesso avviando. Ciò è espressamente testimoniato da quanto previsto dal disegno di legge costituzionale n. 813 che è stato presentato dal Governo Letta per disciplinare la speciale procedura derogatoria che dovrà essere seguita per approvare le riforme costituzionali nel corso di questo avvio di legislatura. Tra l’altro, si istituisce un apposito Comitato parlamentare bicamerale – composto da quaranta componenti tratti dalle Commissioni Affari Costituzionali di entrambe le Assemblee – cui spetterà l’esame in sede referente delle proposte di revisione costituzionale (il cd. Comitato dei quaranta). In particolare, va ricordato che nel primo comma dell’art. 2 del d.d.l. costituzionale si definisce l’ambito su cui si potrà svolgere l’attività riformatrice delle Camere, là dove si prevede che “il Comitato esamina i progetti di legge di revisione costituzionale degli articoli di cui ai titoli I, II, III e V della parte seconda della Costituzione, afferenti alle materie della forma di Stato, della forma di Governo e del bicameralismo, nonché i coerenti progetti di legge ordinaria di riforma dei sistemi elettorali”.
Il primo, il secondo e il terzo Titolo della seconda parte della Costituzione riguardano rispettivamente il Parlamento, il Presidente della Repubblica e il Governo, cioè i tre organi costituzionali che tipicamente costituiscono i punti di riferimento essenziali per definire la forma di governo negli ordinamenti democratici, in quanto tra i predetti organi sono di norma distribuiti – secondo diverse condizioni e modalità di rapporti a seconda del regime effettivamente prescelto - i compiti di indirizzo politico della collettività. Il quinto Titolo della seconda parte riguarda le autonomie territoriali, ovvero quella porzione ordinamentale che riguarda l’assetto decentrato del potere pubblico, e dunque essenzialmente la forma di Stato, ma la cui disciplina può pure concretamente influire sulla forma di governo. Come si può facilmente notare, sono stati sottratti dal diretto intervento riformatore il Titolo IV relativo alle giurisdizioni e il Titolo VI relativo alle garanzie costituzionali (e a sua volta suddiviso in due sezioni, la prima sulla Corte costituzionale e la seconda sulla revisione della Costituzione). In verità, anche su queste tematiche il gruppo di lavoro nominato dal Presidente Napolitano sui temi istituzionali aveva prospettato alcune interessanti ipotesi di riforma, e anzi proprio la presenza di indicazioni sul tema della giustizia (tra l’altro, anche su un nuovo organismo competente in materia di responsabilità disciplinare dei magistrati) era sembrata un’apertura particolarmente apprezzabile da parte del centro-sinistra.
Va aggiunto, per completezza, che nella relazione al d.d.l. costituzionale si specifica che “naturalmente, spetterà al Parlamento valutare l’opportunità di apportare quelle limitate estensioni della competenza del Comitato parlamentare, che si ritenessero necessarie al fine di assicurare la sistematicità del processo riformatore”. Ciò significa che, anche sulla base di quanto sommariamente spiegato nella predetta relazione, le materie costituzionali che potranno essere oggetto di questo speciale processo riformatore non sono tassativamente determinate dai predetti Titoli della parte seconda della Costituzione, ma potranno estendersi anche a ulteriori disposizioni costituzionali presenti in altre partizioni del testo costituzionale, se ciò fosse giustificato dalla esigenze di “sistematicità del processo riformatore”.
Dunque non sembrano escludersi limitati e circoscritti interventi di modifica rivolti anche al Titolo IV (quello relativo alle giurisdizioni) o al Titolo VI (attinente alle garanzie costituzionali) della seconda parte della Costituzione, così come sulla stessa prima parte (relativa ai diritti e doveri dei cittadini) del testo fondamentale. Così, ad esempio, ove si modificasse radicalmente la struttura del nostro bicameralismo, ne potrebbe scaturire l’esigenza di disciplinare diversamente la procedura di formazione delle leggi di revisione costituzionale oppure di innovare la disciplina del diritto di voto per i residenti all’estero.
Forma di governo e ordinamento costituzionale
In definitiva, è chiaro che la forma di governo sarà il tema principale del processo riformatore che si intende avviare e portare a conclusione nei prossimi mesi, in quanto dalla scelta delle modifiche da apportare sulla forma di governo scaturirà l’estensione e l’intensità delle innovazioni che potranno essere complessivamente apportate nell’ordinamento costituzionale.
5. A questo punto, tuttavia, occorre fare un’importante precisazione: la forma di governo non è soltanto determinata dall’individuazione degli organi di indirizzo politico, e dalla disciplina dei relativi rapporti dal punto di vista istituzionale (come, ad esempio, le modalità di instaurazione e di cessazione dell’eventuale rapporto fiduciario tra l’esecutivo e gli organi designati in via elettiva dalla collettività), ma è anche e soprattutto determinata da come sono distribuite le funzioni pubbliche che sono tipiche espressioni della sovranità statuale, capaci cioè di determinare l’indirizzo politico della collettività nazionale. Ed allora, una fondamentalissima questione che dovrà essere affrontata nel corso di questo processo riformatore sarà quella relativa al sistema delle fonti normative.
Come è stato autorevolmente insegnato dai Maestri del diritto costituzionale italiano, il sistema delle fonti è plastica e immediata espressione dell’assetto dei poteri pubblici. A partire da Crisafulli si è consolidata la corretta opinione che “la problematica delle fonti e le risposte offerte alle innumerevoli questioni riguardanti il regime dei vari atti e di fatti normativi interferiscono assai da vicino con i temi contenenti il cuore del diritto costituzionale tradizionalmente inteso: cioè gli assetti della forma di governo e della stessa forma di Stato” (così Livio Paladin nell’introduzione al volume Le fonti del diritto italiano, Il Mulino, Bologna 1996). Tralasciare il tema delle fonti, considerandolo come un dettaglio trascurabile o destinandogli soltanto una mera attività di manutenzione, vorrebbe dire oscurare un aspetto essenziale del malfunzionamento delle nostre pubbliche istituzioni, sia a livello centrale che a livello decentrato.
La sempre più evidente sfiducia dei cittadini nei confronti della politica, la cosiddetta “antipolitica”, è certo determinata da numerosi fattori di diversa provenienza: alla crisi economica e finanziaria si sommano le precarie condizioni del sistema dei partiti e le inefficienze degli organi che compongono l’assetto istituzionale. Ma forse la prima e più immediata manifestazione del difettoso funzionamento del potere pubblico che i cittadini avvertono è quella che scaturisce dall’oscurità, dall’imprecisione, dalla farraginosità, dall’inutile complicazione del messaggio legislativo: posto di fronte a una legislazione priva della necessaria chiarezza e fonte essa stessa di complicati e quasi irresolubili problemi interpretativi, il cittadino percepisce con immediatezza la presenza di un sistema pubblico inefficiente e incapace, in breve non soltanto inutile, ma anche dannoso.
6. Ai problemi più evidenti della normazione si è tentato di rispondere, a partire dagli anni Novanta, con strumenti che si sono rivelati insufficienti, se non addirittura controproducenti. Per rimediare agli errori e agli eccessi della legislazione si sono nel corso del tempo individuate e percorse strade diverse, ma tutte sono risultate più o meno infruttuose, se non addirittura foriere di ulteriori e gravi problemi per la certezza del diritto.
Si è dapprima suggerita la via della delegazione legislativa, ritenendo che si dovesse sgravare il Parlamento dal peso della normazione considerata, per così dire, politicamente meno rilevante, cioè quella detta di dettaglio. Ma così il Parlamento ha accettato di perdere il controllo diretto su ampi settori della legislazione, e il Governo dal canto suo ha proceduto ad “amministrativizzare” i settori che sono stati di volta in volta delegati, con interventi normativi che sono stati il frutto di scelte politiche non sempre trasparenti e riconducibili a linee di indirizzo omogenee. I principi e i criteri direttivi posti nelle leggi di delegazione – approvate dal Parlamento, ma per lo più formulate e proposte dallo stesso Governo – sono stati sempre più imprecisi e sfumati, e sul punto il controllo della Corte costituzionale è stato assai blando. Il Governo, nella prassi, è stato autorizzato a dettare norme legislative in quasi piena libertà e l’avvento dei decreti legislativi “integrativi e correttivi” – capaci cioè di modificare quanto già stabilito in sede di prima attuazione della delega legislativa – ha chiuso il cerchio, ammettendo il possibile revirement del legislatore delegato. L’esito conclusivo è stato l’accrescersi dello stato di incertezza del diritto: a pochi e scarsi principi posti dal Parlamento, sono seguite tante e mutevoli norme poste dal Governo.
Si è poi indicata la strada della delegificazione, immaginando che, spostando l’onere della normazione dal Parlamento al Governo, e dunque scendendo dal livello delle norme legislative a quello delle norme regolamentari, il procedimento di normazione divenisse automaticamente più rapido ed efficiente. Ma questa via, come è noto, è largamente impedita dalle numerosissime riserva di legge poste dalla Costituzione non a caso: il costituente, ricordando l’autoassunzione dei poteri normativi da parte dell’esecutivo sotto il regime fascista, ha voluto impedire che il potere esecutivo potesse legiferare in autonomia in tutti quegli ambiti dove sono in gioco principi e diritti di immediata rilevanza costituzionale. Ne è risultato un meccanismo di delegificazione molto farraginoso (risultante dall’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988) cui il Governo è ricorso in modo discontinuo, improvvisato e talvolta in forme spregiudicate, se non ai limiti della Costituzione.
Si è poi suggerita la strada dei testi unici, ritenendo utile che si procedesse alla consolidazione, al “coordinamento” e al “riordino” della normativa vigente in apparati testuali dotati di una propria sistematicità. Ma non solo è fallito il tentativo, inizialmente tracciato, di redigere i cosiddetti “testi unici misti” – composti cioè sia dalle norme primarie che da quelle di rango regolamentare –, ma nel complesso non è stato mai sufficientemente chiarito in cosa dovesse consistere l’attività di “coordinamento” e di “riordino” della normativa vigente, se cioè esse si dovessero limitare alla mera giustapposizione delle disposizione vigenti oppure se e in quale misura potessero consentire la modifica del contenuto prescrittivo di queste ultime. Così, da un lato sono sorti gravi problemi interpretativi e relativi contenziosi sul rapporto tra le fonti originarie e quelle “riordinate” e “coordinate”; dall’altro lato, le difficoltà operative non hanno favorito la predisposizione dei testi unici.
È mancato un progetto unitario di “codificazione” delle discipline normative, almeno di quelle vigenti a livello statale, e i pochi testi unici approvati sono apparsi per lo più il frutto di iniziative estemporanee. Al confronto con altri ordinamenti a noi vicini ove la prassi dei testi unici è largamente consolidata – anche perché stabilmente affidata a organi pubblici a tale compito ufficialmente destinati – la situazione italiana è ancora largamente insufficiente.
Regolamenti e fonti normative
Sul versante dei regolamenti, poi, la classificazione introdotta nel 1988 in ordine ai regolamenti statali (vedi l’art. 17 della legge n. 400 del 1988) è stata più volte modificata e integrata, e ha mostrato lacune e difetti di non poco momento. La riforma costituzionale del 2001 (legge cost. n. 3 del 2001) ha complicato gravemente le cose, in quanto si è introdotta una netta e assoluta distinzione in materia di competenza regolamentare tra Stato e Regioni (vedi art. 117, comma 6) che, nei fatti, si è dimostrata talora impraticabile, anche perché collegata alla distinzione – a sua volta per molti aspetti imprecisa – tra le competenze legislative dello Stato e delle Regioni. Su quest’ultimo aspetto, poi, molto dovrebbe dirsi, in quanto la ripartizione della competenza legislativa risultante dalle modifiche introdotte all’art. 117 Cost. con la legge cost. n. 3 del 2001, è probabilmente uno dei punti più critici e dolenti del nostro ordinamento: molte delle materie che sono state attribuite alla competenza concorrente delle Regioni non sono razionalmente giustificabili, così come in numerosi casi le materie di competenza esclusiva dello Stato si sovrappongono con quelle regionali. La Corte costituzionale si è trovata di fronte a un contenzioso di notevoli dimensioni e le sue decisioni, per quanto per lo più orientate a trovare soluzioni sulla base di criteri interpretativi ragionevoli (la prevalenza delle competenze, la chiamata in sussidiarietà, le materie trasversali, la leale collaborazione, e così via) non consentono di avere un quadro sufficientemente chiaro della ripartizione delle competenze legislative. Per non parlare, poi, delle Regioni a statuto speciale e della specifica posizione rispetto alla normazione – costituzionale e legislativa – dello Stato. Talora poi è prevalsa la logica della continuità, anche nelle stesse istituzioni rappresentative: basti pensare che le Camere non hanno affatto modificato le definizioni delle Commissioni parlamentari che ne identificano le materie di competenza legislativa, quasi che a partire dal 2001 nulla sia cambiato nel testo costituzionale!
Su tutto, poi, ha prevalso la logica della legislazione contingente ed emergenziale, soprattutto mediante il persistente ricorso alla decretazione d’urgenza predisposta dal Governo sulla base di una lettura assai flessibile dei presupposti “di straordinarietà, necessità e urgenza” stabiliti nell’art. 77 della Costituzione. Per quanto sia venuta mutando la giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha introdotto la possibilità di attivare un qualche sindacato sul rispetto dei canoni costituzionali (ad esempio, sulla manifesta insussistenza dei presupposti costituzionali o sulla eterogeneità degli emendamenti introdotti in sede di conversione), i decreti legge rimangono una sorta di passe-partout legislativo. Essi consentono al Governo di disporre in modo immediato sui più disparati campi dell’ordinamento e secondo le più diverse e mutevoli linee di intervento. Con il decreto legge il Governo può contrattare il contenuto delle novità legislative con il Presidente della Repubblica prima dell’emanazione, e poi con Parlamento durante il procedimento di conversione, per di più utilizzando un ulteriore strumento di pressione istituzionale e di volatilità ordinamentale, ovvero il sempre possibile ricorso alla presentazione di un maxi-emendamento – capace cioè di modificare in corsa il contenuto normativo del provvedimento – su cui apporre conclusivamente la questione di fiducia.
Per quanto poi il Capo dello Stato abbia ripetutamente deprecato il fenomeno dei decreti legge omnibus – attinenti cioè nello stesso tempo a una pluralità di materie – interpretazioni più o meno creative consentono nei fatti di dettare contemporaneamente una congerie di norme unificate soltanto da una tendenziale comunanza di intenti politici. I decreti legge risultano quindi come un miscuglio di norme ad ampio spettro, di lettura difficile – se non essenzialmente destinata agli iniziati –, variamente modificate in sede di conversione (con i problemi applicativi che ne derivano circa l’entrata in vigore delle modifiche apportate), e su cui spesso si introducono ulteriori innovazioni con altri decreti legge: insomma, un inno all’instabilità legislativa.
7. Il sistema delle fonti normative, in definitiva, è rimasto una sorta di buco nero, capace di confondere tanto gli specialisti del diritto, quanto il semplice individuo alle prese con un qualsiasi problema giuridico: in vero, nessuno può dire di avere la possibilità di conoscere davvero le norme vigenti in Italia in un dato settore. Qualche beneficio si è avuto con l’introduzione di un sistema informatico (il sito internet “normattiva”) che consente di avere conoscenza del testo vigente di un dato atto normativo a una determinata data; ma ciò non consente di risolvere il problema che esiste a monte, cioè di avere conoscenza di quali siano i testi normativi che dettano le prescrizioni da rispettare in quel determinato settore dell’ordinamento.
Soprattutto, le fonti normative hanno perso il carattere tipico del “sistema” e delle “regole”: la capacità, cioè, di costituire e dettare un ordine, di tracciare con chiarezza i confini dei comportamenti individuali, di distinguere il lecito dall’illecito. L’avvento delle fonti di provenienza europea, dotate di sempre maggiore capacità di interazione con il nostro ordinamento, ha poi aggravato il quadro. Senza qui addentrarci nei dettagli, può soltanto accennarsi al fatto che, sulla base dell’interpretazione accolta dalla Corte costituzionale a partire dal 1984, i rapporti tra le fonti europee direttamente applicabili e le fonti italiane sono stati affidati alla valutazione di ciascun giudice nazionale che di volta in volta decide quale norma sia effettivamente cogente e quale sia – per di più temporaneamente – non applicabile. I principi posti sul punto dalla Costituzione vigente sono assai scarni, sussistendo, dopo la riforma del Titolo V approvata nel 2001, un solo generalissimo criterio che impone a tutte le leggi nazionali – statali e regionali – di rispettare gli obblighi assunti in sede comunitaria (art. 117, comma 1, Cost.). Rispetto alla vastità e alla problematicità delle questioni che il diritto europeo comporta nei confronti del diritto nazionale, la Costituzione lascia così al momento attuativo – e soprattutto alle interpretazioni accolte dalle giurisdizioni, costituzionale e ordinaria – la concreta determinazione dei rapporti tra le fonti.
Su tutti questi aspetti il processo di riforma costituzionale che si sta avviando è chiamato a delineare soluzioni innovative che consentano di affrontare le più importanti questioni. In particolare, a nostro avviso, occorre avere coraggio nell’affrontare il punto più dolente, cioè la decretazione d’urgenza. Tale strumento, nella forma patologica concretamente assunta nel nostro ordinamento, è praticamente un unicum nel panorama dei regimi democratici. Basta davvero poco per verificare che in Francia o in Germania o nel Regno Unito l’esecutivo non dispone di strumenti comparabili al nostro decreto legge.
Vi sono altri strumenti posti a disposizione dell’esecutivo per ottenere decisioni legislative in tempi ragionevoli, così come sussistono spazi di intervento autonomo dell’esecutivo negli ambiti normativi di rango regolamentare. È difficile ipotizzare che si possa giungere all’abrogazione del decreto legge, ma sarebbe senz’altro auspicabile una profonda rivisitazione della disciplina costituzionale. Soprattutto, occorre impedire con decisione un uso della decretazione d’urgenza sostanzialmente in frode alla Costituzione stessa: la legislazione deve tornare a essere il frutto ponderato di decisioni assunte nella sede propria, cioè nel Parlamento. La distorta applicazione del decreto legge ha indotto a ritenere che la legislazione sia la risposta immediata a qualsivolgia pulsione di innovazione normativa. Ma così la legge diventa un mero “tentativo contingente”, perde l’autorità che discende dalla necessaria stabilità delle regole prodotte dagli organi della rappresentanza politica, si disperde e si frantuma nell’immediata possibilità di rimodulare le scelte appena deliberate. Se vogliamo restituire forza alla nostra forma di governo e se intendiamo restituire dignità alle istituzioni rappresentative, occorre prima di tutto restituire alla legge il ruolo che le compete, e dunque delimitare in modo rigoroso e intransigente il ricorso alla decretazione d’urgenza. Ad esempio, si potrebbe anche pensare a forme di sindacato costituzionale immediatamente attivabili nei confronti dei decreti legge anche su iniziativa delle minoranze parlamentari.
Legge nazionale e fonti europee
Parimenti, su questo stesso fronte, occorre affrontare con chiarezza il tema del rapporto tra la legge nazionale e le fonti europee. Se non si comprende il ruolo della legge italiana, e non si definiscono con nettezza i limiti (anche detti “controlimiti”, in quanto si contrappongono alle “limitazioni di sovranità” che consentono l’adesione all’ordinamento sovranazionale) alla presenza delle normative dettate dagli organi dell’Unione europea, il cittadino finisce per non comprendere né il senso dell’appartenenza nazionale, né quello dell’integrazione europea.
Sussistono nelle Costituzioni di molti Stati dell’Unione europea apposite disposizioni che affrontano in modo assai più dettagliato non solo le modalità con le quali si assumono gli impegni in sede europea, ma anche la fase ascendente e la fase discendente della normativa europea. Anche su questi aspetti, alla luce del sempre più stretto rapporto di interazione tra le sorti nazionali e quelle dell’Unione, un deciso intervento riformatore appare indispensabile.
Infine, occorre affrontare, senza il timore di compiere “passi indietro”, il tema della competenze legislative regionali e del rapporto con la competenza legislativa dello Stato: la disciplina costituzionale vigente è stata il frutto di scelte forse improvvisate e sin troppo progressive, e che devono essere rimeditate alla luce delle effettive esigenze del nostro ordinamento nazionale, pure tenuto conto del processo di integrazione europea. Il decentramento legislativo va conservato ed eventualmente valorizzato là dove risponda a razionali ed evidenti criteri di utilità istituzionale per la migliore disciplina di materie territorialmente qualificabili a livello regionale. L’appartenenza del cittadino alla comunità regionale di riferimento acquisterebbe così un significato più netto, dotato di una specifica evidenza in determinati ambiti normativi rigorosamente protetti dalla Costituzione, e non si disperderebbe nei mille rivoli di una legislazione regionale di dettaglio, frammentata e costantemente esposta al possibile intervento statale in nome di una imprecisata “chiamata in sussidiarietà”.
In questo quadro, la composizione delle posizioni dello Stato e delle Regioni dovrebbe avvenire mediante strumenti diversi e innovativi rispetto alle attuali Conferenze, e preferibilmente per il tramite di una Camera rappresentativa delle istanze regionali. Occorre cioè definire, nell’assetto fondamentale degli organi della rappresentanza politica dello Stato, quali sia il vero rapporto tra i principi di unità nazionale e di decentramento istituzionale che sono nello stesso tempo garantiti dall’art. 5 della Costituzione. Se si lasciassero le cose come stanno, cioè mantenendo l’attuale sistema delle Conferenze tra Stato, Regioni e enti locali al di fuori della Costituzione, si continuerebbe a trovare il punto di equilibrio nei contingenti rapporti di forza tra le istituzioni rappresentative, ma si rinuncerebbe a tracciare solidi confini costituzionali a reciproca garanzia dello Stato e delle autonomie territoriali, finendo così per indebolire ulteriormente la stessa configurazione costituzionale dell’intero ordinamento delle pubbliche istituzioni. Senza una sufficiente rivisitazione degli aspetti qui tratteggiati, qualunque forma di governo nazionale resterebbe ostaggio di una confusa configurazione dei poteri di decisione normativa che ne manterrebbe inalterate le attuali condizioni di debolezza e fragilità. La grande riforma delle istituzioni si limiterebbe alla testa dell’ordinamento, ma non ne rivitalizzerebbe il cuore.
