Un dialogo sulla sussidiarietà a partire dal referendum comunale del 26 maggio
Virginio Merola, Sindaco di Bologna
Dal 1994/1995 e successivamente con l’avvallo di una legge nazionale del 2000, che dobbiamo a Berlinguer, stiamo applicando nel Comune di Bologna una idea ben precisa di scuola pubblica, abbiamo dato vita a un sistema pubblico.
La legge dice che sono paritarie per lo Stato le scuole comunali di Bologna e quelle private, in più ci sono le scuole statali: il nostro sistema si regge su queste tre gambe. Abbiamo il 61% di scuole dell’infanzia comunali, il 21% di scuole paritarie private e il 17% di scuole statali.
Qui potremmo già fare una prima considerazione, le tre gambe non sono equilibrate, è evidente che c’è una supplenza storica ormai da parte del Comune di Bologna in particolare verso lo Stato, la cui presenza in Italia è quella minore. Negli altri capoluoghi della nostra Regione o in Provincia, queste percentuali sono ribaltate e quindi abbiamo una situazione completamente diversa. Noi facciamo eccezione in positivo per i finanziamenti che utilizziamo, ma sicuramente ci manca un riconoscimento da parte del Governo e dello Stato centrale di quello che è lo sforzo che i bolognesi fanno per permettere alle bambine e ai bambini della loro città di poter frequentare la scuola dell’infanzia.
I promotori della posizione A, dicono che chi vota A vota scuola pubblica. E qui, come vedete, c’è un primo errore e c’è una prima considerazione sbagliata, nel senso che quello che noi applichiamo a Bologna è un sistema pubblico e parliamo di scuola pubblica a tutti gli effetti. Perché le scuole paritarie private sono equiparate a quelle comunali ed entrano nel sistema pubblico alla condizione di sottoscrivere con il Comune di Bologna degli impegni precisi che riguardano la garanzia sulla qualità educativa e sui criteri di accesso delle persone che vogliono frequentare queste scuole. Quindi non si tratta affatto di un contributo a fondo perduto, un finanziamento generico a un privato, si tratta di far includere in un sistema pubblico le scuole che vogliono parteciparvi.
È evidente che siamo di fronte a un concetto molto differente di che cos’è oggi in un Paese moderno, che vuole guardare al futuro con il concetto di servizio pubblico. Da questo punto di vista il tema è appassionante perché riguarda il futuro della nostra città, la sostenibilità del nostro sistema di welfare, ma voi dovete anche sapere che noi facciamo dei servizi pubblici come Comune non solo con dipendenti comunali o dipendenti statali, tutto il mondo del welfare e dell’assistenza domiciliare da anni non è fatto da dipendenti comunali ma è il Comune che controlla la qualità di quei servizi e che paga quei servizi ed eroga un servizio pubblico a tutti gli effetti.
Siamo di fronte a un annoso problema che, in particolare, la sinistra del nostro Paese si trascina e che riguarda il concetto di servizio pubblico. Da una parte un’idea che risale al Novecento e che pensa allo statalismo, cioè non è data possibilità di fare un servizio pubblico se non è completamente statale o fatto completamente da un dipendente che, in qualche modo, appartiene a un organismo dello Stato. Purtroppo questa è l’idea che viene proposta, in realtà dietro all’Articolo 33 e all’applicazione dell’Articolo 33 c’è questa idea di come debbano funzionare i servizi pubblici. La Costituzione è bella, tutti noi la amiamo, ma nel nostro Paese tutti abbiamo il difetto di leggerne dei pezzi, quelli che ci convengono e magari non guardare a quelli che ci piacciono meno. Mentre il bello della nostra Costituzione è di avere sempre creato le condizioni per un lavoro progressivo, indicando degli obiettivi che processualmente si aggiornano e si devono attuare.
Ci stiamo invece riducendo a una disputa ideologica sull’Articolo 33 della Costituzione il quale dice che: “le scuole private sono libere senza oneri per lo Stato”. Se si guardasse l’Assemblea Costituente che ha dato vita alla Costituzione, è ben precisato cosa si intenda, non certo negare in assoluto il contributo ai privati. Il tema è comunque infondato per un semplice motivo: la Legge Berlinguer esiste dal 2000 e nessuna Corte Costituzionale di questo Paese l’ha dichiarata incostituzionale.
Il nostro problema è riuscire, in questo delirio ideologico, a mettere al primo posto i nostri bambini. Abbiamo un sistema che ha funzionato, che prima di questa crisi ha assicurato i posti nelle nostre scuole di infanzia a tutti i bambini di questo Comune. Dal punto di vista di sindaco mi sento di dire: “allarga la sfera del Pubblico, include nella sfera del Pubblico e scommette sul fatto che i cittadini che si autorganizzano per darsi un servizio di interesse generale – Articolo 118 – vanno sostenuti dagli Enti Locali”.
È importante sapere che noi lo facciamo dal 1995 e lo facciamo perché è giusto avere un’idea di servizio pubblico inclusiva, che si fonde anche sulla capacità dei cittadini di autorganizzarsi per dare un servizio pubblico e il Pubblico ha una funzione di controllo e di programmazione su quanto le comunali, le statali e le paritarie fanno per assicurare una qualità educativa ai nostri bambini. Un Comune e un sindaco devono avere a cuore tutte le bambine e i bambini della propria comunità.
Mi è stato anche detto che il sindaco non deve prendere posizione, ma quello che dico è nel mio programma elettorale e io sono stato eletto al primo turno. Si sta creando una situazione di divisione fra i cittadini perché l’idea (bizzarra) è: se togliamo il milione alle scuole paritarie e private investendolo nella scuola dell’infanzia comunale, riusciamo a dare risposta a 250 bambini e alla domanda: “ma scusa e i 1700 alle paritarie che ne faccio?”. Dice: “ah, ma loro sono private e si arrangino”.
L’idea di introdurre oggi nella nostra società civile una divisione invece di dire “stiamo uniti come comunità e diamo una mano a fare in modo di mantenere i servizi educativi” è un’idea davvero bizzarra, nel senso che viene proposta per principio, ma ci può essere un principio costituzionale che permette di seminare odio e rancore? Che permette di dire: “Siccome sei una scuola cattolica io, per principio, non ti devo dare i soldi”. Prima che farne una questione di politica, io ne faccio una questione civica.
Quindi il problema qual è? Siamo un po’ in difficoltà noi che sosteniamo la posizione B perché dobbiamo spiegare che la posizione A – che ha molta più presa perché dice: “noi siamo per la scuola pubblica, gli altri no” – in realtà non è così. Non è in discussione il concetto di scuola, cioè è in discussione l’idea di scuola pubblica, ma dire che a Bologna esiste una privatizzazione delle scuole non corrisponde a verità, perché non è affatto così; però mi sono accorto che, spiegandolo, molti comprendono. C’è una grave disinformazione in città, io incontro persone dei licei e delle scuole superiori che mi chiedono: “Ma è vero che a Bologna volete privatizzare tutta la scuola?”. Abbiamo bisogno davvero di fare uno sforzo per farci capire, e io lo farò, perché, guardate, è un momento critico del nostro Paese, è un momento davvero critico.
Poi mi assumerò le mie responsabilità perché le elezioni ci sono – non è che io sia un dittatore – e se uno pensa che ho sbagliato a sostenere le mie posizioni, ha la libertà di dire: “Mi dispiace, hai sbagliato, non ti voto”. Siamo in una fase nel nostro Paese dove occorre soprattutto una qualità che tutti insieme, come bolognesi, dobbiamo tirare fuori: il coraggio.
Dobbiamo fare delle scelte e dobbiamo tenere la barra. Per questo ho anticipato come la penso su tutto e per questo penso che sia importante un’idea di politica democratica che, secondo gente di pensiero molto più profondo di me, dovrebbe essere l’organizzazione della convergenza fra diversi. Organizzare la convergenza fra diversi significa che noi non possiamo permettere che in questo Paese – anche se siamo in una fase difficile, in un momento dove c’è una crisi economica drammatica, ci sono imprese che chiudono, persone in cassa integrazione, i servizi sociali a rischio, la possibilità che l’Europa non vada avanti nella sua unità ma cominci a regredire – ci sia un’idea della politica come: “Se tu non condivi le mie idee, non solo sei un avversario, ma sei un nemico da distruggere”.
Non ce ne accorgiamo, ma la politica democratica è che tu sei il mio avversario, io ho una posizione di parte, tu hai una posizione di parte, ma queste posizioni hanno un senso e servono se contribuiscono a definire l’interesse generale della nostra città e del nostro Paese.
Dire che da Bologna riparte l’idea di una nuova sinistra, giocando sulla pelle di una città e sui bambini – che mi risulta non siano né di destra, né di sinistra, ma siano il futuro della nostra comunità –, fare un “laboratorio” di Bologna, come molta gente pensa si debba fare. Mi risulta che qualche anno fa sia caduto il muro, quello vero di Berlino, eppure c’è molta gente che non si accorge – e parlo ai giovani – che anche in città il vero problema, il vero muro del pianto che abbiamo, è che non sappiamo dirvi quando troverete un lavoro o quando riuscirete a mettere su famiglia. Vi chiedo, se riusciamo a convincervi, di battervi per la vostra città – non per la sinistra che pensate o per la destra che pensate – perché questo sistema è giusto.
Il tema della sussidiarietà è importante per la nostra situazione, per il nostro Paese e per il nostro futuro. Occorre partire da cosa va inteso in termini moderni come servizio pubblico, ma bisogna anche partire da un ragionamento che cerca, appunto, di abbandonare l’idea statalista della nostra comunità nazionale. Nel senso che fa riferimento a due forti tradizioni di pensiero che su questo si sono incrociate nella pratica sociale: il pensiero sociale cristiano e il pensiero social democratico, cioè l’idea che ci si poteva organizzare in forme mutualistiche, in forme cooperative, in forme di associazione per avere quei servizi che, all’origine della nostra storia nazionale, lo Stato allora non riconosceva e negava.
Questa pratica è stata sì osteggiata, ma non marginalizzata, e oggi ha tutte le caratteristiche per essere una chiave per affrontare i problemi per quanto riguarda le esigenze delle nostre comunità. Da questo punto di vista è molto significativo il titolo di questa serata: “Protagonisti del bene comune”. Affidarsi alla sussidiarietà non significa rinunciare a quello che spetta alle Istituzioni e al ruolo di indirizzo dello Stato o degli Enti Locali, ma significa intervenire a sostegno della capacità del Terzo Settore, del privato sociale, delle organizzazioni cooperative e mutualistiche, di organizzare dei servizi di prossimità per la loro collettività e per la loro comunità. Significa trasformare il nostro welfare state in un welfare di comunità facendo diventare predominante non il soggetto che eroga il servizio, cioè non la risposta al bisogno, quanto la capacità relazionale che è in grado di mettere insieme la comunità per dare risposte alle esigenze di servizi dei cittadini.
Abbiamo diversi spunti a Bologna: dai servizi sociali ai servizi educativi, al mondo delle imprese, al tema della casa e delle abitazioni, al tema del risparmio energetico, stanno nascendo da questo punto di vista esperienze molto interessanti nella nostra realtà. Cito l’esperimento che si sta facendo nel Comune di Casalecchio: i cittadini si associano in forma cooperativa per mettere a risparmio energetico le loro abitazioni, con il Comune che sostiene questa pratica in modo da renderli protagonisti di qualcosa di molto importante dal punto di vista economico e mentale per la nostra città.
Ci sono diversi spunti che possono dare applicazione a questo tema: non demonizzare il rapporto pubblico/privato, cercare di abbandonare un’antica contrapposizione e pensare che il bene comune sia una questione che in qualche modo prescinda dal soggetto attuatore. Penso che a Bologna abbiamo molto da fare in questo senso e dobbiamo avere anche la consapevolezza che se questo sistema si estendesse in tutto il Paese, e ci fossero le indicazioni di applicarlo in tutto il Paese, esso sarebbe una risposta forte alla riforma del nostro welfare e dei nostri servizi. E sarebbe una risposta aggiornata, perché io condivido che il problema italiano non è un problema di semplice riduzione della spesa pubblica, il nostro problema è l’attualità della spesa pubblica, è la riqualificazione della spesa pubblica, quindi come utilizzare al meglio le risorse e come impiegarle al meglio ed è verissimo il ragionamento che si spende meglio dove c’è maggiore autonomia gestionale. Questo non significa privatizzare, noi qui abbiamo da fare una vera battaglia culturale perché privatizzare significa dire ai cittadini: “C’è il libero mercato, arrangiatevi”. L’idea della sussidiarietà è l’idea di integrare il privato e il pubblico in obiettivi comuni e quindi usare anche i meccanismi di mercato, se è possibile con il profit, a vantaggio della collettività e del bene comune.
Anche se noi non vivessimo l’attuale difficoltà economica, questa dovrebbe essere la strada da implementare nei prossimi anni perché è una strada che permette di avere maggiore efficacia e maggiore efficienza.
L’importante è capire bene la parola sussidiarietà, cioè intervenire come Stato quando non ci sono le condizioni perché i cittadini si autorganizzano per darsi un servizio, non impedire l’autonomia dei cittadini su questo, favorirla e sostenerla. Purtroppo un’affermazione di questo tipo nel nostro Paese è enormemente contro corrente, richiede una cosa che dovrebbe essere il nostro sogno comune, cioè rifondare la politica, prima ancora che coi partiti, con il civismo.
Parità e autonomia: ritorniamo a Berlinguer
Rielaborazione dell’intervento di Giorgio Vittadini, Presidente della Fondazione per la Sussidiarietà
Nel dibattito in corso, che vede troppo spesso ideologicamente contrapposte scuole statali e scuole private, lo scopo del mio intervento è quello di documentare il valore di un sistema misto che salvaguardi la qualità e l’efficienza dell’offerta formativa, compresa quella di Stato.
In Italia, gli alunni iscritti alla scuola paritaria (anno 2012) sono il 12% del totale (gli studenti della scuola pubblica sono 7.865.445, quelli della scuola paritaria, 1.072.560). La percentuale cambia però se consideriamo solo la scuola dell’infanzia, che svolge in questo comparto un ruolo cruciale, ospitando il 30% degli alunni. Dal punto di vista dei costi, queste percentuali corrispondono a un esborso per lo Stato di 57,6 miliardi di euro per la pubblica e di 511 milioni per la paritaria. Entrando nel merito della differenza tra la spesa per studente sostenuta dalle scuole statali e la spesa sostenuta da quelle paritarie, si possono trarre elementi interessanti.
Il costo per alunno sostenuto dallo Stato per le materne paritarie è meno del 10% del costo per alunno sostenuto per le materne statali. È subito chiaro, quindi, che se tutte le materne paritarie chiudessero, lo Stato dovrebbe preoccuparsi di un ulteriore 30% di alunni a un costo 10 volte più grande. Altro che sottrazione delle risorse! Una simulazione effettuata dal prof. Tommaso Agasisti del Politecnico di Milano chiarisce ulteriormente lo scenario. Innanzitutto, la Figura 1 mostra quante famiglie, su un campione nazionale, prendono in considerazione la possibilità di iscrivere i propri figli a una scuola paritaria, ma rinunciano per ragioni economiche.
Come si vede dai numeri in grassetto, in molte città italiane, il 40%-50% dei genitori vorrebbe iscrivere i propri figli a scuole paritarie, soprattutto nelle materne, ma non può per ragioni economiche. Ma cosa succederebbe se effettivamente si spostassero?
Se tra le tre ipotesi di migrazione alla paritaria poste dallo studio, consideriamo quella media del 20%, anche lasciando invariati i costi fissi sostenuti dallo Stato, si avrebbe un risparmio del 2,64% della spesa pubblica complessiva per l’istruzione.
Nell’ipotesi di incentivare la scelta di spostare quel 40% di alunni dalla statale alla paritaria mediante un contributo economico finanziato con risorse pubbliche, quale sarebbe l’effetto in termini di finanza statale? Solo con un contributo che partisse da 1500 euro a famiglia avremmo un saldo complessivo negativo, ma con 1000 euro il saldo per lo Stato sarebbe ancora positivo.
Credo che quanto detto basti a chiarire il fatto che l’attacco sui costi alla scuola paritaria sia pretestuoso.
Guardiamo ora il contesto generale delle risorse impiegate per il sistema d’istruzione italiano. È proprio vero che il nostro Paese spende poco per la scuola? Se consideriamo la percentuale della spesa per l’istruzione, nel suo complesso, sul totale della spesa pubblica, l’Italia si trova al penultimo posto tra i Paesi dell’OCSE (Figura 2). Se però ci limitiamo a guardare la spesa escludendo l’istruzione terziaria (cioè l’università), si scoprirebbe che in Italia il costo per studente è di 116.219 dollari, mentre la media OCSE è di 107.000, la media Ue di 108.000 (in Francia è di 106.000, in Germania di 109.000). Per l’istruzione terziaria invece si spendono, sempre per studente, 43.218 dollari in Italia, circa 59.000 in Francia e oltre 70.000 Germania. Allora, primo dato: l’Italia non spende poco per la scuola, spende in modo non equilibrato.
Si potrebbe obiettare che si spende così tanto per assicurare uguaglianza ed equità di trattamento. Purtroppo non è così. Si pensi al problema degli abbandoni: nel 2012 il numero dei giovani tra i 18 e i 24 anni che hanno lasciato prematuramente gli studi o qualsiasi altro tipo di formazione è 758 mila. Nella stessa fascia di età, i giovani in possesso della sola licenza media e non più in formazione è pari al 17,6% (quart’ultima posizione tra i ventisette Paesi UE), contro una media Ue del 12,8% (Figura 3). E i ragazzi che abbandonano appartengono soprattutto alle classi più disagiate. In generale, lo statalismo, il centralismo, l’incapacità di valutare e valorizzare il merito di studenti e docenti, l’impoverimento ideale, hanno mortificato la qualità della scuola italiana, anche a fronte delle somme investite. Rigidità e burocrazia del sistema scolastico sono concausa della dispersione in quanto non aiutano a tener conto dei bisogni dei ragazzi, soprattutto quelli più in difficoltà.
La scuola italiana, non aiuta nemmeno la mobilità tra classi sociali. Il Rapporto Istat 2012 rileva che la classe di origine è determinante nel condizionare la scelta del percorso di studi sin dall’inizio, ma anche il successo scolastico. Solo il 16,7% di soggetti il cui padre ha un titolo di studio non superiore alla licenza media consegue un titolo universitario, contro il 51,9% dei figli di laureati o con titolo di scuola superiore; il 5% di figli di operai con al massimo la licenza media consegue un titolo universitario, mentre tale percentuale sale al 19,5% quando il padre ha completato gli studi secondari superiori o post-secondari1. La scuola italiana, indifferenziata e per tutti, in realtà è una scuola classista, che non aiuta la mobilità verticale (Figura 4).
Per approfondire il problema della qualità del sistema scolastico, prendiamo come riferimento l’indagine internazionale OCSE-Pisa. L’Italia, nel suo complesso (Figura 5), si colloca nella media OCSE, ma, come mostra la Figura 6, il Nord Ovest e il Nord Est sono molto al di sopra della media, il Centro poco sotto, il Sud e le Isole, molto al di sotto.
Che cosa può determinare il successo formativo? Innanzitutto, è provato2 il nesso tra la qualità dell’apprendimento nei primi anni e la permanenza successiva nel sistema d’istruzione (Figura 7). Quindi, garantire un’istruzione di qualità fin dai primi anni di formazione è strategico rispetto agli anni scolastici a venire.
Inoltre, è stato determinato anche il nesso tra la qualità dell’apprendimento dei quindicenni e la percentuale degli stessi che arrivano alla laurea (Figura 8).
Studi sintetizzati da Hanushek (2001)3 hanno dimostrato la mancanza di una relazione sistematica tra risorse e performance degli studenti negli USA, nei Paesi in via di sviluppo e negli altri Paesi del mondo. L’autore, dopo lunghi anni di studi ed esperienze, è giunto alla conclusione che l’aspetto più importante per gli apprendimenti è la qualità degli insegnanti.
Secondo Wosmman4 la qualità degli apprendimenti è legata a: valutazione dello studente oggettiva e comparabile, autonomia delle scuole nel determinare gli stipendi dei docenti, nelle scelte finanziarie e nella determinazione dei programmi (Figure 9, 10, 11).
Autonomia della scuola statale e parità tra scuola statale e scuola paritaria sono i principi contenuti nella riforma tentata con la Legge Berlinguer (62/2000), che però fu abrogata con la Riforma Moratti del 2003. L’autonomia della scuola di Stato, sia nelle modalità evidenziate dai ricercatori internazionali, sia in altre, quali il maggior legame col territorio o il maggior coinvolgimento delle famiglie, ha come obiettivo la rottura dell’uniformità e del livellamento verso il basso dell’offerta formativa; mentre la parità tra scuole statali e paritarie mira a una competizione positiva che stimoli ad una crescente qualità dell’offerta.
Concludo sottolineando un ultimo aspetto: ciò di cui stiamo parlando va al cuore del grande tema dello sviluppo. Il punto strategico di una ripresa, infatti, è una scuola autonoma, in grado di assumersi la responsabilità delle sue spese (oggi il 96% della spesa per la scuola pubblica, proviene da trasferimenti statali), una scuola che può selezionare i migliori insegnanti senza burocratici e mortificanti concorsi, in cui venga premiato il merito e non sia sottoposta a graduatorie ope-legis; una scuola dove venga misurata la qualità e dove il rapporto con i genitori conti.
In un clima di contrapposizione ideologica tra stato e privato simile al nostro, negli USA si stanno affermando le charter school: scuole finanziate con soldi pubblici ma gestite da associazioni di insegnanti, di famiglie, da università. Sono scuole autonome, soprattutto per ciò che riguarda la scelta degli insegnanti, ma devono rendere conto sia agli utenti che allo Stato e laddove non mantengono gli impegni presi vengono chiuse. Sottolineo il fatto che vengono considerate a tutti gli effetti scuole “pubbliche” perché tale è il loro servizio. Esse suggeriscono anche che la qualità può essere garantita con un arcobaleno di soluzioni che contempli scuole completamente libere, scuole statali (portatrici di eccellenza), scuole paritarie. Un sistema che migliora è un sistema che va verso la differenziazione e la sussidiarietà, ovvero la valorizzazione delle iniziative che vengono dalla società civile. Solo questo tutela, nello stesso tempo, equità, minoranze, qualità, eccellenze. Purtroppo spesso prevalgono posizioni ideologiche, laicamente clericali e prive di fondamenti razionali, aperti alla realtà. Basterebbe osservare la realtà e studiare un po’ per capire quanta mancanza di ragioni ha la mentalità che spesso domina.
1 Cfr. anche D. Checchi, Percorsi scolastici e origini sociali nella scuola italiana, in Politica economica, a. XXVI, n. 3; dicembre 2010, pp. 359-387.
2 J.J. Heckman, Policies to Foster Human Capital, University of California, Berkeley 2003. Research in Economics, Elsevier, vol. 54(1), pp. 3-56.
3 E.A. Hanushek, D. Kim, Schooling, Labor Force Quality and Economic Growth, NBER, 1995, w.p. #5399; E.A. Hanushek, Deconstructing RAND, Education Next, http://www.educationnext.org/2001sp/65.html
4 L. Wossman, The Complementary of Central Exams and School Autonomy: Economic Theory and International Evidence, in Institutional Models in Education, a cura di E. Gori, D. Vidoni, E. Hanushek, C.L. Glenn, Ed. Wolf Legal Publishers, 2006.
