L'urgenza di superare il bicameralismo perfetto

1. La riforma dell’attuale sistema bicamerale italiano è da svariati decenni all’ordine del giorno del dibattito degli studiosi, dibattito che – come contraltare – ha prodotto e si è poi nutrito di una selva di proposte normative, giunte in diversi casi fino alla soglia dell’approvazione parlamentare ma, a oggi, senza successo alcuno. Il tema ha dunque radici profonde che pescano fino agli albori della nostra storia repubblicana; non si erano, infatti, ancora spenti gli echi delle discussioni sul bicameralismo in Assemblea Costituente che già Mortati e altri ne invocavano la modifica, riprendendo proposte e progetti che non erano stati accolti in Costituzione o elaborandone di nuovi.
A distanza di oltre 60 anni da queste prime riflessioni, ancora oggi noi siamo di fronte a temi analoghi, il primo dei quali è l’opzione di fondo su cui ragionare, cioè l’alternativa tra il monocameralismo e il bicameralismo. Volendo semplificare il bicameralismo perfetto (i cui limiti sono a tutti noti) potrebbe infatti essere naturale e razionale la reductio ad unum che risolverebbe gordianamente la maggior parte dei problemi che, invece, occorre affrontare per mantenere, riformata, una seconda Camera purchessia. Con una sola Camera si potrebbe, infatti, ridurre agevolmente il numero dei parlamentari e gli annessi costi, non si avrebbe il problema di scegliere a chi conferire il potere di dare la fiducia, si potrebbe lasciare invariato l’elettorato attivo e passivo (pur cambiando, ovviamente, la legge elettorale) e non si dovrebbe ragionare su come differenziare le rispettive funzioni. Ed è anche per questa sostanziale semplificazione delle problematiche che la struttura monocamerale è stata adottata da moltissimi Paesi (non federali), anche con recenti riforme: si pensi per esempio alla Danimarca (1953), alla Svezia (1975), alla Grecia (1975) e al Portogallo (1976).
Tuttavia, pur con tutti i limiti dell’attuale bicameralismo e pur in parziale controtendenza rispetto al quadro comparato, l’opzione monocamerale nel nostro ordinamento non sembra godere di sufficiente stima per avere chances di successo né paiono auspicabili soluzioni di mero “aggiustamento” dei limiti mostrati dall’attuale assetto (e in primis la numerosità), con il sostanziale mantenimento dei tratti salienti del Senato così come oggi configurato.
Per almeno due ragioni, la soluzione che si prefigura come la più realistica è quella dell’introduzione di una Camera/Senato delle Regioni: essa è la più coerente con la nostra forma di Stato ed è anche la più necessaria per dare forma compiuta a tale forma. Il vero snodo non pare dunque quello di giungere ad avere una sola Camera, ma quello di ripensare al ruolo del Senato, rendendolo coerente con gli aspetti ora messi in luce.
2. Se la riforma del bicameralismo deve essere in primis funzionale, a garantire una effettiva rappresentanza dei territori al centro, non è chi non veda il nesso tra la stessa e la (ri)definizione delle competenze Stato-Regioni delineate dal Titolo V. Per la verità, questo secondo tema della discussione non è ancora stato ben messo a fuoco e si nutre, ancora, di considerazioni di carattere generale sugli errori di posizionamento delle materie nei diversi elenchi dell’art. 117 compiuti dal legislatore costituzionale, sull’opera di “riscrittura” operata dalla Corte Costituzionale – sovente accusata di parteggiare per lo Stato –, sulle tendenze accentratrici degli apparati nazionali accentuatesi di recente a seguito della crisi economica.
Nel tentativo di rendere meno sfumato il quadro, mi pare di poter individuare nel sostanziale fallimento del disegno costituzionale delle competenze concorrenti un primo elemento di riflessione e nella necessità di rafforzare le competenze esclusive in capo allo Stato. Senza entrare nel dettaglio, giova qui solo sottolineare che, ove si pensi all’introduzione di una Camera delle Regioni, essa dovrà avere poteri tanto più incisivi quanto più forte sarà la recezione normativa del recupero di potere legislativo in capo al Parlamento, cui si è assistito in questi anni. L’intervento riformatore dovrebbe pertanto procedere secondo una duplice direzione: da un lato completare la riforma del Titolo V con l’aggiunta in sede nazionale della Camera in esame ma, dall’altro, contestualmente correggerne le incoerenze, chiarendo il destino delle competenze concorrenti le quali, a mio parere, andrebbero sostanzialmente eliminate e non solo “semplificate”.
3. Se gli esempi esteri possono essere invocati ad adiuvandum rispetto alla riforma in cantiere, puo’ essere utile alla discussione ricordare che è questa la strada che è stata – grosso modo – seguita dal legislatore costituzionale che, nel 2006, ha messo mano alla riforma di uno dei “federalismi” più consolidati e ritenuti all’estero ben funzionanti, cioè il federalismo tedesco di stampo cooperativo. Analogamente a quanto si aspira a fare in Italia, la riforma menzionata si prefiggeva di semplificare il riparto delle competenze legislative tra Federazione e Laender e introdurre un principio di asimmetria in modo da permettere ai Laender un esercizio differenziato della propria competenza legislativa in alcune materie. A tale scopo è stata individuata e introdotta la cd. competenza in deroga, secondo al quale alcune delle materie sono regolamentate in sede federale ma possono poi essere definite in modo differenziato dai Laender (Abweichungskomptenzen).
4. Senza pretendere di importare nel nostro Paese modelli che non sono privi di problematicità, si potrebbe ragionare, nel caso italiano, sulla necessità di un ripensamento/eliminazione della potestà concorrente e dell’eventuale introduzione di competenze in deroga per avviarsi verso un sistema duale di competenze esclusive statali e di competenze esclusive regionali in cui la seconda camera regionale dovrebbe giocare un ruolo importante di bilanciamento della centralizzazione che si profila. In altre parole, l’ipotesi di revisione del Titolo V qui abbozzata intende, in ultima analisi, portare a un accentramento delle competenze legislative e a un contestuale decentramento delle funzioni amministrative e di organizzazione dei servizi. Quando si parla di funzioni legislative occorre, infatti, considerare l’intera filiera che da legge si estende alla attuazione della stessa in sede amministrativa (con le connesse problematiche relative all’esercizio del potere regolamentare) e finanziaria.
5. Che dire, conclusivamente, sugli aspetti strutturali della seconda Camera regionale che qui si profila? In proposito, due sono le vie che si prospettano, in conformità ai due grandi modelli presenti nel diritto comparato: i cd. modelli “puri”, tra cui vanno annoverati il Bundesrat tedesco, il Bundesrat austriaco e il Senato americano, e i cd. modelli “ibridi”, i quali presentano una composizione differenziata quanto a elettorato attivo e/a elettorato passivo. Molto suggestivo appare essere il modello Bundesrat tedesco. Non è nuova la proposta di adottare il modello Bundesrat, che vede presenti solo gli esecutivi locali nella seconda camera federale (in realtà un “Consiglio Federale” che a me piace indicare come una sorta di “secondo governo”), con i due corollari del vincolo di mandato e del voto unitario da parte della singola delegazione. E, tuttavia, pur trattandosi di un modello assai interessante per semplicità ed efficienza, riprodotto anche su scala europea nel Consiglio dei ministri dell’Unione, è pienamente condivisibile la critica avanzata in dottrina, secondo cui questo modello può funzionare se a monte (cioè a livello locale) esso è supportato da una forma di governo parlamentare forte.
Da noi, dove a livello locale la forma di governo è tendenzialmente presidenziale, con forte accentuazione dei poteri dell’esecutivo, limitare agli esecutivi la partecipazione alla seconda Camera avrebbe un effetto ulteriormente deprimente delle funzioni, già smorzate dalla riforma, del legislatore regionale. Pertanto, parrebbe più interessante volgersi a una soluzione mista in cui siano presenti, da un lato, i Presidenti delle Regioni e qualche assessore, magari scelto secondo le materie che vengono discusse e vincolati a votare in modo unitario, e dall’altro rappresentanti di provenienza consigliare, non vincolati a votare in maniera unitaria. In una simile composizione la seconda Camera potrebbe svolgere un effettivo ruolo di mediazione tra gli interessi del centro e quelli periferici, rendendo il Senato una sede di mediazione.
Si potrebbe, infine, configurare un’ulteriore alternativa, che non mi vede favorevole, ma che ritengo sia accettabile, ovvero lasciare alle singole Regioni la scelta su come configurare l’elettorato passivo cosicché esse, di loro iniziativa, potrebbero coinvolgere nell’elezione anche rappresentanti degli enti locali.